论跨区域环境污染中检察公益诉讼制度的现状与对策

【摘 要】 改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立，资源法治化的道路越来越成熟。但是，城镇化和工业化迅猛发展所带来的环境污染问题仍旧不容乐观。当下环境污染案件日益复杂化和多样化，尤其跨区域污染案件更是集专业性和复杂性为一体，为检察公益诉讼工作带来了难题和挑战。跨区域的环境侵权案件因其治理的复杂性和特殊性，外加相关部门理念落后，不予积极配合、沟通协作机制不完善等问题，导致检察机关常面临着调查取证难、评估鉴定难、后续监督难以及管辖争议难的困境。本文将深入分析这些问题的形成原因和背景，并提出相关建议和措施以促进检察公益诉讼机制良好运行。

【关键词】 公益诉讼 跨区域 环境污染 现状 解决方案

一、引言

中国实行改革开放40年以来，物质生产体系已经全面建立，经济建设成就世界瞩目。人民群众在享受社会经济繁荣发展带来的物质福利时，也面临着城市化和工业化迅猛发展所带来的大气污染、土壤污染、水污染等生态环境问题。在当下良好的生态环境已经成为影响人民群众身体健康、社会安全稳定的重要因素之一，加强公众、企业和其他社会组织以及相关部们对环境污染问题的重视和防治已经迫在眉睫。

2017年6月我国行政诉讼法和民事诉讼法的修改意味着检察机公益诉讼制度得以正式确立，自此检察机关可以作为起诉人对公益诉讼案件提起诉讼。自检察公益诉讼制度确立以来，检察人员积极履行职责、勇于探索，在生态环境和资源保护方面取得了明显成效。近几年来，检察机关基于自己的“公益诉讼人”地位办理了大量的环境污染案件，着力以法律手段和检察手段去解决环境污染问题。[1]在检察院提起诉讼的案件中有不少跨区域的环境污染案件，此类污染往往极易传播，牵涉范围广，且极具复杂性和综合性，为检察院相关工作的进行带来了不少难题和压力。在提起公益诉讼时如何解决好跨区域环境污染案件中所面临的难题需要检察机关在理论和司法实践的过程中不断尝试和探索，进而创新和发掘出有效的解决方案为检察公益诉讼之路扫平阻碍。

二、公益诉讼中跨区域环境污染案件的现状

（一）跨区域环境污染案件中检察机关调查取证难

跨区域环境污染问题通常涉及范围广，环境污染的形成也并非一蹴而就，常具有长期性和隐蔽性。为了有效打击和惩治相关违法企业和社会团体，检察人员需要更多线索和证据找出源头企业，从根本上解决和消除环境污染问题，但是跨区域环境污染案件常涉及到多地方行政部门和企业组织，为检察机关的调查取证工作加大了难度。在司法实践中，跨区域环境污染案件的源头企业多是由地方政府招商引资扶持成立的，背后涉及到行政机关不依法履行、怠于履行相关职责等地方保护主义的问题。此外，这些企业与当地经济发展关系紧密，行政机关常会对这些企业违法乱排乱放的问题予以包庇，检察机关虽有独立的检察监督职能，但在查阅、复制、摘抄相关案件证据的过程中会受到来自地方政府的干预。

对检察院在调查取证时遭遇相关机关拒不配合的情况，现行法律并未赋予其采取有关强制措施的权利。在法院和侦查机关办理案件的过程中，工作人员更多面临的是有关人员以积极方式采取的不配合行为，但是检察机关工作人员所面临的则是一些以各种借口搪塞抵触的隐形行为，难以捕捉。我国法律法规对司法机关和侦查机关在办理案件时所面临的违法抵抗行为设立了强制的惩治措施，但却未赋予检察机关可以对有关违法机构和人员采取强制性措施的权利。

