监管科学在促进生物医药产业发展中的作用

陈一飞 李香玉 陈桂良

摘 要 生物医药产业的健康发展是保障公众生命安全，提高民众生活质量的重要支撑。如何通过生物医药产业的健康积极发展，保障人民用药安全、可及是目前药品监管科学的思考重点。药品监管科学的兴起与发展，将会通过对科学监管的促进达到完善药品治理体系、提高药品治理能力的目的。本文对药品监管科学的发展背景与国际现状进行综述，以期为我国药品监管科学的学科建设及转化应用提供借鉴与参考。

关键词 药品 监管科学 FDA EMA

中图分类号：R95 文献标志码：C 文章编号：1006-1533（2020）13-0010-05

The role of drug regulatory science in promoting the development of the bio-pharmaceutical industry

CHEN Yifei*， LI Xiangyu， CHEN Guiliang**

（Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China）

ABSTRACT The healthy development of the bio-pharmaceutical industry is an important support for ensuring the safety of the publics lives and improving the quality of life of the people. How to ensure the safety and accessibility of drugs to the people is the focus of the current drug regulatory science. The rise and development of drug regulatory science will achieve the goal of improving drug management system and drug management capability by the promotion of scientific supervision. This article reviews the development background and international situation of drug regulatory science so as to provide reference for the discipline construction and transformation application of drug regulatory science in China.

KEy WORDS drug； regulatory science； FDA； EMA

监管科学（regulatory science）是一门建立评估监管产品安全性、有效性、质量及性能的新工具、新标准或新方法的科学[1]，作为新兴的学科研究，监管科学已吸引了越来越多的关注与认可，通过对科学监管的促进达到完善治理体系、提高治理能力的目的。在生物医药领域，药品监管政策的目的是保障民众的用药安全，使公众用得上、用的得起新药、好药。监管科学也应该围绕这一目的，研究更加科学、有效、因地制宜的管理手段，通过产业的健康发展，保障民众的用药安全可及。

近些年，在美国食品药品管理局（FDA）倡导下，药品监管科学已引起各国监管部门的高度重视[1]。FDA通过公布报告、战略计划等系列纲领性文件确立监管科学的任务、基本架构和战略领域，通过与科研机构合作建立多个监管科学和创新卓越中心（Centers of Excellence in Regulatory Science and Innovation， CERSI），通过“监管科学全球峰会”（Global Summit on Regulatory Science， GSRS）促进全球监管科学发展及交流；欧盟发布“监管科学2025规划：战略思考”，明确研究内容与目标；我国已启动中国药品监管科学行动计划，加速推进学科建设。本文对国际监管科学发展现状进综述，以期引起行业对于药品监管科学的更多关注，为我国的药品监管科学建设提供借鉴参考。

1 监管科学的定义和研究内容

一般认为“监管科学”这一术语起源于20世纪六七十年代的美国。在不同的社会发展阶段，学者对于监管科学的定义和内容有不同的界定观点[2-4]。日本学者内山充博士认为监管科学分为两个方面：一是能够准确预测和评估科学技术的积极和消极影响，并做出最佳决策的“评价科学”；二是能够支持政府机构制定政策，推动和倡导公众和社会关系的“合理限制科学”，法规和指南的制定都属于监管科学的范畴[3]。 美国Jasanoff教授将监管科学定义为“为监管决策提供服务的科学和技术的知识体系”，认为监管科学是将已有的科学信息结合，通过知识综合解决监管中的需求，利用“可用的真相”做出决策[3]。

目前FDA对药品监管科学的定义是研发新工具、新标准和新方法，以评估FDA监管产品的安全性、有效性、质量和性能的科学[5-6]。EMA对监管科学的定义为适用于评估医药产品质量、安全性和有效性的一系列科学学科，并在整个药物生命周期内为监管决策提供信息，包括基本和应用医学及社会科学，并有助于制定监管标准和工具[7-9]。

上述定义中，都体现了监管科学是通过开发和应用科学方法、工具、路径等为监管提供科学有效的管理手段。

2 美国FDA的药品监管科学发展现状

FDA曾阐述监管科学至关重要的原因：①在基础科学领域的主要投资和研发并没有完全转化为有益于患者的产品；②开发产品的成本和不确定性越来越高，而产品的成功率仍然很低；③开发和评估工具以及方法尚未跟上新兴技术的步伐，也没有采用新興技术；④没有监管科学，生物技术和医疗产品行业的经济健康将面临风险[3]。

