跨区域办理环境资源刑事案件工作机制初探

陈明+米双鹏

内容摘要：跨区域办理环境资源刑事案件既有法律和政策依据，又有现实的必要性。当前检察机关跨区域办理环境资源刑事案件在管辖制度、机构设置、专业能力、工作衔接等方面均存在问题，应当从我国生态资源实际出发，根据相关试点情况，借鉴国内外已有先例，逐步确立与行政区划适当分离的司法管辖制度，健全机构设置，强化办案专业性，建立健全跨区域多部门司法协调机制和“两法衔接”机制。

关键词：跨区域 环境资源刑事案件 指定管辖

一、我国环境资源刑事案件跨区域办理的依据

从法律和政策上看，《刑事诉讼法》关于指定管辖的规定为环境资源刑事案件跨区域办理提供了法律依据，[1]而司法改革推进过程中党中央和司法机关先后出台的系列文件，为跨区域办案提供了政策支持。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”2014年6月，最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作、为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《意见》）指出“探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”，即将环境资源领域作为制度探索的突破口，为跨行政区划管辖办理环境资源案件提供了政策依据。同年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，从机构设置的角度再次对跨区域办案作出规定。

从学理和实践上看，跨区域管辖办理破坏环境资源刑事案件具有现实的必要性，具体表现在以下三个方面：第一，体现了生态环境系统、整体的自然属性。生态环境是一个有机整体，其组成的各种环境要素相互联系、彼此依存，由此环境资源刑事案件同样具有显著的整体性、复合性、相关性等特点。唯有实现该类案件跨区域办理，方不至于失去办案的基础，迷失司法保护的方向。第二，有利于克服司法地方化。我国检察院的设置基本上是依托于行政区划而设立，每个检察院只对其对应的行政区划内的案件拥有管辖权，当检察院的人事任免和财政供给分别受到所在行政区划的权力机关、行政机关约束控制时，难免为保护本行政区划单位利益而背离公正、独立等价值要求，而将司法管辖与行政区划适当分离不失为一条解决这类司法地方化问题的途径。第三，符合办案专业化、标准化要求。环境资源刑事案件常涉及技术性、专业性较强的问题，各地司法机关在执法尺度、办案标准上往往存在差异。只有以流域等生态系统或以生态功能区为单位为单位跨区域管辖办理，才能有效整合司法资源，发挥专业办案人才效用，统一办案标准，消除执法差异。

二、跨区域管辖办理案件现状

为提高跨区域环境资源刑事案件办理质效，我国多地司法机关在集中管辖办案方面进行了探索。2007年，贵州省贵阳市中级人民法院通过指定管辖的方式将贵阳市内的环境资源案件交由清镇市法院管辖，该院设立专门环保法庭集中办理，开了跨区域管辖办理环境资源案件的先河，之后该环保法庭的管辖范围不断扩大。2014年4月，贵州省高级人民法院下发《关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》，将全省划定为5个生态环境司法保护板块，在省法院、4个中级法院设立生态环境保护审判庭，在清镇市法院等5个基层法院设立生态环境保护人民法庭，对全省环境民事、行政案件实行统一集中管辖，不过管辖的范围不包括环境资源刑事案件。江苏省也进行了类似的试点探索，该省无锡市确定滨湖、江阴、宜兴、锡山4家基层法院的环保合议庭，分别管辖无锡地区9个市、区的环境资源类案件，一定程度上打破了行政区划限制。此外，重庆市高级人民法院、市检察院、市公安局、市环保局也于2011年11月共同出台《关于试点集中办理环境保护案件的意见》，同样通过指定管辖的方式确定由渝北、万州两地法院、检察院分别试点集中管辖一分院、二分院所辖各区县内的环境资源民事、行政及刑事案件，2014年将范围扩大至全市。十八届四中全会后，上海和北京先后成立了跨行政区划的人民法院和人民检察院，跨地区的重大环境资源保护刑事案件是其管辖的重要案件类型。由此可见，建立跨行政区划的司法机关，对环境资源刑事案件实行跨区域集中管辖，已经成为未来环境司法保护的趋势，这既是全面推进依法治国的要求，也是响应人民群众环保呼声的必然举措。