（二）环境污染鉴定评估难，缺乏相关保障机制

环境污染案件涉及到许多专业性的问题，例如在处理水污染案件时，为了确定危害后果，会对相关水域进行取样，这时候就需要考虑到取样口的选择以及各类污染物在哪种深度进行取样等专业问题。检察机关在公益诉讼案件中对专业性和技术性较强的问题缺乏理论知识和实践经验，此时就需要求助于相关的专业性鉴定评估机构。在我国，司法鉴定评估机构地域分布不均，主要集中在经济较发达区域。此外拥有环境资源鉴定评估资质的机构尤为匮乏，环境污染案件鉴定评估时间过长的问题也是屡见不鲜。司法鉴定机构分布区域过于集中化的这一特性不利于形成一个健康有序的竞争市场，各鉴定评估机构为了牟利会借用各种手段进行恶性竞争，导致鉴定机构收费不一的现象发生。[2]在实践中，检察机关办理案件时所花费的鉴定评估费用常会追平甚至超过所索赔的环境修复费用。从我国已经出台的法律法规来看，针对环境污染损害司法鉴定这一问题只有一些基本法尚有部分原则性规定，还未有完整的法律规定。另一方面目前现有的环境污染损害评估机构呈现出鉴定机构和鉴定人员良莠不齐的状态。司法鉴定人员多为兼职，且整个司法鉴定队伍素质不高、鉴定机构缺乏先进的专业设备和器材，导致在评估鉴定中评估意见与案件实际情况不相符的情况时有发生。

（三）跨区域环境污染案件协作治理机制不完善

目前跨区域的环境污染案件主要集中在土地、河流和水源方面，此案问题呈现出环境污染和生态破坏交织的特点，极易对人身健康和财产造成隐患和损害。对于跨区域环境污染案件，从实践中来看治理主体仍具有单一性，主要依靠地方政府发挥其行政执法职能来维护和恢复生态环境。各地政府之间的联合协商机制对跨区域环境污染问题的解决起到了积极的促进作用，但是其联合机制也存在一定問题。[3]例如地方政府一般会采取以联席会议的方式来协商表决，进而采取相关措施和行动来应对跨区域的环境污染问题。但是该种联盟方式较为分散且不具备权威性，通常都由各地政府选派人员参加，并无其他相关机关对该项工作进行有效监督，各地政府在执行相关决议时容易滋生互相推诿、执行力低下的问题。环境污染中政府治理的单一性既不能从源头上有效控制相关污染物的排放，又无法调动相关企业和单位治理环境污染的积极性，因此跨区域环境污染案件治理主体多元化的构建和完善是目前亟待解决的一大问题。

三、公益诉讼中跨区域环境污染案件问题的完善

（一）弥补和完善检察机关调查取证权的缺陷

调查取证是环境公益诉讼中的重要一环，它的获取和固定决定了检察机关办理环境污染案件的效果。因此，对检察机关在跨区域环境污染案件中调查取证的完善是十分重要的，本文主要从以下三方面论述相关措施。

第一，加强对检察机关调查取证的程序保障措施，赋予检察机关针对特定不法行为的司法处置权。我国相关法律赋予了检察机关可以向社会团体、机关单位等其他有关当事人调查取证的权利，但是却对检察机关面临调查对象不配合工作的现象却未赋予采取强制性措施的权利。法律的不完善使检察机关浪费了大量的精力和司法资源，但却未能有效收集到与案件相关的证据。跨区域环境污染案件证据复杂且不易固定，一些政府机关和企业又采取各种手段藏匿、隐匿证据来抵制检察机关的工作，为了能使检察机关及时获取和保存第一手证据，有必要给予检察机关一定程度的采取强制措施的权利，加强检察院调查取证的刚性和硬度。

第二，建立与行政机关的相护协作配合机制。跨区域环境污染案件牵涉范围广的特性决定了加强各个机关与团体之间的联系与协作是提高案件办理效率的重要一环。建立跨区域的相互协作机制、制定统一的污染物排放标准以及环境评估方法有利于消除地方保护主义的因素，并为区域内的统一管理提供制度保障。在面对检察机关查阅、摘抄相关的行政执法卷宗信息时，各政府机关部门应该积极接受司法监督，对检察院工作给予配合和帮助。检察机关也要充分发挥自己“两法衔接”的牵头作用，联合地方政府部门、司法机关、检察机关以及其他社会组织建立案件信息共享机制，为案件移送和办理提供平台。

第三，以积极开展各方检察院之间派员交流、协商案件的形式调用检察人员参与跨区域环境资源案件。跨区域环境污染案件经常涉及到水流域污染、土壤污染以及生态环境修复等复杂性情况，且由于其专业性极强，检察人员能力有限无法去辨别和区分何种证据可以作为案件事实认定的依据。检察机关作为办理公益诉讼案件的主体，应大力提升检察官办理案件的综合能力，以应对当下新型化、复杂化的案例。通过加强各检察院间的互派交流活动、聘请环境领域富有经验的专家人才授课以及组织研讨会的形式，提升和丰富检察人员在大气、水体、土壤污染方面的专业性知识，充分发挥检察机关在办理跨区域环境污染案件中的积极作用。

