集体产权共有制的成员资格塑造及认定维度——以珠三角地区为对象

王丽惠

一、问题与进路

农村集体经济组织是我国集体土地制度的所有权主体，其成员资格认定是当下土地制度改革、农村新型经营主体创新、农地“三权分置”改革推进中无法绕过的问题。截至2017年，全国共有村一级农村集体经济组织约55万个，(1)参见中华人民共和国国家统计局网站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0N11&sj=2017，2020年3月1日最后访问。拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，全国各村平均约500万元，东部地区的村有近千万元。(2)《让农村共享发展成果(在国新办新闻发布会上)》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-01/04/c_129430916.htm，2020年3月1日最后访问。因集体经济组织成员权附着利益的激励，成员资格认定争议渐成农村治理的棘丛。目前，对成员资格认定仍缺乏明确的法律规定，国家政策也仅有框架性要求。2012年中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革。探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”。2016年中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，“形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”。对此，学界普遍呼吁构建成员资格认定的法律性制度机制。

关于集体经济组织成员资格认定的“制度供给”研究主要有两个进路：一种是社区习俗、关系等日常生活逻辑进路，由村落社区成员根据内生性规则决定共同体土地财产的分配。(3)朱东亮：《村庄社区产权实践与重构：关于集体林权纠纷的一个分析框架》，载《中国社会科学》2013年第11期；折晓叶、陈婴婴：《产权怎样界定——一份集体产权私化的社会文本》，载《社会学研究》2005年第4期；余练：《地权纠纷中的集体成员权表达》，载《华南农业大学学报(社会科学版)》2017年第1期。另外一种是更占主流的法律法规进路，以具有法律效力的规范性文件明确保障集体成员权，规范成员资格的认定和取消、登记、变更等程序。(4)孔祥智、高强：《改革开放以来我国农村集体经济的变迁与当前亟须解决的问题》，载《理论探索》2017年第1期；陈小君：《我国农民集体成员权的立法抉择》，载《清华法学》2017年第2期。第二种进路中，有学者认为成员权是兼具身份权和财产权的综合性权利；(5)蔡立东：《农地三权分置的法实现》，载《中国社会科学》2017年第5期。有学者认为成员权类似于公司法人的股东权；(6)臧之页、孙永军：《农村集体经济组织成员权的构建：基于“股东权”视角分析》，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。但两者都认为成员权属于私法权利，应采用私法技术构造设计。此外，也有研究意识到成员权的实践非私法性与制度私法性之间的“逻辑悖论”。(7)童列春：《论中国农民成员权的制度逻辑》，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第3期。

本文以珠三角地区农村集体经济组织成员资格的特点及认定维度为探讨对象。珠三角地区是我国农村集体股份合作制经济改革的典型区域，集体经济组织成员普遍享有较高的土地股权收益，成员资格争议类型丰富、群体性矛盾较多，“外嫁女”“农转非”人员、出国务工人员皆有强烈分红诉求。尤其是，珠三角地区成员资格认定的制度机制异于全国其他地区，并非按照私法权利保护的模式运行，而是以行政确认、行政复议前置，再以行政诉讼加以化解，成员权的实践非私法性与制度私法性之间的“逻辑悖论”特点明显。已有学者从信访功能(8)桂华：《产权秩序与农村基层治理：类型与比较——农村集体产权制度改革的政治分析》，载《开放时代》2019年第2期。、司法权策略性运行(9)贺欣：《为什么法院不接受外嫁女纠纷——司法过程中的法律、权力和政治》，载苏力主编：《法律和社会科学》第3卷，法律出版社2008年版。、国家法与村民自治关系(10)柏兰芝：《集体的重构：珠江三角洲地区农村产权制度的演变——以“外嫁女”争议为例》，载《开放时代》2013年第3期。等视角探讨了珠三角成员资格认定的机制特殊性。

本文借鉴“公共池塘资源治理”的“制度供给”理论对珠三角地区成员资格认定实践展开分析。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，划定个体权利边界不是实现公共资源治理的最优方案，实现“公共池塘资源治理”的制度需要一些具体的条件，包括资源系统的结构和使用者的规模、治理者的人数和建立可行的重要规则。(11)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第30-31、42、68、82、90、156页。具体而言，在资源系统结构上，珠三角集体土地产权呈现共有制特征。我国各地集体土地所有制在经济密度、经营管理模式上存在较大差异，集体产权制度在不同地区呈现不同样态。有学者将我国土地集体产权实践样态归纳为“团体—公有”的长三角模式、“团体—共有”的珠三角模式、“个体—共有”的农业型地区模式和“个体—公有”的山东“两田制”模式。(12)同前注〔8〕。珠三角集体产权共有制塑造了成员资格认定的秩序强度、使用者排他性，是理解成员资格认定争议的逻辑起点；其成员资格认定的治理者人数和规则都由多边主体界定，社员、经济社、行政村、乡镇政府和司法机关都参与认定博弈，并在权利追索过程中不断厘清和建构，制度供给中隐喻着持续的制度规范微调整。本文采用实证研究的方法，材料来源于2019年7月笔者等人在广州市B区H镇进行的为期20天的调研。(13)调研由武汉大学中国乡村治理研究中心组织，感谢一同调研的曾凡木、刘琪、杨丽新、张燕子、潘海力、钱俐俐等同仁，调研材料由大家共同访谈、讨论获得。

二、外斥内聚：集体产权共有制的楔块秩序

集体产权秩序强是珠三角地区的特点，珠三角强集体产权是以社员共同共有为基础的，以农户个体分利为追求，集体土地收益不是发展壮大集体经济而是为了分红。土地由共同体成员共同占有，个体成员的土地利益通过地权集体运行实现，形成利益一体化的连带共同体，积极与国家进行利益博弈。

(一)集体产权共有制外向博弈的规控秩序

依据法律法规，集体经济组织是代表农民集体行使土地所有权和经营、管理集体产权的法定主体，可分为以乡(镇)、村、组为单位建立的三类经济合作社。实践中，珠三角地区村经济联社(行政村)、经济社(村民小组)分别构成两级集体经济组织，集体产权实在且产权意识强烈，但经济联社(行政村)的权威和组织力薄弱，以经济社为核心形成了“农民共有”的土地运行秩序。