三、检察机关跨区域办理环境资源刑事案件面临的困境

检察机关作为法律监督机关，在打击环境资源刑事犯罪、监督环境执法司法活动等领域具有重要地位和作用。然而，检察机关在跨区域办理环境资源刑事案件方面还面临诸多困境。

（一）指定管辖的临时性和限制性

从跨行政区划办理环境资源案件试点的情况来看，各地基本上是通过指定管辖的方式改变环境资源案件的司法管辖权，是对司法管辖和行政区划适当分离的有益探索，但是存在以下两个问题：一是指定管辖是在不修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等法律的前提下采取的应急措施，主要针对个案而言，存在着临时性和不确定性，并非常态性制度设计；二是指定管辖的范围主要集中在省级和地市级两级，最高人民法院、最高人民检察院跨省（直辖市、自治区）指定管辖的情况尚未出现过，而跨省（直辖市、自治区）的环境资源刑事案件却不少。

（二）检察机关机构设置不健全

据初步统计，自2007年贵阳清镇市人民法院成立我国第一家生态保护法庭以来，至2014年7月最高人民法院环境资源审判庭成立，全国已经有16个省（区、市）设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭。[2]相比而言，检察机关在环境资源司法专门化方面落后于法院。虽然贵州、重庆、福建、青海等地检察院探索设立了生态保护检察局、生态环境保护检察处、环保检察室等专门机构，但是除了贵州省三级检察机关均设立了专门机构之外，其他几处为部分地级市院或基层院，无对口的上级部门进行专门业务指导和工作管理，何况绝大多数检察院的环境资源检察业务是散落于公诉、侦查监督、民事行政检察等部门，既得不到足够的重视，又难以有效整合和利用相关资源。相对于法院环境资源审判庭实行民事、行政、刑事审判三合一，检察机关办理的案件主要为刑事案件，加上各地环境资源状况不同，如果成立专门机构仅办理所在行政区划的环境资源刑事案件，就存在案源少、案件种类单一的问题。以重庆市万州区人民检察院为例，该院环保检察室2015年集中受理渝东北一区八县的环境资源90件182人，其中万州区18件40人，而梁平县和云阳县分别只有4件14人、3件6人，各地区案件数量差异较大。

（三）办案人员专业性不足

环境资源刑事案件具有较强的专业性，蓄积测算方法、污染物质的鉴定、因果关系的认定等问题往往事关罪与非罪、此罪与彼罪、证据充分与不足，系案件审查的重要内容。而从检察机关试点来看，承办跨区域环境资源刑事案件的办案人员要么在公诉部门全体办案人员轮换，要么指定其中部分人员相对固定进行办理，即使是成立了专门检察机构的单位，也是从公诉部门抽调的普通干警，不具备审查专业问题或鉴定意见的知识和技能。为弥补这方面的缺陷，少数检察机关尝试求助于环保部门等专业部门或机构，但是这种求助仅具有个案性、临时性，尚未形成长效的协作机制。

（四）各办案部门沟通协调不畅

从我国试点情况看，虽然环境资源刑事案件由检察机关跨区域办理，但是案件侦查依然由各行政区划所在地的公安机关负责，于是检察机关与侦查机关的关系由“一对一”变为“一对多”，如何与多个区不同办案部门有效协调沟通成为摆在检察机关面前的难题。以重庆市万州区人民检察院为例，该院负责渝东北一区八县环境资源刑事案件的审查起诉工作，案件侦查和审查批准逮捕均由当地公安机关和检察机关负责。2012年以来，面对二十余个不同的办案部门，该院在案件受理、办案标准、办案程序等方面遇到难题三十余个，空间距离远、办案部门多、观念意识有差异等都为该院与各办案部门的沟通协调增添了诸多困难。

