海南自贸港银行业金融消费者权益保护研究

摘   要：银行业金融消费者是金融市场的重要参与者，也是银行业持续健康發展的重要推动力量，保护银行业金融消费者权益对于防范和化解金融风险、提升银行业金融消费者信心以及维护金融安全与稳定等方面具有重要意义。本文对当前海南银行业金融消费者权益保护现状及存在的问题和挑战进行调研分析，借鉴美国、英国、新加坡、中国香港等国家和地区金融消费者权益保护相关制度机制和具体实践，对海南建设自贸港背景下银行业金融消费者权益保护工作提出可行性建议。

关键词：自贸港;金融消费者;权益保护

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.06.010

中图分类号：F830.1      文献标识码：A          文章编号：1003-9031（2020）06-0062-07

一、当前海南银行业金融消费者权益保护现状及面临的问题

（一）海南银行业金融消费者权益保护现状

国务院办公厅于2015年印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，明确了金融消费者权益保护工作的指导思想、工作要求、相关管理机制以及金融消费者的八项基本权利。中国人民银行也发布实施《金融消费者权益保护实施办法》，从制度层面要求金融机构建立健全包括金融产品和服务信息披露机制等在内的内控制度，加强金融消费者权益保护工作的事前协调、事中管控和事后监督全流程管理。

近年来，海南省主要银行业金融机为有效落实监管部门要求，持续推进金融消费者权益保护各项工作，已初步建立金融消费者权益保护工作机制，具体表现在：一是初步建立金融消费者权益保护各项内控制度;二是成立消费者权益保护工作委员会，并指定高管层负责指导工作;三是成立消费者权益保护专职部门或指定工作部门，并配备专业人员履职;四是加强其销售专区的录音录像管理，以规范营业场所销售行为;五是多数时候能够妥善处理金融消费投诉纠纷，辖内二次投诉、负面舆情、诉讼或仲裁等消费者权益纠纷事件的数量和影响程度维持在较低水平;六是宣传教育覆盖面较广，金融知识宣传普及形式多样化，金融知识普及教育基地建设取得重要进展，推进金融知识纳入国民教育体系取得了初步成效;七是能够做到诚信经营、公平交易，较好地履行金融消费者权益保护义务;八是能够积极主动配合监管部门金融消费者权益保护相关工作。

（二）海南省银行业金融消费者权益保护所面临的问题

1.银行业金融消费者权益保护法律制度不够健全

我国现有的消费者权益保护法律体系以《消费者权益保护法》《广告法》《反垄断法》等基本法律为核心，并未直接渗透到金融领域，缺乏针对性。同时，我国现行法律法规体系中没有明确“金融消费者”的内涵和外延，概念上还存在争议和不同认识。在监管层面，中国人民银行和银保监会在其内部都已成立专门的金融消费者保护机构，但其行使监管职权仅限于行政监督检查，缺乏强力的执行措施和保障。另外，我国现有的金融消费者权益保护法律机制难以适应海南自贸港金融创新带来的挑战，难以满足海南建设自贸港建设的需要。

2.金融消费者在金融市场上处于明显的弱势地位

在金融市场上，消费者与经营者实质上的不平等尤为明显。一是金融消费者的弱势地位突出表现在信息不对称上。在金融交易中，格式合同以及格式条款大量存在，金融消费者专业知识相对较缺乏，在交易中往往也未充分阅读和认知格式合同条款，在交易中处于不利地位。二是在金融交易中，交易标的往往具有无形性，没有可以实际触摸和感知的实物标的，消费者对金融产品或服务的质量、风险等识别比较困难。三是在金融交易中，金融机构与金融消费者之间存在信息不对称，在纠纷解决中增加了消费者举证和维权的难度。

3.海南自贸港银行业金融消费者主体呈多元化和国际化趋势

海南建设自贸港以来，“一带一路”沿线国家和地区人员来海南就业创业、求学、旅游等逐渐增加。自2018年5月1日起，公安部和国家移民管理局决定在海南实施59国人员入境旅游免签政策，以鼓励更多的外国人赴海南旅游。同时，作为自贸港建设的重要内容，海南通过建设国际旅游消费中心，也加快形成更加开放的新格局。此外，海南实施“百万人才进海南”行动计划以及海南独特的气候特征所带来的“候鸟族”，都使得海南银行业潜在的金融消费主体呈多元化和国际化趋势。面对日益复杂、国际化的金融消费主体，无疑对银行业金融消费者权益保护工作带来新的挑战。