首先，土地非农使用收益的个体化分配及集体化表达更强。获取收益可观的土地、厂房租金是经济发达地区集体经济的共同特点。差别在于，珠三角的土地租金按股分给农户，苏南、上海等地的土地租金则留作村级建设和发展资金。(14)浙江因为农村土地早已被家庭占有，土地作为家庭作坊的生产资料，集体较少拥有土地租金收入。参见贺雪峰：《农村集体产权制度改革与乌坎事件的教训》，载《行政论坛》2017年第3期。由农户集合构成的经济社在土地的“国家—集体”分配中，获利意愿及博弈动能更强。典型例子是农民对征地留用地的重视，留用地不到位、无法开发是珠三角部分地区农民上访的主要原因。(15)2010—2014年，广东省国土资源领域信访中，留用地问题占比37%。参见祝桂峰：《广东重拳出击农村土地“三乱”》，载《中国国土资源报》2018年3月5日,第003版。以广州市H镇为例：

H镇以10%的征地比例返还集体建设用地，由村社自主开发。(16)参见《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》(粤府办〔2016〕30号)。Y村某经济社有一块十亩耕地在调规时被定性为国有土地，该地已征收，但农民拒绝领取农地补偿款(20万元/亩)，而要求以国有土地价格补偿。当地国有商住用地价格为200万元/亩，国有工业用地为98万元/亩。村民之所以要求以国有土地补偿，是因为若按照农地征收另有一亩返还地用于工商业开发。为了缓解农民的持续集体上访，镇政府与该经济社协商以68万元/亩的价格补偿，但尚未兑现。M村自2009年征地以来，应有170亩留用地，已到位50亩，但其中37亩只能建设公益型养老院,却不能开发为商用医疗用地，M村村民因此极为不满。

其次，作为“农民集体”代表的经济社成为按股分红的经济实体(entity)。浙江、苏南以行政村经济合作社为集体经济组织实体，譬如2007年《浙江省村经济合作组织条例》规定由村经济合作社行使集体产权。(17)《浙江省村经济合作社组织条例(2007年修订)》(浙江省人大常委会公告第78号)第4条。中西部农村的经济社因缺乏财产收入而虚置或空转，主要职能是发包土地，如海南省、四川省出台的土地承包法实施办法即作了此类规定。(18)2006年《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第3、4条；1994年《四川省农业承包合同管理条例》第3条。珠三角集体经济组织呈现为“经济社—经济联社”或“经济社—经济联社—经济联合总社”的构造，经济社构成土地产权的内核，成为相对自在自为的经济实体。(19)此外，也存在少部分以自然村为单位的经济联合社、以行政村为经济联合总社的构造。如广州市H镇D村除经济社分红外，经济联社也有厂房、商铺等集体物业，有红白事办酒的酒堂、体育馆、狮子馆等公共场所，并由各经济社干部组成联社干部。D村的20个经济社分为6个经济联社，其中第二联社有2万平方米的集体物业，收益在联社内按股分红。经济社成为按股分红的经济实体与“政经分离”的制度改革紧密相关，经济社经历了从经济合作制到股份合作制的转变。(20)2017年9月25日《农业部对十二届全国人大五次会议第8811号建议的答复》。“政经分离”的股份制改造以后，经济社的治理与公共服务功能被剥离，并不断强化为单纯按股分利的经济体。(21)2016年《汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》。其结果是，乡村的公共建设、公共服务和公共管理皆由行政村供给，正如M村干部所讲，“经济社的集体物业，行政村不仅从不提留还提供服务。村人居环境整治、道路建设动辄需要上百万资金，每年十几万元的新农合费用及福利金等，都由行政村开支，从来没有向经济社拿过一分钱。”(22)2019年7月6日与M村村支委干部(男，41岁)访谈。

面对经济社的强烈利益博弈动能，基层政府通过控规、拆违的行政措施塑造规控性的利益配置秩序，对经济社的土地非农使用设置严格的合规要求，对违建物业进行“三旧改造”拆除。乡镇政府每年都有对经济社的拆违指标，如H镇2019年因水源保护等产生的拆违指标就有约50万方。2010年以来，珠三角地区逐渐对违建实行“铁腕”式管控，通过村治保队、村国土员及城建巡回执法等日常治理严控土地非农使用。在征地留用地开发方面，不再将其零散返还到各村社，而是与乡镇的重大产业项目同步落地，以集中开发、异地选址方式分配到各村社。(23)《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》(粤府办〔2016〕30号)；2016年《珠海经济特区土地管理条例》第41条。留用地的控规虽然会因为功能限制导致村社利损，如M村的部分留用地只能做公益性养老院，但总体而言，留用地随项目开发是地方政府与农户的双赢，政府获得产业发展的空间，经济社的土地也得以增值。

(二)集体产权共有制内向环网的差序分利秩序

珠三角农村土地共同共有的产权格局下，集体持续分红已成为一种“正当秩序”。受地租分红的激励，村民对经济社的厂房物业建设具有极大积极性。持续分红诉求亦是悬在经济社长头上的达摩克利斯之剑，社长担负分红不降的压力，然而由于产业淘汰及转移、物业老旧等原因，集体租金减少已成为普遍趋势，社长也越来越难当。集体经济收入主要由农地租金、厂房商铺租金和征地款利息三部分构成，亦是分红的来源。

受城市化扩张和就地工业化的辐射，珠三角农村内生编织出一张交叠散布的资源密集利益网，利益的源头及母体是土地，“食租”仅是土地利益的小部分。除租金外，土地利益还包括征地补偿、拆迁补偿，尤以拆迁补偿为最大利益构成，宅基地成为村内最核心的资源。宅基地建成楼房可获得出租收益，若拆迁可获得巨额拆迁补偿。如H镇因城市扩张，未来五年约一半村庄将被拆迁。按当地政策，拆迁后，四口之家可得330m2的国有安置商品房赔偿，(24)如果有宅基地证就以2300元/m2赔偿；还有一个奖励规定，即如果能够按时签字，家庭每口人奖励15m2的面积；每一户允许在260m2的基础上，以2300元/m2的价格多买10m2。大部分农户的楼房都为5.5层即520 m2左右，超过部分村民以9000元/m2的价格购买安置房，远低于市场价格20000元/m2。这就形成“家家资产千万”格局，在巨大利益下，村庄内楼房鳞次栉比，宅基地寸土不让，许多房子仅建了外部框架而无内部装修，是为拆迁而建。