（五）环境资源行政执法与刑事司法衔接机制不完善

近年来，检察机关在健全行政执法与刑事司法衔接机制上做了许多努力，许多地区也建立了“两法衔接”信息共享平台，为监督行政执法提供了渠道，但是平台的运用、管理、维护以及跨区域监管却还存在许多问题。以笔者调查的重庆市万州区人民检察院来看，行政执法机关录入信息不全、不及时问题突出，检察机关缺乏专门部门或人员实施监管，以致平台没有发挥应有的作用。该院虽然已经成立环保检察室，但是环境资源行政执法与刑事司法衔的工作由统管“两法衔接”工作的侦监部门负责，且该院对本辖区以外的与办理案件相关的环境行政执法机关很难实施监督。

四、完善检察机关跨区域办理环境资源刑事案件机制的建议

完善检察机关跨区域办理环境资源刑事案件机制，既要从司法制度上做好顶层设计，又要在办案机构、办案人员上打好基础，还要在微观层面上解决好办案实践中的沟通、协调和衔接问题。

（一）逐步在立法上确立与行政区划适当分离的司法管辖制度

首先，积极总结各地通过指定管辖实行跨行政区划管辖办案的经验和方法，扩大试点范围，探索解决不同区域、领域和案件类型上行政区划与司法区划分离过程中存在的问题，为建立普适性制度奠定实践基础；其次，用足、用活指定管辖、提级管辖等方式，逐步从最高人民法院、最高人民检察院的角度，立足全国，解决跨省、直辖市、自治区的环境资源案件管辖问题；最后，对现有涉及司法管辖权的法律进行修改，改变背离自然生态系统，完全以行政区划为依据的管辖模式，从水、森林、空气等环境因素的自然属性出发，根据环境治理中对重点生态功能区、重点流域、生态红线等元素的相关规定，结合各地生态环境保护的客观需求，重新划定环境资源案件的司法区划，建立以流域等生态系统或生态功能区等单位为依据的司法管辖制度。

（二）健全检察机关机构设置

当前环境污染日益严重，检察机关应当在提起、支持环境公益诉讼、跨区域管辖办理环境资源刑事案件等领域发挥更大的作用，而没有专门机构或人员作为基础，相关环保检察工作难以有效展开。根据当前我国检察机关机构设置的现状，笔者认为应当结合以上司法管辖制度的变更分步进行机构设置：第一步，在现有试点的基础上，总结经验，完善方案，然后以环保法庭的设置为参考，扩大试点范围，并在试点检察院设立专门机构，专办跨区域管辖环境资源刑事案件，案件范围不仅限于审查起诉案件，可逐步将审查逮捕、立案监督等案件也纳入集中管辖范围，并依法履行审判监督、侦查监督、“两法衔接”等职权。第二步，在省、直辖市、自治区检察院乃至最高人民检察院设置专门的环保检察工作部门，统筹指导、管理全省、直辖市、自治区乃至全国的环保检察工作，自上而下形成与法院相对应的环保检察工作体系。需要说明的是，各个地区应根据各自的实际情况推进，环境资源丰富、生态环境污染破坏问题突出的地区可以先行。第三步，与司法管辖制度变更相适应，打破行政区划的限制，以流域等生态系统或生态功能区为单位设置专门的环境资源保护检察院，集中办理所在系统或功能区的环境资源刑事案件。对此，国内的铁路运输检察院、海事法院的构架和实践积累为此打好了的现实基础，澳大利亚、美国、新西兰、俄罗斯等国外跨区域自然保护司法机构的历史、现状和制度能够提供重要借鉴。如俄罗斯联邦伏尔加河跨地区自然保护检察院就是一个流域性的自然保护检察院，下辖15个跨区自然保护检察院，拥有办理伏尔加河流域的刑事案件等广泛职权。从它的实践可以看出，创建自然保护检察院，在环境保护领域实施检察监督，有助于强化对生态环境的保护，也有助于减少环境领域发生的群体性事件，最终有利于我国的环境法制建设。[3]