2010年2月24日，FDA颁布先进监管科学计划（Advancing Regulatory Science Initiative， ARS），宣布FDA-NIH合作加速科学研究向医疗产品和治疗方法的转化。ARS是一个基于科学的计划，建立在已有机构计划的基础上，如关键路径计划（Critical Path Initiative， CPI）的开创性努力。CPI是FDA改变医疗产品的开发、评估和制造方式的国家战略，启动于2004年3月，发布“Innovation/Stagnation： Challenge and Opportunity on the Critical Path to New Medical Products”报告[1，10-11]。

2011年FDA发布《促进FDA监管科学：战略规划》（Advancing Regulatory Science at FDA：A Strategic Plan）[6]，在FDA监管产品上推行以科学为基础的监管理念。这一规划是建立在“公共健康的监管科学”（Advancing Regulatory Science for Public Health）白皮书（2010年10月发布）[12]和FDA战略优先领域（Strategic Priorities）的基础上。在规划中明确了8个科学优先领域（Science Priority Areas）：①为了提高产品安全性的毒理学现代化；②通过采取鼓励临床评价和个体化医疗创新的激励政策，改善产品开发及患者治疗结果；③支持药品生产改进和质量控制新方法；④确保对新技术评价的应对；⑤通过信息科学使用多种数据，提高健康结局水平；⑥实施预防为主的食品安全体系；⑦加快制定医疗对策抵御各种威胁；⑧加强社会和行为科学研究以帮助消费者和专业人员在选择产品时的知情决策；并为了应对监管新挑战，于2013年增加“加强全球产品安全网”成为第9项监管科学战略领域。

2.1 主要架构

FDA监管科学与创新办公室下属于首席科学家办公室[13]，任务是“为FDA科学的卓越和创新提供战略领导、协调、基础设施和支持，以提高FDA保护和促进公共健康的能力”。

2.2 监管科学研究项目

为了促进监管科学领域的创新，FDA利用各種合同机制和基金为外部研究提供资金支持，以解决在科学优先领域内的广泛挑战[1，14]。2012年开始，FDA通过合同机制-广泛代理公告（Broad Agency Announcement， BAA）向外界征求提案，以了解和获得这些领域的最新技术。BAA使FDA能够在专业知识或能力有限的领域中利用外部知识和基础设施，征集创新方法和手段开发和评估监管产品。从行业、学术界和其他政府机构那里征集的方案使FDA能够更好地理解解决监管科学难题的创新科技解决方案[14]。这些监管科学研究项目拓展和丰富了FDA的知识资源。

2.3 与外部机构的合作

FDA通过内部研究基金和与外部机构的合作开展监管科学研究，不断推动学科发展。目前FDA已与马里兰大学、加州大学旧金山分校-斯坦福大学合作中心、约翰霍普金斯大学、耶鲁大学-梅奥诊所等多个科研机构合作设立CERSI，通过研究、学术交流、培训组建合作网络，通过科学交流培训、开展课题研究、发表论著、人才培养等方式提高FDA对日益复杂产品的评价能力和促进满足未满足的公共健康需求的创新能力。

2.4 国际交流

为推进国际监管科学的发展和国际交流合作，FDA在国际范围内倡导药品监管科学的发展，自2011年起组织GSRS，并在每届峰会前组建全球监管科学委员会，已成为全球药品监管科学的沟通合作平台。其中，2012年GSRS在中国杭州举行，主题为“药物评价和监管领域的新兴技术”。

在FDA的监管科学发展历程中可以看出，其对监管科学也有一个理解的逐渐深入、目标的逐渐清晰、任务的适时调整的发展过程。通过对监管科学的开拓性思考与实践，FDA在国际药品监管科学中处于引领地位，抢占了重要的话语权。

3 EMA监管科学计划

欧盟药品局（European Medicines Agency， EMA）分析其面临的诸多监管挑战：研发和创新药成本激增，资本从欧洲流出，老龄人口加大药品消耗，药物供应链更加复杂，一些地区出现药物短缺，细胞治疗、基因诊断、药械组合、新型临床试验设计、真实世界证据以及“大数据”和人工智能带来的监管挑战[3]。

EMA积极参与欧洲监管科学的发展，2019年发布“监管科学2025规划：战略思考”（EMA Regulatory Science to 2025 strategic reflection），其中列出五个战略目标：①催化药物开发领域科学和技术的整合；②通过合作收集证据，提高评估的科学质量；③与医疗体系合作，促进以患者为中心的药物可及；④解决突出的健康威胁和治疗挑战；⑤通过研究和创新赋能监管科学[7-9]。

由于EMA没有设置具有研究功能的部门，因此注重与科研院所的合作，通过合作构建并鼓励建立监管科学研究中心。丹麦哥本哈根大学建立了监管科学哥本哈根中心，设置硕士点、博士生课程，以及专业研讨会及交流会[1]。

