乡村振兴战略下我国农业保险发展研究

2020-08-04曲统昱吉彩红

海南金融 2020年6期

曲统昱吉彩红

摘要：实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会的重大历史任务，农业保险作为服务“三农”的主要政策工具和金融工具，与乡村振兴战略的实施紧密关联。本文阐述了乡村振兴战略下农业保险发展现状，分析了农业保险在产品体系、基层服务网络、大灾风险分散、保费补贴等方面存在的问题，并在此基础上提出农业保险发展的相关建议，以更好地发挥农业保险助力乡村振兴战略的作用。

关键词：农业保险;乡村振兴战略;大灾风险分散机制;保费补贴

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.06.009

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2020）06-0055-07

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，为全面建成小康社会和实现“两个一百年”目标夯实基础，农业保险在乡村振兴战略中不可或缺。2019年财政部《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出推动我国农业保险改革，2020年中央一号文件多次提及农业保险对农村经济发展的推动作用。在国家政策的大力推动下，农业保险取得了快速发展。

一、乡村振兴战略与农业保险的关系

（一）乡村振兴战略促进了农业保险的发展

1.乡村振兴战略为农业保险的发展奠定了政策基础。近几年的中央一号文件都提及农业保险服务“三农”的重要作用，2018年的中央一号文件更是把农业保险界定为“农业支持保护制度”，为农业保险未来发展奠定了政策基础。

2.乡村振兴战略促进了农业保险产品结构的调整。乡村振兴利用资源优势把传统农业与餐饮、旅游、农产品加工和农业示范园等产业进行有机融合，提倡积极发展乡村产业，随着融合程度不断加深，一批新型农业经营主体如家庭农场、龙头企业和农民专业合作社等先后兴起，以农产品物流保险和农产品仓储保险为代表的新的保险需求逐渐增加，从而促进了农业保险产品结构的调整。

3.乡村振兴战略拓展了农业保险的覆盖领域。乡村产业的壮大必然配备现代化的农业设施，如高标准农田、大中型灌溉区、重大水利工程以及农业机械等，这些农业设施在使用过程中产生的设备故障、人员操作失误及人身意外伤害等风险成为农业保险新的覆盖领域。

4.乡村振兴战略创新了农业保险的经营模式。乡村振兴强调金融扶贫理念，要引导农村经济产业发展，加强农村社会环境治理，农业保险经营模式需要不断创新以与之契合。目前“保险公司+种子公司”、“新业态+直接销售”、“社会治理+农业保险”、“农业保险+农村扶贫”等新的经营模式逐渐形成。

（二）农业保险保障了乡村振兴战略的实施

1.农业保险保障了农民收入稳定。农业生产经营需要政府或金融机构提供补贴，而政府直接补贴是一种普惠手段，对大额损失的农户起不到实质性帮助，农业保险可以利用自身的杠杆效应为农民提供足额保障，保障了农民收入稳定。

2.农业保险发挥了金融扶贫的作用。农业保险起到风险分散和信用增级的效果，可以引导经济资源流向贫困地区，满足了多元化扶贫融资模式，提高了扶贫资金使用的科学性和精准性，发挥了金融扶贫的作用。

3.农业保险壮大了特色优势产业。农业保险的风险保障功能激励农户充分利用地域优势资源发展特色产业，调动了农户生产经营的主动性和创造性，为农村脱贫致富奠定了产业基础。

4.农业保险有助于农民文化素养水平的提升。农业保险在扩大保障广度和深度的同时，增加金融工具和科学技术的应用，为服务乡村生态建设和促进农民文化素养建立了新渠道，强化了农村整体公共文化建设。

二、乡村振兴战略下农业保险发展现状

（一）政策地位凸显，措施不斷完善

2018年1月至2020年2月，国家先后发布了一系列乡村振兴战略下发展农业保险的政策文件（见表1），强调了农业保险的制度属性和政策地位，并提出一系列举措，为规范农业保险活动夯实了政策基础。

（二）试点范围不断扩大，产品体系逐步完善

就农业保险产品的试点地区而言，“保险+期货”试点省份扩展到黑龙江、新疆、云南等23个省（自治区、直辖市）。稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点在全国逐步开展。在试点品种方面，“保险+期货”试点品种增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡胶、鸡蛋、苹果、红枣八类。农业保险承保的农作物品种基本覆盖了农、林、牧、渔各个领域。除中央政策性补贴的16大类农业保险产品外，2018年农业保险覆盖地方特色优势农产品超过200种，其中，价格保险的标的扩大到包括生猪、蔬菜、粮食作物和地方特色农产品共4大类73个品种;指数保险的标的包含玉米、水稻、小麦、花卉、蔬菜、水产、果业、茶叶、橡胶等多类农产品①。“中央保大宗、保成本，地方保特色、保产量”的多层次农业保险产品体系正逐步完善。

