我国农村土地立法的回顾和启示

李弘雯

【摘 要】 土地是农村农业发展最基本的生产资料，是农民最基本的生活保障，也是促进农业农村现代化、全面落實乡村振兴战略的重要支撑。农村土地制度改革是农村改革的“重头戏”。新中国成立以来，我国不断推进农村土地立法，为深化农村土地制度改革提供了有力的法治保障。本文首先回顾了我国农村土地立法，并指出了这几个阶段农村土地立法的特点;随后在农村土地立法的经验和启示这部分得出了要坚持党的领导、坚持以人民为中心的发展理念、坚持深化农村土地改革、坚持立足国情和国外经验相结合。

【关键词】 农村;土地立法;回顾;启示

一、农村土地立法历程的回顾

自古以来，我国就是一个农业大国，土地是农村农业发展最基本的生产资料，是农民最基本的生活保障，也是全面落实乡村振兴战略的重要支撑。农村土地立法是关系广大农民切身利益的大事，同时对保持社会稳定与发展起着十分重要的作用。我国农村土地立法大体可以分为以下几个阶段：

（一）土改阶段（新中国成立前夕—1952年）

新中国成立前后，我们党总结二十多年土地革命基本经验教训，1947年10月出台《中国土地法大纲》，规定彻底废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。1949年9月通过临时性宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立了新中国各方面的基本制度和政策，其中规定要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，明确“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件”等。1950年6月出台《土地改革法》，规定没收地主的土地，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体等在农村的土地，实行农民的土地所有制，并对土地分配的方法，土地改革中特殊问题的处理，以及土改的执行机关、执行方法等，也都作了具体规定。

这次土地改革是我国历史上规模最大、最彻底的土地制度改革，以立法的形式确立农村土地农民私有制，把农民从以往的封建土地所有制的束缚中解放出来，充分调动了农民革命与生产的积极性，对当时中国恢复和发展国民经济，解放和发展生产力起到了重要的推动作用

（二）合作化阶段（1953—1978年）

通过合作化引导农民走社会主义道路，实际上也是土地制度的一次改革，历经了三次调整，国家均以法律制度进行了明确和推进：一是发展以土地入股，统一经营的互助组和试办初级农业生产合作社。1953年至1955年，中央先后出台了《关于农业生产互助合作的决议》《关于发展农业生产合作社的决议》《关于整顿和巩固农业生产合作社的通知》等正式文件，引导和推进全国各地发展。二是发展高级农业生产合作社。1956年，第一届全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定农民私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有，农民在自愿和互利的基础上，加入高级农业生产合作社，按劳动数量和质量进行分配。三是发展人民公社。1958年8月，中央出台《关于在农村建立人民公社问题的决议》，各地成立不久的高级农业生产合作社，又普遍升级为大规模的、政社合一的人民公社。同年12月出台的《关于人民公社若干问题的决议》，进一步规定了人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。

在这一阶段，我国共颁布了三部宪法。1954年宪法是新中国第一部宪法，继承了《共同纲领》中土地所有权的规定，同时还规定了土地征收制度。相比《共同纲领》，该宪法对于土地制度的规定更为完善，也为以后宪法中农民土地所有制的变迁作了铺垫。1975年宪法和1978宪法，均明确了农村人民公社的性质和“三级所有，队为基础"的管理体制，也均明确生产资料归全民所有和劳动群众集体所有两种所有制形式，但对于土地所有权的规定并不明确。

农业合作化运动，把农民个体所有的土地，改变为集体所有，在前期促进了农业生产的稳步增长，但由于当时的历史环境影响，农村法治建设遭受严重破坏，随着农业合作化运动的推进，农村土地使用效率日趋低下，农业生产发展缓慢，农产品供求关系更为紧张。

（三）家庭承包阶段（1978—2013年）

实行家庭联产承包制，是我国农村生产关系的又一次重大调整，同时也是土地制度的一次新的重大变革。1978年12月，党的十一届三中全会作出改革开放的重大决策，全国各地加快探索以土地经营为核心的农村经营体制改革的步伐，农村土地立法步入了快车道。

我国现行“八二宪法”，以国家根本法的形式，明确农村土地属于集体所有，其后历经多次修正，对农村土地的使用、经营、管理等各方面，不断充实完善和确立了一系列的制度、原则和规则，反映了全国各族人民的共同意志和根本利益。比如，1988年修改，规定“土地的使用权可依照法律的规定转让”，放开了土地使用权的流转，首次明确了土地承包经营权流转的法律地位;1993年修改，确定了家庭联产承包责任制;2004年修改，对土地实行征收或者征用，规定国家要给予补偿;等等。与历次宪法相比较，“八二宪法”无疑是对农村土地制度规定最为完善的，为农村土地使用、经营、管理方面立法提供了根本遵循。

1986年出台的《土地管理法》，将我国土地管理纳入法治轨道，其后根据宪法的修订，于1988年、1998年、2004年已历经三次修改或修订，该法内容得到了不断完善、充实和发展，在现实中基本充担着土地管理基本法的地位和作用。比如，1988年修改，规定了农村土地使用权可以依法转让和土地有偿使用制度;1995年出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（2010年修订）和1998年出台的《土地管理法实施条例》（2014年修订），规定依法进行土地登记，解决土地权属争议，为贯彻实施《土地管理法》提供了制度保障。

2002年通过的《农村土地承包法》，是我国第一部以法律形式对土地承包中涉及的重要问题进行明确和规范的专门法律，标志着农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道。

总而言之，在这一阶段，我国先后颁布实施了一大批土地法律、法规及规章， 形成了以《宪法》为基本框架， 以《土地管理法》为核心的具有中国特色社会主义土地法律体系的框架，农村土地法律制度建设取得了很大进步和发展。