二、国外金融消费者权益保护制度

2008年起源于美国“次贷”危机的全球性金融危机中，金融消费者深受其害。为了应对金融危机带来的影响，各国开始重视金融消费者的权益保护，将其作为金融改革的重要内容之一不断加强监管。比较分析全球主要国家和地区金融消费者权益保护的立法设计、监管方式与实务做法，对于海南自贸港建设背景下的银行业金融消费者权益保护工作具有一定的启示和借鉴作用。

（一）金融消费者权益保护模式之比较

1.美国独立的专门机构保护模式

2010年，为了应对金融危机的影响，美国政府出台《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》。根据该法设立独立的金融消费者保护机关——消费者金融保护局，该局享有广泛的规则制定权、监管权以及执法权。美国将权力集中在金融消费者保护局，通过该局独立性高、专业能力强等特点使其切实发挥金融保护的功能，维护金融消费者合法权益，同时也促进金融市场的稳健发展。

2.英国“双峰”监管模式

英国在20世纪末就成立了统一行使金融监管权的金融服务管理局（FSA），将金融领域包括金融消费者权益保护的监管权力集中到FSA。次贷危机后，英国政府对金融服务监管体系进行大刀阔斧的改革，FSA停止运作，取而代之的是央行和金融行为监管局（FCA），逐渐形成新的“双峰”监管模式。央行负责宏观调控职能和微观审慎性监管，而金融行为监管局（FCA）的主要目标是监管金融机构的金融行为，保护金融市场和金融消费者的权益。FCA在监管上比FSA更为主动和强硬，对风险容忍度更低，且更加倾向于采取预防性手段而非弥补性手段。如在金融消费者权益保护上，FCA可以对金融机构的金融行为提前介入分析，评估该机构金融消费者保护的状况，对可能侵害金融消费者权益的风险因素在产生消极后果之前进行提前干预，从消费者保护的角度研究和揭示风险并采取针对性措施。

3.新加坡的混业金融监管模式

新加坡在次贷危机后进行了金融监管改革，将原分属于财政部、银行监督委员会、保险监督委员会、证券监督委员会以及货币局的金融监管职责都集中于金融监管局（MAS），构建混业监管模式。MAS兼有中央银行职能和金融监管职能，主要目标是促进经济持续增长、预防通货膨胀、促进金融服务部门稳健发展。MAS在其监管目标和原则中都将金融消费者权益保护摆在重要位置，其监管重点在于加强金融消费者教育和督促金融机构履行信息披露义务，以充分保障金融消费者的知情权。此外，MAS还积极推动建立公平、高效和成本低廉的非诉争议解决机制，以维护金融消费者的合法权益。

4.中国香港特区政府监管与行业自律相结合的模式

中国香港特区行业自律组织的意见在其金融监管体系中被广泛采用，行业自律组织的协调功能在市场自由发展与政府市场规制中得以充分发挥。香港特区银行公会和存款公司公会两大自律组织联合制定《银行营运守则》，作为香港特区自律组织维护消费者权益的主要依据。香港特区银行公会、存款公司公会及香港金融管理局还一同组建了“银行营运守则委员会”，就《银行营运守则》的适用性提供辅助及指导，同时根据市场发展的需要及时修订该守则。在金融监管中，香港特区政府承担着管理者角色，而行业自律协会则在内部风险防控方面发挥作用，在双重监管模式中两者优势互补，各尽其职，不仅能实现对金融行业的有效监管，还能较好地发挥行业和市场积极性，激发市场活力。

（二）金融消费多元化纠纷解决机制之比较

1.美国金融消费纠纷非诉解决机制

美国金融管理机构解决金融纠纷往往通过受理投诉的方式对双方进行调解，或以裁决的方式对金融机构的不当行为予以处罚，从而达到保护金融消费者的目的。仲裁是美国解决金融消费纠纷的重要形式之一，美国金融业监管局下设的金融行业监管局纠纷解决中心是全美最大的金融纠纷仲裁及调解机构，是会员制的非营利性公司，其会根据调解和仲裁的程度，向双方当事人收取一定费用以维持日常运营。

2.香港金融消费者投诉制度及金融消费纠纷调解机制

香港金融监管局制定《处理投诉程序》，以建议的形式为解决金融消费者投诉提供一般原则、相关政策、流程等指引，虽不具有法定性，但具有重要的指导意义。2011年8月，香港金融管理局又制定《投诉银行产品或服务须知》，明确香港金融管理局在金融消费者投诉中的职责及有关处理程序。近年来，香港特区政府又成立香港金融纠纷调解中心，以“先调解，后仲裁”的方式，即若金融消费纠纷未能通过调解方式达成和解，申请人可以选择通过仲裁方式解决，充分体现独立、公平、专业、高效的特点。