珠三角农村宅基地配置具有以下特点：第一，“一户多宅”成普遍性遗留问题，宅基地为家庭私有财产而不是集体资产。《土地管理法》《物权法》等法律规定“一户一宅”，2019年农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》再次强调了“一户一宅”的配置原则。集体按住宅需求分配宅基地或通过拆旧建新动态调整宅基地。但珠三角农村宅基地早在1980年代就以自留地形式分到各户，并以继承和分家析产方式进行代际传递。调研H镇的六个村显示，70%的村民有两块以上宅基地(25)Y村有2000幢楼房，1300户，70%—80%的村民有两套房子，不过，六名村干部都是只有一幢房子。村里外国务工人员多，很多房子是外国务工者所有，如有的人有9幢房子，主要是购买所得。J村1800人，有1300幢房子。出国务工人员有700—800人，主要在美国、加拿大、秘鲁、新西兰。，许多村民甚至有六七块宅基地(26)M村村民董某家有六块宅基地，家七口人。M村某社每3口人可得一块宅基地，分田到户前董某家里有一块祖宅，后来又买了一块；父亲结婚时去村里批了一块。分田到户以后，经济社分了两块(五口人只能分一块，六口人以上分两块)。。第二，宅基地管理松散，违建处于灰色地带。广东省自1999年后即停止宅基地审批，只颁发“建房名牌”，“一户多宅”已半合法化。(27)2019年农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定：对历史形成的宅基地面积超标和“一户多宅”等问题，要按照有关政策规定分类进行认定和处置。第三，宅基地可在行政村内交易流通。值得注意的是，宅基地虽然可以流通，但只能在本村村民之间流动。

仅限村内交易流通并附着巨大利益的宅基地、非农建设用地共同构造了社区凝聚态的利益关联网络。在土地资源延及的社区空间内，利益的实现需要合作，利益在合作参与者而非在越轨者中分配。土地利益镶嵌于社会关系网络之中，集体经济组织成为有边界的社会单元，包含比较密集而稳定的互动。土地利益的互动网络包括两方面：阶层间交换和家族间互助，形成弱连带的交往互惠型支配性权力网络。“社会的分层乃是权力在社会中全面的发生和分布”。(28)[英]迈克尔·曼：《社会权力的来源(第一卷)》，刘北成等译，上海人民出版社2015年版，第13页。因富人资产源于物业及租金，而非市场产品，因而十分依赖乡村社会关系。老板建村级工业园需要经济社社员大会的同意，就会积极参与村庄文化活动和人情往来。土地增值收益再分配过程中，普通村民有闲置宅基地但缺资金，也会选择与富人合作建房。有的老板或通过购买村民宅基地，或通过与村民合建并达成拆迁后按一定比例分配补偿款的协议，拥有十余幢房屋。家族间互助则以宗族底色的社会认同为基础，亲属间土地房屋的互助赠予仍存在。伴随经济发展及城市化推进，社会关系虽不断趋利化、个体化，但在土地利益的捆绑下，村庄内仍形成集结关联的环网结构。

关联环网抑制社会耗散，促成内聚力，构造了集体经济组织稳定的分利和交往秩序。稳定态差序化的分利秩序除体现在村民物业(厂房、楼房)财富的差距之外，亦在经济社之间利益分配上得以体现。各经济社分红多少不均，也未冲击秩序的稳定性。如H镇Y村12个经济社中，有7个经济社每年分红达1万元/人以上，其中，分红最多的经济社为3万元/人；分红低于5000元/人的经济社有3个，分红最少的只有2000元/人。差序化分利已成为社会事实被接受，没有导致社会互动的离断。

总之，珠三角农村围绕土地租金分红及拆迁赔偿的利益，以农民共同共有的集体产权结构为楔块，构建对外博弈及受行政规控、对内叠错联结的共有产权秩序。楔块结构塑造了稳定的双层产权秩序，外层体现集体行动的争利及行政规控的利益收紧，里层体现为竞争性差异化分享和交换合作的环网。就秩序内的利益配置而言，既具有稳定性又具有可调节性；既是分散的又是联结的；既是分化的又是融合的。集体产权优化关键是通过利益动态调整实现国家、集体、个体间的合理分配，防止楔块秩序内的利益结构板结化。

图1 珠三角地区集体产权共有制的楔块秩序

三、集体产权共有制的成员资格塑造

集体土地共同共有塑造了珠三角土地产权的稳定秩序。股份分红是土地共同共有的运行形态，据此形成的章程、方案、规范即是村规民约，其核心是成员资格认定及股权是否可以调整、转让。集体共有制格局塑造的成员资格具有双重特点：一方面形成成员资格的限定性、排斥性的负面效果；另一方面，也形成成员资格的多元化、灵活在地化和治理性的正面效益。

(一)集体产权共有制塑造成员资格的限定性

在土地利益“按股分红”的目标追求下，社区团结增进利益、秩序稳定增进经济绩效已成为珠三角农民的共识，村民通过强化集体理性促成个体理性，有着共同利益的个人为促进各自利益而达成集体行动。(29)同前注〔11〕，第16页。土地集体共有的稳定秩序通过“团体专横”排斥少数群体的成员资格认定：

首先，多数人对少数人形成强制约束。从生成机制上，秩序的确立往往是力量对比的产物(30)苏力：《制度是如何形成的》(增订版)，北京大学出版社2007年版，第56页。，秩序是界定并限制人们选择的集合，易形成多数群体对少数群体权益的限制与侵损。经济社内生分利强制规范，如罗伯特议事规则指出，“多数决”是团体组织达成规范的基本方式。(31)[美]亨利·M.罗伯特：《罗伯特议事规则》，王宏昌译，商务印书馆1995年版，第90页。经济社内涉及利益分配等重要决策需2/3通过，涉及议事程序的决定则需1/2通过。成员资格的确认或股份章程的出台要求社员大会或社员代表大会2/3通过，(32)《M村土地承包调整的意见》规定：“需要调整土地的，必须经过社员大会或社员代表大会2/3以上代表的同意，并报村委会批准”。既符合村委会组织法的规定，也体现分利团体秩序化运行的状态。就成员类别而言，村社中的少数群体包括：“外嫁女”“农转非”人员、回迁户及招婿户等，除非村规民约另有规定，一般不可分红。

其次，集体共有制的内部强制以经济社共识性规范为基础。户籍准则、共同体边界准则及政策准则成为成员资格确认的内在共识规范。户籍是获得土地承包经营权、社员资格的前提和法定要求，如出国务工人员随时可能取得外国国籍并丧失在村户籍，因而“仅土地调整时在村”才能分红。共同体边界准则是对履行社区义务的成员的保障性赋权，“外嫁女”、公务员、事业编制人员及提干的义务兵等群体生活交往中心并不在村，一般无权分红。政策准则主要是指遵守计划生育政策，经济社大多对超生夫妻及子女的成员权都予以限制，因农村实行“一胎半”(33)“一胎半”即允许农村夫妻生育第一个女儿之后再生一胎，第二胎无论男女不算超生。，两女以内(含两女)的纯女户仅允许一个招婿户有股权。