4 我国药品监管科学现状分析

我国药品监管科学的发展源于2013年原食品药品监督管理局科技与标准司召开的药品监管科学研究理想会议，并在同年获批成立中国药品监督管理研究会，成为我国首个药品管理政策理论研究与交流领域的学术研究组织；2016年召开我国的第一次全国药品监管科学大会[1]。

2019年4月，国家药品监督管理局发布通知，决定开展药品、医疗器械、化妆品监管科学研究，启动实施中国药品监管科学行动计划，要立足我国药品监管工作实际，围绕药品审评审批制度改革创新，密切跟踪国际监管发展前沿，拟通过监管工具、标准、方法等系列创新，经过3～5年的努力，制定一批监管政策、审评技术规范指南、检查检验评价技术、技术标准等，有效解决影响和制约药品创新、质量、效率的突出性问题，加快实现药品治理体系和治理能力现代化，明确3项重点任务：①建设3～5家药品监管科学研究基地；②启动一批监管科学重点项目；③推出一批药品审评与监管新制度、新工具、新标准、新方法。首批启动的行动计划项目有9项：①细胞和基因治疗产品技术评价与监管体系研究；②纳米类药物安全性评价及质量控制研究；③以中医临床为导向的中药安全评价研究；④上市后药品的安全性监测和评价方法研究；⑤药械组合产品技术评价研究；⑥人工智能医疗器械安全有效性评价研究；⑦医疗器械新材料监管科学研究；⑧真实世界数据用于医疗器械临床评价的方法学研究；⑨化妆品安全性评价方法研究[15]。

国家药品监管部门一方面建立专门的监管科学办公室支持监管科学探索领域的研究，推动新兴技术在健康领域的应用；另一方面，积极与产业界、学术界寻求共同发展，以加强对科学人员的交叉培训，并开发能更精确地评估新型医药技术安全性的监管方法与技术，从而提高药品监管效率。

目前我国药品监管部门已越来越重视药品监管科学的研究建设，通过与高水平科研院所的合作成立了多个监管科学研究机构，包括：2013年，天津滨海食品药品监管科学研究中心是我国第一个监管科学的研究中心；2015年，原国家食品药品监督管理总局以北京大学为依托平台申请成立亚太经合组织监管科学卓越中心；2019年，国家药品监督管理局与北京中医药大学共同成立中药监管科学研究院；2019年，沈阳药科大学药品监管科学研究院成立，成为国家药品监督管理局药品监管科学研究基地。

我国的药品监管科学虽然在起步阶段晚于欧美等国，但已建立了基本架构，形成快速发展的势态。目前已处于“加速度”阶段。

5 对我国药品监管科学发展的建议

通过上文的分析可以看出，美国FDA对药品监管科学研究的关注点在于安全性评价、疗效评价和产品工业化，欧盟EMA在药品监管科学中聚焦于新兴和创新科技领域，均致力于促进创新药物开发与创新技术审评策略，而对于上市药品的质量控制监督缺少研究。

在我国《药品管理法》第三条提出：药品管理应当以人民健康为中心，坚持风险管理、全程管控、社会共治的原则，建立科学、严格的监督管理制度，全面提升药品质量，保障药品的安全、有效、可及。

药品监管科学的研究目标之一是维护人民群众用药安全可及，在药品监管科学行动计划中提出要解决影响和制约药品创新、质量、效率的突出性问题，加快实现药品治理体系和治理能力现代化。药品监管科学的研究是要通过科学监管，促进产业健康发展，最终实现保障人民群众用药安全、促进行业创新进步的根本目的，其中包括两个主要方面：通过提升药品质量维护用药安全有效；通过促进创新提升药品可及性。

5.1 维护人民群众用药安全有效

保障藥品质量，是药品监管方的首要任务，是监管部门的职责“底线”。在我国目前的监管实际中，监管科学研究应强调对产品质量安全的关注。在保证产品质量方面，监管方与企业应该各守其责：监管方制定政策法规和技术要求；企业以落实法规要求为质量底线并主动持续提升产品质量。

监管部门应该通过对监管科学的研究支持行业秉持科学原则采用现代化质量控制手段，持续提升产品质量：①使用先进评价方法，提高产品质量标准；②通过规范制定，明确研发生产质量控制要求；③对连续制造、过程分析、全生命周期信息化管理等现代化生产制造技术加大制度供给。

5.2 促进创新发展

在科技发展迅猛的当下，一方面，新型产品的出现、新技术的应用对传统的监管模式带来复杂的挑战；另一方面，理论研究向实际产业的快速转化为民众享受科学进步带来的健康质量提高提供了更多的机会。