（三）补贴力度不断增强，补贴效果持续放大

补贴品种由最初的5个种植业品种扩展至种、养、林3大类共16个品种，基本覆盖了关系国计民生和国家粮食安全的主要大宗农产品。补贴范围扩大至全国，补贴比例也逐步提高并体现出差异化（见表2）。2018年，中央财政实现保费补贴199.34亿元，同比增长11%，为1.95亿户次农户提供风险保障3.46万亿元，财政补贴的使用效果放大了174倍①。

（四）保费规模快速增长，保险份额稳步提升

农业保险保费规模逐年上升，从2009年的133.93亿元增长至2018年的572.65亿元，年均增长率为17.52%（见图1）。从保费规模占财险市场总保费的比重看，农业保险在2016年成为财险市场中仅次于机动车辆保险的第二大险种，2018年首次突破5%。

（五）赔款支出逐年增长，保障水平持续提高

2008—2012年，农业保险简单赔付率为54.49%，2013—2017年为63.56%，2018年上涨为73.49%，赔付率整体上升趋势明显，赔付支出逐年增长。同时，农业保险保障水平持续提高，2017年起，13个粮食主产省中的200个产粮大县实现了三大主粮作物保障水平由保物化成本提升至覆盖土地流转成本，保障水平较之前提高约90%。2008—2018年，全国（不含西藏）参保农户缴纳1元保费平均可获得的风险保障从121元提高至183.57元，2018年，小农户被列入保障范围，农业保险的保障水平达到了23.21%，同比增长19%。

三、乡村振兴战略下农业保险存在的问题

（一）产品体系的标准有待提高

一是我国农业生产者总体呈现出小农户和新型农业经营主体并存的“二元主体”格局，二者在生产规模、生产模式和保险需求上不一致，现有的农业保险产品无法满足多样化需求。二是农产品覆盖率在地域上分布不均衡，如三大主粮作物的平均覆盖率超过70%，但有的省接近100%，而有的省却不足30%，地方特色优势农产品保险品种覆盖面较低。三是我国大部分省市的农业保险保障只覆盖农产品的物化成本，随着机械、化肥等价格的上涨，农业生产成本持续上升，已有的农业保险保障对农民来讲普遍感到“不解渴”。以种植业为例，2018年其保障深度仅为13.74%，处于较低的水平。

（二）基层服务网络不够畅通

目前很多经营农业保险的公司不愿走入基层，导致农业保险服务“最后一公里”不畅通。一是农业保险基础设施尚不完备，如缺乏基础信息共享平台;承保农作物的方位、面积等基础数据缺失或有误;农业指标监测设备及场所不完善等。二是承保理赔工作有待规范，如承保需要逐门逐户进行登记申请，审查保险标的，有时还需村干部配合，任何环节的延迟都可能造成标的不符、违规经营等现象发生。另外，农业损失成因的复杂性和时效性使得灾后第一时间定损极为重要，若仅靠人工查勘成本高、偏误大，赔付金额无法完全覆盖损失。有些偏远地区还存在专业服务人员稀缺的现象，损失范围通过与政府、村委会以及农民个人商议而定，很难达成一致，不利于保障农户风险。

（三）大灾风险分散机制有待完善

农作物产量受自然环境影响十分显著，极端气候（如雹灾、洪涝、干旱等）的出现会导致农民发生重大损失，给保险公司的赔付能力造成严重威胁，如2013年黑龙江特大洪涝灾害，当年的赔款额相当于过去四年农业保险赔款总和。当前我国应对农业大灾损失的方式主要依靠农业保险大灾风险准备金和再保险，但前者风险承担能力有限，后者经营主体（中国农业保险再保险共同体，简称“农共体”）市场运作功能不完备，综合成本率较高，灾害频发致使其急需扩大承保能力。农业巨灾指数保险、“保险+期货（权）”等新模式正处于不断完善的阶段，以“保险+期货（权）”为例，期货（权）交易品种单一、覆盖面窄、交易市场不稳定的弊端依然明显，未来有待强化。

（四）保费补贴机制不够健全

我国农业保险的保费补贴机制仍然存在不足之处。一是在“中央保大宗，地方保特色”的基础上，地方政府补贴层级单一，细分程度欠佳。对于不同农业主体、不同贫富差距的地区，保费补贴差异不明显。二是保费补贴范围较小，仅涵盖16个品种。经营费用补贴有所欠缺，优惠政策实施力度不大。三是补贴流程繁琐，农业保险保费补贴需要经过农险机构、县区财政局、市财政局和省财政厅的层层审批和分发（见图2），导致补贴获取滞后。