表1 H镇成员权资格确认的秩序准则

在“楔块”式稳定秩序下，依社区规范排斥少数群体的成员资格，既是秩序的维系方式，也是一种社区共识。集体土地共同共有的封闭性和有限性要求其成员确认须有一定边界限度。那么，“外嫁女”等的分红要求是少数群体对整体性秩序的突破，是特殊规则对一般规则的冲击，一旦边界对个别少数开放，必将引发多米诺骨牌式秩序塌方。因而，理解户籍在村的“外嫁女”，不仅应该理解为作为数量的少数或弱者的少数，更要理解为改变秩序、变更规则的少数。如M村第五经济社约500人口中有近100人不分红，其中包括6名户籍在村“外嫁女”、65名出国务工者，该社每年分红4000元/人。在此情况下，为6名“外嫁女”分红并不会实质减损其他村民利益，却可引发其他群体以各自特殊原因要求分红。这可以通过以下案例说明：

2010年，M村一社前社长为争取出国务工者的选票，给他们分了红。2014年，M村出台《股份合作章程》以后，要求一社按规定将长期出国务工者、“农转非”人员的分红权取消。新社长在实施《章程》时遭到村民拿刀追赶、殴打，因此作罢。此后，其他群体先后效仿，一社成为M村唯一一个分红失序的经济社。2014年，七社调整股权分配方案时，户籍在村的“农转非”居民及户籍在村的“外嫁女”、教师等要求分红。社长讲，谁有充分理由，就给谁分红。教师说自己收入低，家庭经济紧张，社长回你们有铁饭碗，把事业编辞了，经济社给你股份。“外嫁女”说法律规定可分红，社长认为“外嫁女”在婆家村也有分红，而且分红方案是“外嫁女”的父母同意通过的，要想分红回家让父母重新启动表决程序。

秩序的稳定性要求有统一、明确的规则，也使作为集体产权秩序表达的村规民约难以避免“一刀切”的限定性规定。因为，规则不确定会导致对象识别模糊及社会纠纷。譬如，赋予在夫家无法分红的“外嫁女”股权，那么，夫家每股股金低于娘家的“外嫁女”也必将要求股权，以致所有“外嫁女”都会因为种种“公平式”理由而要求分红，(34)陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，载《北大法律评论》2003年第2期。也将引发出国务工者等群体都要求分红的连锁反应。因而确立原则性、整体性秩序就成了一种集体选择，尽管排除了少数群体。

维护集体意志的村规民约的“侵权”并不会引发社区的撕裂和冲突。产权共有秩序下的村规民约主要是个体间缔结契约的总合。因为，围绕村规民约开展的分红博弈是集体意志的表达，是要求修改村规民约的规定，而不是直接进行群体间对立。成员资格之争并没有影响“农转非”人员和村民的交往，利益争夺也没有导致社会矛盾，没有导致“群体对群体”“点对点”冲突，而是围绕改变规则的博弈，改变规则只能通过社员大会或代表大会的程序。

(二)集体产权共有制塑造成员资格的多元化

珠三角集体共有制以经济社为单位，成员资格也因社情的不同而呈现多元化特点。各社收益能力、人口结构、计划生育政策执行程度和社区习惯等都是影响成员资格确定的因素。经济社收益能力是成员资格差别化的重要原因，沿袭土地承包中以“人丁”“口粮”双重组合划分的标准，H镇各经济社将股权分为田股和人头股，各10股，共20股。一般而言，凡是享有成员资格者皆有10股田股，人头股按年龄计算，18周岁以下仅有5股。各经济社因地理位置、历史积累的差异，集体收益多少不均。Y村某社紧挨地铁，在地铁旁有幢11层商业大厦，分红达每人每年2万元，是该村最远经济社的十倍。集体收益越高，分红激励就越强，无股权群体争分红的诉求也越强，经济社内部强制及团结亦越强，成员资格的界定就越封闭。调研时，H镇政府某工作人员讲到，该镇集体收益和分红最低的几个经济社，大多向户籍在村的所有社员包括“外嫁女”开放成员资格。

经济社的人口结构也是影响成员资格规定多元化、差异化的原因。各村《股份章程》《土地承包调整的意见》等涉及股权分配的村规民约皆由社员会议投票决议，因而社区内“子群体”人口数量的对比也会影响其结果。有的经济社出国务工者多，有的经济社“农转非”人员多，在制定村规民约时，虽然无法得满股，却能够争取到部分田股或人头股。如F村“农转非”人员在一社可以和其他社员一样分红，在六社可以分田股，在七社则完全不能分红。

此外，计划生育政策执行程度和社区习惯等也影响成员资格认定。各经济社对计划生育政策执行彻底程度不同，有的规定超生户祖父母、父母及子女都不得分红；有的仅限制超生夫妻及超生子女的分红权；有的规定已交罚款的超生户，十年内夫妻及子女不得分红。为防止村民投机，有的经济社对离婚夫妻及子女的股权也予以规定。如M村某社曾经有“农转非”社员与自己的妻子离婚，后给经济困难的吸毒社员一定酬金让其与自己妻子假结婚，以使出生子女能分红。该社村规民约因此规定，一婚妻子及子女皆有股权，二婚时仅妻子有股权，三婚妻子及子女皆无股权，离婚亦保留。社区习惯也被纳入成员资格确认的规范，M村因是单姓村，全村1200户皆是同姓，为维护村庄团结，村规民约规定，入赘户获得成员资格的条件是子女须随母姓。值得注意的是，在经济发达的广州农村，习惯对成员资格认定的影响有限，产权的血缘边界基础薄弱，即对“外嫁女”的排斥并非基于传统习惯。广州农村虽仍保留宗族底色，男性社会地位更高，但村民的生育观念早已发生根本变革，早在九十年代，就已实现严格“一胎”或“一胎半”。在社会生活及村庄治理层面，女性与男性也十分平等。父母对女儿的教育投入、疼爱程度与儿子一样，女子与男子平等参与村庄公共事务。可见，对“外嫁女”的排斥更多的是遵循共同共有之分利的团体排他性机制。