3.英国金融督察机制

英国在金融消费纠纷的解决和救济方面建立了金融督察机制（Financial Ombudsman Service，简称FOS），受到金融消费者和经营者的认可。FOS在解决金融纠纷时先将纠纷提交给金融机构内部投诉处理部门，FOS的客户服务部通过评估决定是否接受投诉并进入调查阶段，简单的纠纷客户服务部可自行处理，否则将案件移交给审裁员解決。审裁员首先对纠纷进行调解，调解不成则作出临时性评估。若该临时性评估得到双方的一致性同意，则案件终结;若一方存疑或否定，可主张复核并作出最终裁定。金融消费者有权决定是否认可最终裁定，若其认可则最终裁定对金融消费者和金融机构双方均产生约束力，否则可将该案提交法院审理。

通过对美国、英国、中国香港特区的非诉讼纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，简称ADR）的梳理，可以看出金融ADR相比传统的诉讼救济具有的高效性、低成本和灵活性等特点，在程序设计上体现了对金融消费者的倾斜保护，制度设计多元化，且不约而同体现了意思自治原则和灵活性。一方面金融消费者对纠纷解决机制拥有充分的自主选择权，体现了高度灵活的特点;另一方面，在纠纷解决机制中往往都是环环紧扣的，在对前项选择所产生的解决结果不满意的情况下可以寻求其他救济方式。

三、完善海南自贸港银行业金融消费者权益保护的建议

（一）探索制定自贸港金融消费者权益保护法规体系

完善的法律制度体系是金融消费者权益保护的重要前提和基础。海南可以借助全国人民代表大会授予的地方立法权，结合自贸港建设的具体情况和实际需要，在遵循国家有关法律法规的原则下探索制定自贸港特色的金融消费者权益保护法规，细化金融消费者权利、经营者义务、国家保护、消费者组织、争议解决、法律责任等相关方面的规定。在立法原则方面，应体现利益平衡原则，通过合理的制度设计来协调金融服务和消费之间的各种利益冲突，同时应对金融消费者实行一定的倾斜性保护，以适当矫正金融消费者在金融交易中的弱势地位。在立法内容方面，建议明确界定“金融消费者”的含义，对金融消费者八项基本权利的范围、内涵等方面做出细化规定，要结合金融行业的特点细化金融机构的义务，如信息披露、保障消费者人身财产安全、金融产品和服务的宣传、销售金融产品的适当性义务等。在金融消费者权益保护机制方面，应建立政府部门、金融监管单位、司法机关等国家保护机制，明确各自职权分工和工作规则，同时支持设立地方金融消费者权益保护组织，充分保障和发挥其在金融消费者保护方面参与立法、宣传咨询、标准制定、社会监督、纠纷解决等方面的作用。

（二）加快构建多元化金融消费纠纷解决机制

一是探索建立自贸港金融消费纠纷特别诉讼制度。借鉴国内外先进的司法理念和审判经验，建立海南自贸港金融法庭，全面提升金融纠纷案件的审判能力。为适应自贸港金融消费主体和交易多元化、国际化趋势，海南自贸港应选拔和培养一支精通国内外法律、熟悉国际金融规则和惯例、具有丰富审判经验和较强审判能力的专家型、复合型法官队伍，满足自贸港金融案件审判专业化要求。同时，海南自贸港可探索建立金融消费纠纷公益诉讼制度，在制度安排上可赋予金融监管机构、检察机关以及金融消费权益保护协会原告资格，对于区内金融机构提供的金融产品或服务侵害不特定金融消费者合法权益的行为向人民法院提起公益诉讼。

二是加快构建海南自贸港金融消费纠纷调解中心。海南可依托海南省自贸港金融消费权益保护协会，建立金融消费纠纷调解中心，组建一支高素质和国际化的金融消费纠纷调解员队伍。同时，与人民法院建立诉调对接机制，调解结果对双方均具有约束力，一方不遵守的可提交人民法院强制执行;调解不成功的则对接移交金融法庭进行审判。

三是充分发挥仲裁机关快速解决金融消费纠纷的作用。仲裁在多元化纠纷解决机制中占有重要地位，是一种效率高、保密性强和专业程度高的准司法活动。海南可借鉴上海自贸区金融仲裁院的经验，充分发挥仲裁机关在快速解决金融消费纠纷的作用，仲裁程序启动的前提是双方需约定仲裁协议或者仲裁条款，所以还需在双方之间引导仲裁合意。对此问题在制度设计上可以借鉴劳动争议纠纷案件的处理模式，即将仲裁程序作为诉讼的前置程序。鉴于我国司法服务供给能力有限，为尽量节省司法资源，可尽量借助仲裁程序来化解金融消费纠纷，应将司法上的公力救济途径作为权利救济的最后一道屏障。