（二）加强科研与司法协作，引入第三方评估机制

首先，加强科研与司法活动，充分发挥科研单位在公益诉讼中的积极作用。在环境公益诉讼实践中，针对检察机关案件线索来源单一、环境资源损害的评估鉴定和后续的生态环境恢复问题，科研单位因其自身性质在处理这些问题时较之检察院更具优势。在检察公益诉讼活动中，科研人员应熟悉相关司法流程，加强对法律知识的学习，进而培养出一支专门性的环境公益诉讼队伍，为检察院办理环境污染案件提供专业性支持。加强科研与司法互动还要完善两个机关之间的交流沟通机制，例如可以通过搭建信息交流平台等方式加强人员互动与协作。通过此种方式将科研人员纳入相关司法流程，可以发挥科研人员捕获案件线索和搜集证据的优势，更好地为公益诉讼助力。

其次，针对当下检察公益诉讼中评估鉴定难的问题，应积极引入第三方评估机构对污染物的处理和环境修复做出专业性和科学性鉴定。第三方机构独立于行政机关与司法机关，具有中立性、客观性和专业性，借助第三方评估机构，以其专业知识来弥补检察人员在非专业领域的不足，鉴定评估工作会更具说服力和公信力。综合目前社会的评估鉴定工作，第三方评估机构的组成模式主要有三种：高校专家评估模式、专业公司评估模式和社会代表模式。检察机关可以根据案件的具体情况委托不同的主体进行评估，对于综合性强社会影响大的案件，也可以考虑联合以上三种构成模式共同作出评估。

最后，对于司法鉴定费用高的问题，各级政府应将检察机关办理公益诉讼案件的相关费用纳入到政府预算中，减少检察机关办理相关案件的财政压力，使检察机关免受费用限制更好的维护社会公众利益。司法行政部门还应当加快法律服务体系建设，积极探索建立环境公益诉讼资金制度，有效解决检察机关在公益诉讼中承担巨额费用的难题。[4]建立环境公益诉讼基金制度还能鼓励和支持相关的社会团体和单位积极提起环境公益诉讼，发挥检察公益诉讼制度的价值和作用，实现保护社会公众利益和环境资源的宗旨。

（三）加强检察队伍建设，完善社会公众参与机制

法律人才“一定要有法律学问， 才可以认识并且改善法律;一定要有社会的常识， 才可以合于时宜地运用法律;一定要有法律的道德， 才有资格来执行法律。”[5]“打铁还需自身硬”，在公益诉讼案件日趋新颖化和复杂化的情形下，打造一支专业知识过硬、职业素质良好、与时俱进的检察队伍是进行检察公益诉讼活动的根基。在生态环境污染十分严峻的情形下，由检察人员发出检察建议，提起环境资源公益诉讼已经成为生态环境和社会公共利益保护的主要途径和力量。鉴于在检察公益诉讼活动中专业人才少、业务能力有待提升情况突出，可以考虑设立检察人员工作培训机制，对相关人员进行专门培训 。此外，将检察公益诉讼问题纳入高校教育课程范围之内，强化高校教育与司法实践的衔接。最后，加强政府机关工作人员对法律知识的学习，提升其法学素养，探索建立行政人员兼任检察官制度，充实公益诉讼人才队伍。

为了解决跨区域环境污染案件中管轄难、案件线索获取难以及异地机关不予积极配合的问题，一些区域已经探索形成了检察公益诉讼一体化的办案协作机制。跨区域环境污染案件的集中管辖具有创新性和新颖性，此举不仅有助于打破处理案件时受地域所限的困境，更能发挥专业人员专案专办的优势。检察公益诉讼一体化的协作机制包括内部机制和外部机制。内部机制主要是指所涉各省市检察机关要形成集中管辖、联合办理以及沟通协调的办案方式，外部机制主要是指要加强司法机关与地方党委、行政部门以及科研院校之间的协作配合。“洋垃圾”类公益诉讼案件的成功办理是长三角区域协作机制一体化探索建立的最新成果展示，为今后跨区域司法协作机制的普遍展开做出了示范。