(三)集体产权共有制塑造成员资格的弱治理性

集体产权共有制的运行结果不仅在于经济经营层面，还具有不容忽视的治理功能。(35)同前注〔8〕。集体共有制下的股权是成员有份而非个体化持有，成员资格处于不断调整中。广州市H镇一般是五年调整一次，20股/人的分配中，不满18周岁的成员可享有15股，18周岁后可享有20股满股。成员资格不断调整与集体统筹能力增强的双向互构过程充实了“统分结合”的双层经营体制，赋予经济社调动资源和进行统筹的权力，在按股分红之外使经济社地利再分配能力得以强化。由此经济社实现了作为共有产权单位与治理单位的竞合，成员共同占有产权，彼此成为产权关联者和利益相关者，成员关注共同体利益并参与其事务，使经济社的自治能力增强。(36)邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农村治理的逻辑》，载《中国社会科学》2015年第7期。

依托经济社的治理能力，行政村可统合抑制个体短暂的分利冲动和加强公益建设、公共服务实现村庄长期发展。H镇经济社推行“股田制”(37)温铁军：《“三农问题”与制度变迁》，中国经济出版社2009年版，第72页。，将征地款的80%留作建设和开发投入，仅将20%补偿给村民，以保证公益建设的资金投入。倚赖经济社的强制统合，行政村对村民为“种房”而堵塞道路的私搭乱建予以拆除，否则道路太窄限制货车、消防车通行，影响厂房出租且存在消防隐患。同时，推进整村环境卫生整治，重点清理蛇鼠虫蚁卫生死角，进行道路硬化和修建活动广场，这些整治和建设工作都得益于社长和社委的动员能力。成员资格调整等的集体统合本质上增强了集体为实现共同体福利供给而对地利分配进行的干预能力，如H镇许多收入较高的经济社每年分配给60岁以上老人的老人金、村民的福利金就高达60余万元；学生考上本科也有数万元的奖励，村民合作医疗费用也出自集体收益。总言之，村社对成员资格的调整，增强了村社的集体经济控制权，农民虽然是土地的权利人，但是他们的土地收益分配权会受到集体层面的限制。(38)郭亮：《村级组织的土地控制：功能及其弱化——理解地权冲突的一个视角》，载《学术月刊》2018年第8期。

成员资格的调整使经济社成为一个内部不断整合的单位。成员资格的调整需要经济社三分之二以上社员通过，每次成员资格确定都要开社员大会，通过集体动议以多数决形成自治规约，促成经济社内强制约束。在经济高度发达的广州近郊农村，村社不仅没有原子化，反而保持相当的社会整合，公共活动发达、内生活力激发，村民积极参与村庄事务，乡贤不断涌现。如H镇每个村都有舞狮队、龙舟队、舞蹈队或粤艺社等文化组织，每逢元宵、端午、中秋、国庆等重要节日都要举办大型文化活动，村庄社会层面高度整合，集体行动能力强。

在集体产权“统分”二元结构下，成员资格调整是集体产权共有制形成的治理资源，亦是其治理机制。但就成效而言，仅构成弱治理：第一，产权共同共有的内核是个体财产权的叠加，由于农民土地利益财产权观念不断强化，多数排斥少数的成员资格确定形式将持续甚至加剧，导致经济社内利益分配矛盾激化。产权共有格局下，经济社是按股分红的利益性组织，成员皆有强烈的利益追求诉求，每一次集体所有权的行使，如征地补偿款分配、宅基地分配、集体股权配置、集体收入分红和其他集体收益分配等，都会触动内部利益分配格局并引发博利性冲突；第二，行政村必须依赖经济社进行治理，行政村的整体统筹能力弱、权威不足。与经济社相比，行政村更是供给公共品和基础建设的福利单位，但行政村向下面对分散且各自为政的经济社，不仅难以整合资源促进公益，对经济社分红规约违反国家法、破坏社会公平的规定也难以调节。如M村在乡镇政府支持下筹建体育公园，不仅方便村民活动且可将场地对外出租增加集体收益，但其中涉及某经济社一块空地需要平整并由村返租，因公益建设租金低，该经济社就不同意让地，导致建设无法顺利推进。

四、集体产权共有制下成员资格认定的司法谦抑

密集土地利益的按股分红引发珠三角地区大量成员资格争议，与全国其他地区成员资格争议可直接提起民事诉讼不同，广东省遵循先经由乡镇政府处理再提起行政诉讼，即政府干预、行政复议、行政诉讼的“三步走”程序。法院启动行政诉讼对行政处理进行法律审查，间接实现成员权救济，而非直接介入村民与经济社间的争议。司法审判严格适用法律，但将法律模糊地带交由村规民约予以规定。

(一)司法认定的法律兜底适用

司法对成员资格的确认坚持法律底线、依法裁判。笔者以“案由”为检索词在中国裁判文书网上搜索广州市法院的成员资格争议裁判文书，通过分析检索到600篇文书，(39)共有1179篇，系统显示有前600篇。可以得出，司法严格遵守的法律规定主要为三方面：户籍规范、妇女权益保护、不得以违反计划生育政策为由侵犯土地权益。

成员资格认定的首要标准是“户籍”。(40)陈小君：《我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察——来自12个省的调研报告》，载《法商研究》2012年第6期。成员资格之争最核心的就是户籍之争，户籍迁移、户籍居住分离是否享有成员资格成为村规民约与法律冲突的重要体现。在户籍确认上各村社规则有所不同，但基本遵守原始取得、加入取得，原始取得的是自然成员资格、保留成员资格等，区别于表决成员资格和体现成员资格。法院一般根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条一、二款的规定，即“人民公社时期户籍在村、家庭联产承包制以后集体经济组织成员子女户籍在村的为集体经济组织成员”来做判断。“出生”是原始取得的重要标准，根据国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》第1条“实行婴儿落户随父随母自愿政策”，只要父母一方为集体经济组织成员，所生子女即享有自然成员资格，其初次落户可选择该集体经济组织。对“农转非”丧失户籍的村民，尽管其实际上在村生产和生活，司法判决依然不认可其成员资格，(41)参见广东省广州市中级人民法院(2014)穗中法行终字第750号行政判决书。“农转非”人员成员资格只能由村规民约酌定。

司法判决严格遵守的另一法律规定是保护妇女权益，包括“外嫁女”、招婿、离婚妇女及其子女等的权益。《妇女权益保障法(2018年修正)》第32、33条、《广东省实施〈妇女权益保障法〉办法》第23、24条，以及《广州市妇女权益保障规定》第34、36条，都明确规定保护妇女土地承包经营、集体经济组织收益分配和征地补偿方面的权益。司法判决对妇女土地权益坚持重点保护即“宽接收、广覆盖”的原则。裁判文书显示，司法对“外嫁女”诉讼都判决支持认定其成员资格。由于男婚女嫁的习俗及共同体在地化生活的要求，许多经济社以妇女为“空挂户”未履行成员义务而拒绝为其分红，但法院一般要求经济社分担妇女“未履行义务”的举证责任，尤其放宽妇女的成员义务要求，以防止出现妇女土地权益“两头都不占”现象并赋予妇女对土地利益的地域选择权。