（三）加快构建政府监管和行业自律相结合的金融消費者权益保护机制

我国目前对金融行业实行分业监管模式，存在监管权责不明确、监管重复交叉以及监管过度、监管真空等问题。海南自贸港可建立金融监管机构协同联动工作机制，通过定期联席会议制度等方式加强监管协调，有效整合人民银行、银保监部门、地方金融监管部门以及工商行政、市场监督管理等部门的监管资源，实现金融消费者权益保护工作的规划、指导、组织、推动、检查、监测等各项工作协同联动和信息共享，提高监管协调的有效性。同时，要加强银行业自律行为，可通过海南自贸港金融消费权益保护协会、海南省银行业协会等制定金融消费者权益保护行业自律准则、公约，并监督严格执行，充分发挥银行业自律约束机制的作用。同时，要将其他金融中介服务提供者如会计、审计、法律、信用评级、资产评估等相关机构的行业自律管理纳入金融消费者权益保护范畴，加强行业监管及行业自律建设，共同构建良好的金融消费环境。

（四）大力推进银行业金融消费者权益保护

银行要切实落实金融消费者权益保护主体责任，让自身得到健康、平稳、快速与可持续发展。首先，要将金融消费者权益保护纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中进行统筹规划，进一步完善金融消费者权益保护工作机制和相关制度措施，建立长效机制。其次，要将消费者权益保护理念融入产品与服务管理的事前审查、事中监测和事后监督环节的“全流程”管理。各银行金融机构要将消费者权益保护内容的审查纳入产品和服务设计过程中，避免存在不平等格式条款、损害消费者知情权、自主选择权等情形发生。要定期开展消费者权益保护内部考评、内部审计，考核指标要覆盖到消费者权益保护工作的各个方面。要加强产品销售专区和录音录像管理，持续规范销售行为。第三，要严格落实客户信息保护法律法规。要针对贸易金融国际化和互联网金融快速发展环境下客户信息保护要求，强化银行信息安全内控制度，将客户信息保护列入日常合规文化宣传教育的范畴，严防个人客户信息批量泄露风险。要加强客户信息保护的国际协作，借鉴国际上成熟、完善的客户信息保护制度，制定具有自贸港特色的制度办法，严格规范银行业金融机构对客户敏感信息收集、加工、处理、使用、披露等各个环节的管理。第四，要不断提高银行内部对消费者投诉处理的效率和效果。各银行金融机构应积极主动加强消费者投诉管理渠道的构建和完善，畅通客户咨询投诉流程，快速处理消费者诉求问题，对侵害消费者权益的行为通过和解、调解、小额补偿等办法及时予以化解。同时建立客户投诉跟踪分析监测机制，从业务制度、操作流程、合同文本、管理方式等方面加强源头治理改进，杜绝银行产品和服务存在的风险隐患。第五，要进一步加强特殊消费者群体配套金融服务。各银行金融机构要进一步建立健全特殊消费群体金融服务规章制度，完善相关服务设施，将保障各类消费者公平权列为金融消费者保护的重要内容。

（五）积极开展金融知识普及教育工作

银行应合理整合和规划人民银行、银保监局、银行业协会等金融知识普及教育资源，与地方金融监管局、教育、文化、广电、新闻出版等部门形成合力，丰富宣教内容和主题，有计划有步骤地开展金融知识普及宣教活动，提高金融知识宣教的针对性、有效性。要加快推动金融知识普及纳入国民教育计划，建立和完善金融知识普及教育师资库、教材库、案例库，在全省大学院校、中小学校有序构建涵盖素质教育、专业教育和职业教育在内的完善的金融教育体系，合理确定目标、重点和措施，实现长、中、短期目标相配套，各项措施相互补充、相互推动、共促落实的良好格局。要加快在全省各市县建立一批金融知识普及教育基地，实现学校、社区、企业、部队等不同类型单位全覆盖，依托金融知识普及教育基地开展多层次常态化宣教活动，提高全省人民群众的整体金融素养。要不断丰富金融知识宣教方式和内涵，改变较为单一的金融知识宣讲、发放宣传折页等宣教方式，针对不同区域、不同年龄、不同层次的金融消费者采取知识讲解、问卷调查、咨询答疑等方式，满足不同金融消费群体对金融知识的个性化需求。此外，要在全省建立全民金融知识素养提升规划和定期评估机制，有目标、有组织、有计划、有重点地开展金融知识扫盲活动，并根据各市县的特点设置不同的评价指标，力争三至五年时间使社会公众金融素养提升到一个新层次。

（责任编辑：王艳）

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