地方社会保险基金全过程预算绩效管理体系构建

张菊香 朱安琪

摘 要：本文基于PDCA循环，打造基于地方社会保险基金预算绩效管理活动的闭环链条，覆盖预算绩效管理事前、事中、事后环节的全过程。最后，本文还对地方社会保险基金全过程预算绩效管理提出了技术保障建议。

关键词：地方社会保险基金;预算绩效管理;PDCA;全过程

一、引言

为了推进国家治理体系和治理能力现代化、深化财税体制改革、建立现代财政制度、优化财政资源配置和提升公共服务质量， 2018年9月国家提出全面实施预算绩效管理，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。所谓预算管理全覆盖，即将四本预算全部纳入绩效管理。2019年3月7日，首次分中央和地方列报社会保险基金预算执行情况，四本预算全部实现分中央、地方和全国三个层面报告。作为全方位中的“一方”，地方社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金五类，其预算绩效管理关系到地方社会保险基金的运作效率和运营安全，直接影响到参保人员的福祉。

二、地方社会保险基金预算管理的现状

1.预算管理作用有待发挥

社会保险基金预算管理的目的是统一安排和合理规划各项地方社会保险基金的收支活动，从而实现基金收支平衡。但是，这一初衷在落实过程中的结果却差强人意。随着我国日益严峻的人口老龄化趋势，越来越小的社会保险扩面征缴空间和不断提高的各项社会保险待遇水平，都让地方社会保险基金收支如何达到平衡的问题日渐凸显。就以养老保险为例，因为人口老龄化的趋势日渐严重，且较难逆转，同时基本养老保险制度本身又担负着过去的债务，而以省级统筹为主的调剂方式使得基本养老基金在全国层面的调剂有难度，加上人们对提高基本养老金水平的期待，养老保险基金支出额越来越大。《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）No.10》指出，2015年全国有6个省份养老基金入不敷出，到2022年，入不敷出的省份将达到半数。再以基本医疗保险基金为例，随着医疗费用的逐年增长，基本医疗保险基金与基本养老保险基金一样，面临的支付压力也越来越大，支出的增幅超出收入的增幅，当期收不抵支的情况在某些省份已出现，医疗基金或会“穿底”的风险逐步显现。

2.预算编制有待完善

社保经办机构各部门之间必须相互协作才能共同完成地方社会保险基金预算编制。以编制养老保险基金预算来说，财务、稽核、养老、退休管理等各个部门的基础数据都是编制养老保险基金预算的依据。特别是当期收入和支出的预算数，更是要综合考虑在职职工基数增减、离休和退休人员的基数增减，离退休金的增长幅度、缴费收入的基数等众多方面的因素。这些因素的测量都要社保经办机构的相关部门遵照相应的岗位职责来安排和进行。但是在实际工作中，常常是财务部门单独做完地方社会保险基金的预算，来自相关部门基础数据的支持严重缺乏。

3.预算执行力有待加强

首先，对地方社会保险基金预算的执行理念不够。有些经办机构“重预算轻执行”，预算编制完成之后并未对落实预算进行监控，没有形成完整的预算执行体系。其次，单位执行力不强，没有形成科学的预算操作规程来保障预算落实，经办人员能力、经费也不匹配，存在着人员少、工作压力大、工作经费紧张等问题。最后，预算指标也缺乏约束力，预算起不到指导作用，导致预算和执行两张皮。

4.预算监管制度有待健全

根据《预算法》的规定，各级财政部门是编制具体预算的责任主体。但地方社会保险基金的预算是由省级社保机构统一负责，财政部门不直接负责编制。但各级财政部门又必须了解预算编制，因为财政负责对社会保险兜底，主要体现在养老保险基金上，如当地的养老保险收不抵支的时候，地方政府要补上缺口。所以，财政部门在社保资金征收、筹集、投资运营、预算编制、决算、专户、发放过程中，都要适当参与，严格监督。但目前，两部门的合理分工和监管制度都缺乏明确的规定。同时，《预算法》还规定人大对政府预算具有全方位的审查监督权。对于地方社会保险基金预算而言，也应接受本级人大机构的审查和监督。但实际上，本级人大机构仅行使了人代会审议，对地方社保基金预算各个环节的监管还存在一定缺失。

三、基于PDCA循环的地方社会保险基金全过程预算绩效管理体系构建

美国质量管理专家休哈特博士最早提出PDCA循环，戴明采纳、宣传了PDCA循环。PDCA循环将质量管理分为四个阶段：计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、处理（Act）。本文就是在PDCA循环的基础上，打造基于地方社会保险基金预算绩效管理活动的闭环链条，覆盖预算绩效管理事前、事中、事后环节的全过程，做到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。其具体内容如下：

1.绩效目标

绩效目标贯穿编制、执行、调整、决算、监督的各个环节，在整个预算绩效管理中是首屈一指的地位。绩效目标的设定是预算安排的前置条件。地方社会保险基金的绩效目标就是保险资金计划在一定期限内达到产出和效果，确保地方社会保险基金的完整和安全，防止贬值、实现保值、争取增值，并满足参保人员的给付需要。编制预算时，在明确经办机构职能职责的基础上，根据绩效目标，细化分解，具体落实到各经办机构人员配备、社会保险征缴管理及基本养老保险基金收支等专项资金预算，如某市确定的年度绩效目标为争取中央养老保险基金一般转移性支付资金和养老保险省级补助资金，保证全年收支平衡。