（三）强化办案专业性

一是要提升办案人员的专业能力。虽然办案人员一般是法律专业出身，难以在短期内掌握大量环境资源专业知识，但是通过定期培训，有针对性地强化办案人员某些具体方面的知识是完全可能的。当然，培训应以服务办案为宗旨，以解决办案中碰到的问题为主线，才能使办案人员在不影响日常工作的同时提高办案能力。二是组建专家智囊团。建立检察机关与环保部门、鉴定机构、高等院校等专业团队的沟通协作机制，组织开展以环境资源司法保护为主题的各类比赛、论坛等活动，搭建社会各界共同参与研究、讨论环境资源保护的平台，成立检察机关办案咨询的专家智囊团，为专业化办案提供有力外部支持。三是引进专业人士参与办案。相对于咨询专业人士，吸收专业人士参与办案便于其更为详细的了解案情，同时增强其解决问题的动力和承担责任的意识。目前，澳大利亚、新西兰、瑞典等国家的专业性法院的审判人员组成里均有技术专家，国内也有部分法院邀请专家陪审员参与环境资源案件审理[4]。检察机关虽无合议庭，但是可以借鉴日本、台湾的做法，在以后的司法改革中设置检察事务官制度，招考环境资源领域的人才进入检察系统担任检察事务官，以其特殊专长辅助检察官办案。

（四）建立跨区域多部门司法协调机制

为解决检察机关与多个办案部门的沟通协调问题，统一办案标准和执法尺度，应当强化各部门之间的沟通合作，建立跨区域多部门司法协调机制。按照诉讼规律，处于诉讼流程下游的部门掌握定案标准，因此，虽然各个地区的侦查机关或检察机关侦查监督部门办案标准、办案方式等存在差异，但是只要审查起诉的检察机关制定统一的标准，并和各地方办案部门有效沟通，就能减少摩擦，形成打击合力。如重庆市万州区人民检察院定期召开联席会议，组织跨区域管辖的各区县侦查机关、侦查监督部门就个案处理、类案分析及工作联系等问题进行沟通协调，共同探讨出台工作机制，消除认识分歧，有效打击了三峡库区环境资源刑事犯罪。此外，笔者认为可以借鉴美国环境执法合作委员会的做法，由检察机关主导成立跨区域、跨部门的环境刑事执法合作组织，建立不同区域的公安机关、检察机关、环保局等部门共同参加的常态化合作机制，增强环境资源刑事犯罪打击力度。

（五）完善行政执法与刑事司法衔接机制

第一，建立健全“两法衔接”信息共享平台，严格贯彻落实2001年国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、2007年国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》等相关文件要求，建立奖惩机制、问责机制，成立专门的信息平台监管中心，强化信息平台维护和监管工作。第二，对于成立了环境资源保护专门机构的检察机关，应当将环境资源方面的“两法衔接”工作交由该专门机构负责，以发挥办案人员专业、经验上的优势，准确把握行政案件与刑事案件的界限，同时探索跨区域行政执法与刑事司法的信息共享和工作衔接方式，通过不定期巡视走访、调阅执法办案卷宗等多种渠道获取信息，及时督促环境资源行政执法部门移送涉罪案件。第三，强化生态修复领域“两法衔接”，建立检察机关与发案各地基层政府林业、国土、环保等部门的协作机制，对于自愿通过补栽树苗、放养鱼苗等方式修复生态的犯罪嫌疑人或被告人，由发案地政府相关部门提供技术支持和执行保障，检察机关予以监督，提出量刑建议时可以根据生态修复效果酌情从轻处理，达到法律效果与生态效果的统一。

注释：

[1]《刑事诉讼法》第26条规定：“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”。

[2]数据引自最高人民法院新闻发言人孙军工于2014年7月3日的讲话。

[3]参见刘向文、王圭宇：《俄罗斯联邦伏尔加河跨地区自然保护检察院的改革及其启示》，载《俄罗斯东欧中亚研究》2013年第2期。

[4]如贵州省福泉市人民法院邀请该市环保局负责人陪审审理周某某环境污染侵权案。