四、乡村振兴战略下农业保险的发展对策

（一）建立健全多层次、广覆盖、高保障的农业保险体系

一是多层次。分别针对小农户和新型农业经营主体实行“普惠性基本险”和“普惠性基本险+高保障附加险”的模式。前者提供基本的风险保障，由政府全额补贴保费，保证灾后快速恢复生产力;后者在“保基本”的基础上，提供不同层次的高额风险保障，保费由农业生产者和政府共同分担。二是广覆盖。稳步扩大大宗农产品保险的覆盖范围，保证三大主粮价格稳定;鼓励开展地方特色农产品保险，逐渐提高其占农业保险的比重;逐步覆盖农业生产领域全方位的风险，如为新型农业经营主体开展环境污染责任险、区域产量险、农产品质量险等。三是高保障。在完全保障物化成本的基础上将地租和劳动力成本纳入保障范围，形成完全成本保险，然后以收入保险实现保收入的目标。完全成本保险和收入保险对于保障农产品供给稳定，支持农业产业振兴起到了良好的推动作用。

（二）提高基层服务质量

一是加强农业保险的基层服务网络建设，以农业生产重点乡镇区域为划分标准建立农险服务网点，随着业务的增加再逐步拓展未曾覆盖的地区，最终实现服务网点县级或地市级全覆盖。二是保证承保理赔工作的效率和质量，规范操作程序，做到公正透明。三是加大灾害预防的投入，引进和培养专业人才，充分利用高科技手段弥补农业保险基础设施的缺失，做好保险服务农业发展的规划。

（三）健全大灾风险分散机制

对于农业保险大灾风险准备金风险承担能力不足的问题，需要地方政府和中央财政对于保险公司超赔的部分给予适度补贴，同时积极吸引社会资金的支持。对于农共体经营亏损的问题，要以组建中国农业再保险公司为契机，加快建立多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散机制。对于“保险+期货（权）”，要注重优化，不断开发新产品，扩宽保障范围，准许场外和场内期货（权）交易并存，跟进后续服务，为交易提供便捷。

（四）提升保费补贴的科学性

一是实行差异化补贴政策。对于补贴供给方，应根据当地经济情况由省级财政向区级、县级财政延伸，条件允许的还可进一步扩展到乡镇级财政，各级财政的保费补贴实行联动机制、动态调整。对于补贴需求方，在保证对大宗农产品补贴稳定的基础上，鼓励和发展对地方特色农产品的保费補贴并逐渐向粮食生产功能区和重要农产品生产保护区延伸。同时，还要注重对小农户特别是建档立卡贫困户的保费补贴。二是扩大财政补贴的范围。可以把部分地方优势特色产业分时分批纳入中央财政补贴目录，并逐步对各类涉农业务采取补贴措施。三是增加对农业保险经费的补贴。对经营管理费、再保险费、农作物产量验证费、农业组织登证费等农业保险经费不断提高补贴额度。四是加大优惠政策的实施力度。在减免增值税或免征印花税的基础上，降低应纳税所得额的比例，增加免税科目。鼓励对农户实施无赔款优待政策，优惠幅度可视当地保险标的损失频率和程度以及农户防灾防损的积极性进行调整。五是简化保费补贴流程。建议各级重复性的审核内容应该尽可能的化繁为简，重复的审批内容一次性由县区财政局完成并备案。资金到位后，县区财政局需向上提交并说明备案情况，以便日后审查、追责到人。

（五）推动农业保险科技发展

当前正处于农业保险科技发展的爆发期，借助“金融+科技”的优势，积极开展智慧农险建设。一是鼓励结合GIS定位、卫星遥感、气象灾害模型等技术建立可视化数据分析管理平台，实现对每个田块的形状、位置、面积、权属人及作物种类等信息的精准识别，为承保、理赔和补贴提供有力的数据支持。二是提倡运用溯源系统、生物技术等建设农产品追溯体系，对其从生产到消费各环节的信息进行记录和监测，形成全产业链的农业信息管理数据库，促进农产品经营者、政府部门、保险公司等机构的横向交流。三是建议保险公司通过卫星定位、无人机巡航等技术对农业生产区域进行灾害监控，绘制灾害风险等级地图，实现农田风险等级评估、作物适应性评估、农业灾害预测与防治和估产定损等功能，并与气象、林业、水力等部门共建预警服务平台，使政府和农户具备灾害快速反应能力。

五、结语

2020年是乡村振兴战略“三步走”首个目标实现之年，我国农业保险的发展要结合农户需求和政策指引适时做出调整，提高对农业保险产品体系、基层服务、大灾风险分散、保费补贴和科技应用的重视程度，全面助力乡村振兴。

（责任编辑：夏凡）

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