从裁判文书来看，法院还严格遵守成员资格确定不得侵犯公民财产权的法律规定，集中体现在对超生子女土地权益确认上。如有裁判文书认为，成员资格涉及公民的基本权利，不能因父母违反计划生育政策而被剥夺，对于计划生育和非计划生育、婚生和非婚生的出生人员，只要符合规定条件，均应当平等对待。(42)参见广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法少行终字第31号行政判决书。

(二)司法认定的村社自治空间让渡

除户籍规范、妇女保护和不得侵权公民财产权三方面严格适法之外，司法在其他方面的成员资格争议上维持村民自治及村规民约的效力。我国法律法规、司法解释及广东省地方性法规对村规民约的基调是：第一，村规民约是村民自治的范畴，以民意为核心，以社员会议为决定，由村委会牵头起草。通过村规民约体现的村民自治受法律认可与保护，民事审判及调解应尊重不违反法律强制性规定的村规民约；第二，村规民约以行政村为单位，体现尊重村规民约的社会意涵及其经验知识属性。

首先，司法将户籍变动、迁移、“农转非”人员的成员资格认定权交予村规民约。法院判决根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条第3款“户口迁入、出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”的规定，认为户籍变动的成员资格认定属于村民自治范围的事项。(43)参见广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行终字第234号行政判决书。对于有村民主张户籍迁移是“被迫迁出”的辩解，法院也尊重村民自治。如在陈某某案中，陈某某因外嫁而将户口迁出，诉讼主张因户口迁移是被迫的，故要求确认成员资格。法院审判认为，“农民嫁农民”将户口迁出的操作符合2000年实施的《官州村村规民约》中的“户籍管理条例”之有关规定，陈某某不能举证证明当时户口迁离是被逼的，也不能举证证明当时镇政府存在关于此方面的户籍政策违法。(44)参见广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行终字第1030号行政判决书。

其次，关于胎儿的成员资格、嫁入妇女的户籍取得时间的认定，法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”的规定，也裁判由村民自治决定。(45)参见广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法少行终字第59号行政判决书。如麦某某2013年7月3日随母入户庙南村，该村2013年6月3日签订征地补偿协议，村民会议决定全村人口截止时间为6月3日24时。法院判决认为麦某某的入户时间晚于庙南村决议确定的可获得该次征地补偿款分配的在册人口截止时间，因而不享有成员资格。(46)参见广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法少行终字第57号行政判决书。

(三)珠三角地区成员资格认定的“三步走”

2004年来，广东省高院确立化解“外嫁女”等成员资格争议的“三步走”程序，即“要求镇政府干预—向市政府申请行政复议—向法院提起行政诉讼”，成为成员权救济的制度化形式。(47)参见广东省高院：《“外嫁女”维权可采取“三步走”》，载新浪网，http://news.gd.sina.com.cn/local/2004-04-05/369426.html，2020年3月1日最后访问。法院介入成员资格争议以政府处理为前置条件，对于村民要求确认成员资格的申请，若乡镇政府不予处理，法院就可通过行政判决责令政府作出处理决定。(48)参见广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行终字第752号行政判决书。进入司法程序的成员资格争议，并不作为村民与经济社平等主体间的民事诉讼，而是以行政诉讼审查行政处理决定，对行政决定进行“法律审”即审查其是否违反法律强制性规定。

珠三角地区以行政诉讼认定成员资格的做法在全国独树一帜，广东省外其他地区皆以民事诉讼受理成员资格争议纠纷。浙江丽水“政府调解—行政确认—民事诉讼”模式、三亚市“行政确认—民事诉讼”模式，(49)程诗棋：《农村“外嫁女”集体经济组织成员资格的确认与法律保护——以海南省三亚市法院“外嫁女”征地补偿费分配纠纷案件为研究基础》，载《法律适用》2018年第11期。虽也有行政调解前置，但最终仍以民事诉讼处理，即在行政调解无效后，仍要重启民事诉讼程序。行政调解与民事诉讼并不衔接而是平行、独立的解决机制，广东“三步走”程序则将行政处理与司法诉讼衔接起来。成员资格争议纠纷以民事案件受理，或者行政处理前置再以行政诉讼受理在制度层面皆有据可循。2001年最高人民法院政研室答复广东省高院相关请示时提出，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院的，只要符合《民事诉讼法》第108条之规定，人民法院应当受理。据此，成员资格争议纠纷可要求作为民事案件受理。此后，面临越来越多的土地补偿款分配矛盾，最高法的答复及解释都确认，集体成员就土地补偿费数额提起的诉讼，不属于平等民事主体之间的法律关系，人民法院不予受理，(50)2002年最高人民法院《答复浙江省高级人民法院关于土地征用补偿分配方案的请示》中指出：“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门解决”。但涉及成员资格认定方面，仍可提起诉讼，司法诉讼仍向成员资格争议开放。2005年最高法审委会《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)第1条、第24条的规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”此后，各省人民法院根据《解释》第24条以民事案由受理成员资格争议，但《解释》第1条也规定，“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”，为行政处理进而行政诉讼留下了司法救济空间。

广东省“三步走”程序的形成是实践的结果，受集体产权共有制深刻影响。珠三角地区土地租金按股分红，股权即成员权利益远高于其他省份，成员资格竞争更为频发、敏感和激烈，限定性、排他性更强。集体共有制塑造的经济实体内生强秩序和多元规范在适用统一国家法律时更易引发冲突，行政处理先行介入有助于灵活、因地制宜地化解争议。“三步走”的特点是调动乡镇基层政府在化解成员资格争议时的协调功能，激活基层信访介入成员资格争议的属地责任，为司法坚持法律底线适用设定前置屏障。司法在“外嫁女”权利救济上有明显弱点：首先，“外嫁女”的“法律获胜”并不能实现“利益获胜”。“外嫁女”起诉时，法院要求行政村提供户籍证明、经济社长提供法人代码或个人身份证号，社长一般不会配合，有的社长直接告诉村书记，如果行政村为“外嫁女”提供户籍证明，以后给该“外嫁女”的分红就由行政村支付，经济社不会负担。“外嫁女”只能赢得胜诉之前的股权分红，此后则必须每年都起诉才能够再得分红。即使赢得诉讼，“外嫁女”也要面临全经济社人的指责，甚至其父母兄弟都不会支持。其次，司法裁判是“自主的封闭体系”，有着独立的技术内涵、特定的运行逻辑和严格的规范依据，是法律文本的实施者、见证者，遵守法律规定是其首要原则。司法对于成员资格认定大包大揽、广开大门反而会激化经济社与争议村民的矛盾，不利于成员资格认定秩序的稳定。