在跨区域环境污染案件中，人民群众、企业及其他社会组织是除政府之外最重要的社会治理主体，与行政部门相比在线索和资源获取以及对后续工作的督促等方面更有优势。强化社会公众环境法治理念，树立其积极参与社会综合治理的意识，搭建互动平台和载体，进而切实推进跨域环境污染案件中政府与社会的协作治理。社会公众的有效参与是建立和推动跨区域协作机制良好发展的基础，因此，要着力构建企业和公民参与社会治理的平台，拓宽和完善相关参与机制，最大限度地调动社会群众参与环境污染治理的主动性和积极性，形成包括政府机关、公民个人、企业及其他社会组织在内的环境污染防治和恢复的一体化社会治理共同体。

四、结语

从上世纪七十年代开始，我国开始走上了改革开放和现代化建设之路，逐步建立起社会主义市场经济体制。在近二十年的社会经济发展过程中，市场经济主体以牺牲生态环境为代价去追求短期经济效益的行为给自然生态环境带来了极大损害，导致近年来环境污染问题频发。在跨区域环境污染案件中，针对检察机关调查取证难的问题，相关法律法规应该赋予检察机关司法处置权以应对有关机关及其人员不予配合的情况。建立行政机关与司法机关相配合的协作机制，加强各检察机关之间以及与其他机关的交流沟通机制为检察机关跨区域搜集线索和证据减少阻碍和压力。其次，生态环境损害赔偿问题已经成为当下环境污染处置和修复的焦点。检察机关要更新治理理念，贯彻协作治理的方案，积极带动高校、科研单位以及其他社会组织合力破除生态环境损害鉴定评估难的问题，科学合理地划分和确定相关主体的赔偿数额和有关责任。最后，检察机关要深化检察队伍的建设，检察机关人员要树立终身学习的理念，不仅要加强对法律知识的学习，还应学习和掌握其他领域的相关知识，提升自己的综合能力，以使检察机关能从容应对当下日益复杂的环境污染问题，更好地保护社会公众利益。检察机关作为提起环境公益诉讼案件的重要主体在办理案件时要统筹兼顾、因地制宜，综合运用法律手段和检察手段联合各方力量，为构建人与自然和谐共生的生态环境贡献自己的智慧和力量。

【注 释】

[1] 颜运秋.我国环境公益诉讼的发展趋势——对新《环境保护法》实施以来209件案件的统计分析[J].求索，2017（10）：116-129.

[2] 董迎雯，周文强，秦继华，杨丽娟.环境污染损害司法鉴定评估制度探析[J].资源节约与环保，2018（08）：88.

[3] 谭炜懿. 完善跨区域环境污染协作性治理的对策研究[D].湘潭大学，2015.

[4] 王雨彤.环境民事公益诉讼成本高难题怎么解？ 建立环境公益诉讼基金制度能有效解决原告巨额诉讼成本负担问题[J].环境经济，2019（13）：52-57.

[5] 刘晓兵，法律人的职业伦理底线[M].中国政法大学出版社， 2017.

【参考文献】

[1] 颜运秋.我国环境公益诉讼的发展趋势——对新《环境保护法》实施以来209件案件的统计分析[J].求索，2017（10）：116-129.

[2] 劉晓兵，法律人的职业伦理底线[M].中国政法大学出版社， 2017.

[3] 汪杰. 探索跨行政区划办理公益诉讼案件路径[N]. 检察日报，2019-11-29（003）.

[4] 印萍. 科研与司法互动 为公益诉讼助力[N]. 检察日报，2019-12-02（007）.

[5] 杨立凡，何瑨玥.检察公益诉讼中调查取证的刚性问题研究[J].三峡论坛（三峡文学·理论版），2019（05）：77-81

[6] 董迎雯，周文强，秦继华，杨丽娟.环境污染损害司法鉴定评估制度探析[J].资源节约与环保，2018（08）：88.

[7] 谭炜懿. 完善跨区域环境污染协作性治理的对策研究[D].湘潭大学，2015.

[8] 王雨彤.环境民事公益诉讼成本高难题怎么解？ 建立环境公益诉讼基金制度能有效解决原告巨额诉讼成本负担问题[J].环境经济，2019（13）：52-57.

作者简介：王巧玲（1995-），女，汉族，硕士研究生，中南财经政法大学，430073，研究方向：法律硕士。