2.事前评估与审核

优化地方社会保险基金的资源配置和合理使用，落實主体责任，提高社保基金的使用效率，都是建立在事前绩效评估基础之上的。事前绩效评估结果可使用于预算编制，直接作用于预算资金的分配。因此，把握住关键环节，并加强顶层设计，把“预事”与“预钱”有机融合起来，可以有效促进事前绩效评估工作发挥作用;建立合理的分工机制，以明确责任，财政部门承担管理责任，地方社会保险基金的经办机构承担编制执行责任等;必要时引入专业第三方，支持推动与完善事前绩效评估体系的建设。

3.绩效运行监控

在地方社会保险基金预算的执行过程中，经办机构和财政部门等都要跟踪监控绩效的运行情况，包括持续监控各项活动和项目，并定期收集社保基金绩效信息，及时汇总并加以分析。例如保险基金征缴的情况、专项资金的运用情况等，预算运行实际情况和原定绩效目标有出入时，要分析目标偏离原因。对于偏离严重的，要进行整改。对预算执行进度也要进行深入分析，这样对后续预算安排的合理性、业务实施的可行性、评估绩效目标完成的情况都实现了执行过程的全程监控，可有效减少预算资金的损失。

4.绩效评价

地方社会保险基金的经办机构可根据完成情况、目标实现情况进行自我评价，解决资金使用完成后的责任落实问题。地方社会保险基金预算绩效管理内容主要包括：预决算编制组织、基金预算编报、基金预算执行和决算管理、基金预算监督管理等内容。如就专项资金的资金到位、管理情况进行分析，就专项资金项目经济性、效益性进行分析等。对部分专项资金、支出政策等重点项目或有疑义的项目组织绩效再评价。

5.绩效的反馈和应用

地方社会保障基金的績效反馈，就是将绩效评价的结果反馈给人社部门和社会保险经办部门，这个过程会对被评估对象的行为形成约束。绩效反馈是整个预算绩效管理的最后环节，也是最重要的一环，绩效评估的目的达成与否，就依赖于绩效反馈的应用。从结果应用的具体方式来看，包括支持预算安排、管理整改、报送人大、信息公开以及纳入政府考核、实施绩效结果问责等。地方社会保险基金绩效管理结果，将由财政厅、人力资源社会保障厅和卫生计生委等联合予以公告，并与财政专项补助资金分配挂钩，强化绩效考核工作的导向作用，不断健全激励约束机制，促进预算管理水平的提高。

四、地方社会保险基金全过程预算绩效管理的技术保障

1.社会保险经办部门预算绩效管理信息系统

行政事业单位对绩效管理工作日益迫切，为了满足此要求，部门绩效管理信息系统的建立迫在眉睫。地方社会保险基金预算管理系统建设内容可包括：经办机构整体绩效管理模块（含部门绩效目标管理子模块、事前评估子模块、绩效运行监控子模块、绩效评价子模块和结果应用子模块），专项资金绩效管理模块（含专项资金申报与入库子模块、专项资金跟踪与监控子模块、专项资金验收与评价子模块、专项资金查询分析子模块），转移支付绩效管理模块，基础信息管理模块（含绩效指标库、专家库、中介库、政策制度资料库、问卷库、模板库、标准库、案例库等内容），综合查询与绩效分析模块等。通过建立社会保险经办部门绩效管理体系与操作规范，全面提升社会保险基金预算绩效管理水平与质量。（转40页）

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2.智能化监控与分析系统

在社会保险经办部门预算绩效管理信息系统流程管理过程中积累了大量有效绩效信息的基础上，通过与社会保险经办部门财务管理信息系统、内控管理信息系统等的互联互通，就可以建议智能化统计、监控与分析体系。这样不仅可以打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，还可以借助高效的数据治理，将数据价值充分挖掘并释放，全方位支持各社会保险经办部门的日常管理与决策。

我们可以从两个角度去努力：一是通过整合社会保险经办部门预算绩效管理信息系统与预算管理信息系统、国库支付系统、财务核算等系统的有效衔接，打通内生数据通道，并连接互联网外生数据，储存多维度、有深度的3D数据，构建绩效大数据库;二是基于社会保险经办部门预算绩效大数据，将政务数据资源的潜在价值充分挖掘，通过综合测算优化资金分配，搭建查询统计和预警监控体系，该体系能覆盖地方社会保险基金预算绩效管理全过程，并逐步实现绩效大数据的智能化应用。

参考文献

1.杨涛.山东省社会保险基金预算管理探析.东岳论丛，2014（03）.

2.李文思.部门绩效管理体系建设内容研究.财政监督，2019（19）.

3.杨良初.完善地方社会保险基金预算，加强地方社会保险基金管理.财政科学，2019（07）.

（责任编辑：王文龙）