五、集体共有制下成员资格认定的行政平衡与失衡

“三步走”程序的特点是在成员资格认定中切实发挥行政调解的作用。如韦伯所说，行政不仅是以法律之构成既定权力的基础而实施法律，还追求政治、伦理、功利等目标。(51)[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》(第二卷上册)，阎克文译，上海人民出版社2010年版，第786页。乡镇政府对于成员资格认定的标准和价值迥异于村社、法院：村社追求共同体利益及内部秩序，目标是成员个体分利；法院旨在实施法律，维护法定的价值及权利；基层行政则在国家法律政策与村社共同体规则之间寻找平衡，作为统一抽象的国家法律和个体多元的村规民约间的调适杠杆来认定成员资格，在调整股权分配利益时既维护法律权威，也保护村社共同体秩序。

(一)行政介入对成员资格认定的平衡

珠三角地区成员资格争议申请行政处理的具体操作是，先向农办递交申请书，然后农办协调信访办共同解决，这种“行政吸纳”的好处是在村民集体民主决策和保护少数群体利益之间建立起平衡。亦即行政管控在维护村民自治的同时，也对集体共有制的强制秩序进行调整。

行政认定比司法认定更能维护村民自治，在有着强自治能力的珠三角农村，赋予村社自主解决问题的空间是基层行政一贯的运行逻辑。基层行政在认定成员资格时，不仅视经济社为治理的对象，也视其为自治的主体。成员资格之争本质是利益之争，而非共同体身份之争，亦非基于习惯法的伦理之争，经济社内生出利益分配的约束机制，就可以减少少数人争利及其诱发的模仿效应，实际上是维护村规民约的效力，形成社会层面的支配秩序。

行政认定更能从整体上调整土地分配利益，依法保护少数人利益。“外嫁女”等群体要求确认成员资格的矛盾是“多数决定”与“少数不服从”的矛盾，“这一矛盾本身是由民主决策机制造成的，因此无法在村民自治框架内部解决。”(52)桂华：《论法治剩余的行政吸纳——关于“外嫁女”上访的体制解释》，载《开放时代》2017年第2期。基层行政对村社有管控权力且有趋强势态，与经济社小型内聚单元的自治相比，行政伴随公共利益的调整，行使权威时的抽象规则性；这既是秉持“法律面前人人平等”功能原则的结果，也是反对“逐个”解决问题的结果。(53)同前注〔51〕，第1123页。乡镇政府的管控首先是宏观规则形成上对村规民约的法律审核与备案管理。如对“外嫁女”既要防止其“两头不占”也要防止“两头占”，政府从村规民约层面调整和审查比司法保护更加有效明晰。许多村规民约赋予“外嫁女”户籍选择权，可选择保留户籍或迁移户籍。(54)浙江还有地区规定“外嫁女”必须迁户口。如于2012年底执行的广州市《庙南村村民公约》中规定：“婚嫁迁入我村的已股份固化的妇女，可选择在原村或我村享受福利待遇。选择在我村享受福利待遇的，需在原村退股后(出具镇或村退股证明)，在我村才享受我村村民的同等福利待遇。”(55)参见广东省广州市中级人民法院(2014)穗中法行终字第1526号行政判决书。乡镇政府的管控还体现为管理介入，通过向村两委、经济社社长及村党组织传达法律政策要求，做通乡村精英及权力代表的工作的同时处理成员资格争议矛盾。

(二)股权固化对成员资格争议的“过度激励”

与长三角地区及其他一线城市的发达农村相比，珠三角集体经济组织成员资格争议问题更加凸显。裁判文书网上广东省以外省份的成员资格纠纷多是土地征收补偿中的资格认定，较少股份分红争议。另如，笔者等人调研的武汉市C街道的七个行政村中，有四个行政村集体年收入为数百万：郑村因修路占地获征地补偿700万元的集体存款；孙村因汽车城项目、地铁项目获征地补偿3亿余元，还建楼房及门面房后剩余500万元，且每年有100万元门面房租金；刘村获征地补偿约2.5亿元，建小学花费7千万元，剩余及利息为集体收入；徐村获征地款约3亿，还建楼房及厂房后，每年可得集体收入800余万元。2015年，C镇各行政村成立了股份公司，股东为全体村民。2019年，C镇各村确定成员资格，开始制定分红方案，实行成员分值制，分值由街道政府统一规定，分值在3.5—6分/年之间，老干部、党员分值高于群众；但在成员资格、股权分值、分红数额的确认上都未引起波澜。两相对比，同样有巨额集体经济收入，为何珠三角农村成员资格认定争议激烈而武汉平静？原因就在于珠三角集体共有制产权的利益实在化。珠三角农村缺乏能够代表公共利益、具有超越性的行政村，集体土地利益分配被个人利益所绑架，个体间利益竞争紧张，武汉农村为虚股即只有股权没有分红。

珠三角地区集体经济组织成员资格确认经历了两个阶段：1990年代中后期开始由经济合作到股份合作的转变，推行人地分离将地权变股权，成员权随量化配股确定，一时间，引发大量“外嫁女”股份分红权利的争议。(56)同前注〔10〕。为明晰集体收益分配边界以解决土地利益分享问题，珠三角地区进一步推行股权固化，成员资格不再在经济社内调整而固定到个人，并以个体化继承、赠予的方式流转。(57)中共南海市委、南海市人民政府：《南海市农村股份合作制改革试验研究》，载《现代乡镇》2002年第4期。2017年左右，广州市B区也开始推行股权固化，将集体产权共有下的“活股”变成“死股”。成员资格原是每五年在经济社内调整一次，股权固化后则不再调整。股权固化本旨在减少成员资格认定纠纷、缓解上访压力，但以划定利益边界来停止股权调整和再分配的举措却强化了成员资格冲突。

股权固化为股权纠纷提供了“过度激励”，股权固化使得股权收益永久化，放大了部分群体的潜在收益，强化了成员资格争夺冲突。(58)温铁军、刘亚慧、唐溧等：《农村集体产权制度改革股权固化需谨慎——基于S市16年的案例分析》，载《国家行政学院学报》2018年第5期。股权固化实际将集体经济组织成员权消解为个体财产权，使经济社内矛盾转化为家庭矛盾，“外嫁女”等群体对资格认定的异议本是经济社内部矛盾，股权一旦由父母分配甚或继承转移，就会引发家庭内部矛盾。“外嫁女”、出国人员争取股权的诉讼就由少数团体对经济社的团体诉讼变为个人对家庭成员的诉讼，在乡村社会中，矛盾越具有公共性、越抽象越不会破坏个体关系、撕裂社会，而当冲突为个体对个体时，就会加剧社会撕裂、削弱共同体团结。如H镇F村三组50余户，其中20户“农转非”人员起诉经济社要求分红，法院判决不予支持。在新一轮股权分配户代表会议上，“农转非”人员再次要求资格确认，经全体投票亦未通过，但都未引发双方矛盾，正如某“农转非”人员所说，“这个分配争议是‘农转非’人员对农民，不是针对某个人，也不是我对谁的矛盾，日常关系不会受影响”，经济社内的任何公共活动，双方还是共同参与。集体中的“公对公”矛盾，或抽象主体间的冲突在乡村社会中不会引发社会撕裂，而是规则选择之争；但若是亲属间个人对个人的矛盾，就会引发冲突。H镇亲属间争房产的诉讼日益增多，调研时就常见贴大字报、用油漆泼门要财产的家庭纠纷。

股权固化也冲击集体产权共有制的弱治理功能，股权固化进一步强化了集体所有等同于股民个人权利相加的认识，(59)贺雪峰：《大国之基：中国乡村振兴诸问题》，东方出版社2019年版，第235、236、241页。对内统筹的集体约束力受到冲击，共有制塑造的集体经济组织弱治理能力也进一步瓦解。如武汉农村也有巨额集体经济收入，但通过“强村弱组”和“股权虚化”结构强化村级治理能力。H镇各经济社原本征地款分为集体积累股(80%)作为集体经营和公益建设，社员分配股(20%)作为补偿分掉，但随着个人利益强化，村民不断要求将征地款分光分尽，并有村民群体上访实现诉求。在环境卫生整治中，拆除边棚也越来越困难，村民对于土地利益寸土不让，原本美化村庄的举措遭受村民反对指责，集体治理功能下降后，村庄公益事业和建设的推进越发困难。股权固化背离于股份合作制的初衷，即“推行农村股份合作制并不是要拆散这个集体去另起炉灶，而是要巩固这个集体，维护这个集体的法律地位。”(60)广东省南海农村改革试验区办公室：《南海市开展农村土地股份合作制的试验》，载《农村研究》1994年第1期。农村产权制度改革应增强村级治理能力而非削弱之。

(三)行政强干预对成员资格认定冲突的激化

成员资格争议的行政化解是通过行政介入调节国家法律与村规民约、经济社多数人利益与少数人权利间的关系，塑造平衡秩序，逐步加强对个别群体的利益保护并维护乡村稳定。行政介入不是强制实施国家法律或以国家法封锁村民自治，而是规范村民自治。

但近年来，广州市H镇在成员资格认定上有行政下沉和强干预的趋势，尤其是强制要求为“外嫁女”配股和统一推行股权固化。面对经济社不支持股权固化中逐渐放开对“外嫁女”配股的要求，H镇政府强制规定，“对于不给‘外嫁女’配股的经济社社长，乡镇将下发停止履行职务通知书。”(61)2019年7月22日与广州市H镇政府工作人员访谈(男，50岁)。乡镇政府以强干预形式介入成员资格认定激化了成员资格认定冲突，遵守行政要求的社长受到社区内强烈舆论指责甚至暴力威胁，而抵抗行政要求的社长则被认为是社区的“代理人”“英雄”。如广东佛山某村干部因政府施压而上交公章，当晚村民即召开村民会议声讨村长。(62)同前注〔10〕。南海区某经济社长因拒不履行镇政府落实社内“外嫁女”分红要求，镇政府申请法院强制执行，因拒不到庭被拘留15日，引发100余名村民到镇政府上访。近千名村民联合签名，不同意“外嫁女”享受村里的分红。(63)《不给“外嫁女”分红，百村民聚集抗议，村长遭拘留》，载《南方都市报网络版》，http://news.southcn.com/dishi/zsj/content/2009-07/03/content_5325012.htm，2020年2月25日最后访问。

行政强干预下的成员资格认定因受到村民的广泛阻力，也难以实施。如奥斯特罗姆指出的：“试图把一套规则强加于整个区域，而不是制定适合辖区内各地情况的特殊规则，会使官员们在建立和实施那些对当地占用者似乎是有效而公正的规则时遇到极大的困难。”(64)同前注〔11〕，第19页。从实际执行效果来看，南海区“固化股权”的改革并不理想，南海区早在1996年就开始推行股权固化改革，但2006年许多农村集体经济组织仍然选择定期调整股权的做法。(65)刘雪梅：《土地承包经营权确股的“南海模式”研究》，载《国家行政学院学报》2016年第4期。而且，行政实施的成本也极高，比如南海区“花费大量精力去处理，花的钱比分红还多”，还专门成立了“解决出嫁女子及其子女权益问题工作领导小组办公室”，解决散落在67个村民小组共802个尚未解决的“外嫁女”股权问题。(66)同前注〔10〕。

结 语

集体经济组织成员资格由资源系统结构、主体规模以及治理强度等因素形塑，具有情境性和地域性。珠三角地区农村以集体土地共有制为基础，形成国家管控与经济社自治双向度互构的稳定秩序。其成员资格的认定，不仅由团体意定，也由国家法律规定；不仅是民事利益界定，也是公共利益配置；不仅是私法规范技术，也是社会治理运行。珠三角地区成员资格认定也基于实践理性采取经济社自治、行政调节、司法兜底三维度方式。但近年来推行的股权固化或以行政强制为外嫁女分红等措施，破坏了集体产权共有秩序的平衡性，激化基层矛盾。对此，提出以下建议：一是不应以股权固化替代经济社内的股权动态调整。保留经济社“五年一调”的弹性分配机制或允许村级组织通过民主程序决定股权调整期限；二是增强行政村的治理能力。行政村在我国是具有公共性和权威性的最小单元组织，在实施国家法律、供给乡村公共品和乡村公共建设方面发挥关键作用，应注意“政经分离”、行政科层化下沉等对行政村治理能力和权威的削弱；三是规制行政对成员资格认定干预的限度，尊重村民自治；四是坚持司法对成员资格争议介入的谦抑运行和兜底功能。