监管方无法忽视新形势下的复杂挑战，而应该通过监管科学研究，积极应对，主动设计探索适合本国实际的管理模式，实现监管能力与科技水平的共同进步：①在具有潜在转化希望的新技术真正进入产业发展之前即与科学家合作开展监管科学的研究和顶层设计布局；②为科学家研究成果的实际转化提供平台服务；结合审评需求形成行业的共识与标准，通过促进药品开发和试验中使用的评价方法的发展、为新型生产方式提供规范性参考等途径，提高审评时的质量信心，避免研发过程中的重复实验；③开发创新评价策略，用于新技术、新产品的评价，加速审评速度。

5.3 督促企业落实主体责任

应该认识到，药品质量并不直接来源于监管，却依赖于科学的监管；监管方只能通过基于风险获益比的评价控制上市药品的安全性和有效性，通过法规约束企业按获批方式生产并开展内部质量控制。持有人和生产方通过合规生产和质量控制成为产品质量的直接创造者。

对于如何落实企业主体责任，欧美的监管科学基本未涉及，却是我国监管科学需要重视的关键研究内容。应该通过开发新的监管工具、研判方法，创新监管手段：①借助统计学工具，在实时智慧监管中监督企业主体责任的落实；②基于数据监测和模型研判，提高风险预警能力，开展具有前瞻性的监管；③开发现场检查分析工具，提高现场检查的效率和问题发现能力，促进检查标准的一致性。

5.4 提高突发事件中的药品保障能力

在新型冠状病毒肺炎（Coronavirus Disease 2019， COVID-19）疫情防控中可以看出，医药产品在突发公共卫生事件的处置中具有重要作用[16-17]。这一领域的药品监管科学的研究，应关注：①研究制定科学的制度，在保障患者用药安全的基础上，依法有序地加速潜在特效诊断及治疗药物的临床应用；②提供风险管理工具，在应急使用尚未获得完整安全性评价数据的产品时进行风险管理和风险应对；③创新审评工具，利用有限数据对新产品的安全性、有效性进行评价。

5.5 人才培养

药品监管科学的目的是促进监管的科学，但其实现基础包括了药学、生物学、医学、统计学、管理学等多个基础学科研究的支撑，因此，对人员专业水平、监管经验均有较高的要求。为开展能够真正服务监管的监管科学研究，依赖于高素质的研究人才队伍，其培养途径可以包括3个方面：①通过项目支持、职业发展等方式鼓励职业化审评核查员参与监管科学研究；②与研究机构、业界合作，加大对监管科学研究人员的培训供给；③与研究机构开展合作，联合培养从事监管科学的研究人才，促进研究人员在研究机构和监管机构的交流。

6 结语

监管科学本质是随着社会的发展，新技术和新产品不断出现，当行政监管方式的局限性与监管对象的专业之间的差距和矛盾不断扩大时，需要借助自然科学和社会人文科学的综合手段对监管对象进行科学有效地评估，并为行政决策提供支撑，从而逐渐形成的边缘交叉性学科[18]。作为近十年发展形成的前沿学科，药品监管科学受到世界科学界与监管方的重视，具有重要的科学意义和应用价值，是促进科学与应用的重要连接环节，既有科学意义又有应用价值。

本文通过介绍国际药品监管科学发展和我国的药品监管科学建设现状，希望为我国药品监管科学的发展提供借鉴参考，引起更多科研院校及监管部门对药品监管科学的重视与思考，共同努力通过科学监管促进我国生物医药产业的健康创新发展，争取更多的国际话语权，最终实现保障人民用药安全的初心使命。

参考文献

[1] 刘昌孝. 国际药品监管科学发展概况[J]. 药物评价研究， 2017， 40（8）： 1029-1043.

[2] 赵嘉， 谭德讲， 高泽诚， 等. 监管科学的起源定义及作用[J]. 中国药事， 2014， 28（12）： 1290-1293.

[3] 张怡， 王晨光. 监管科学的兴起及其对各国药品监管的影响[J]. 中国食品药品监管， 2019（7）： 21-29.

[4] 杨悦. 监管科学的起源[J]. 中国食品药品监管， 2019（4）： 13-23.

[5] FDA. Advancing regulatory science[EB/OL]. （2019-04-10）[2020-03-24]. https：//www.fda.gov/science-research/scienceand-research-special-topics/advancing-regulatory-science.

[6] FDA. Strategic plan for regulatory science[EB/OL]. （2018-03-29）[2020-03-24]. https：//www.fda.gov/science-research/ advancing-regulatory-science/strategic-plan-regulatoryscience.

[7] EMA. Translating regulatory science into better processes[EB/ OL]. [2020-03-24]. https：//www.ema.europa.eu/en/ documents/presentation/presentation-translating-regulatoryscience-better-processes-xavier-kurz_en.pdf.

[8] EMA. European Medicines Agency process for engaging in external regulatory sciences and process improvement research activities for public and animal health[EB/OL].（2019-05-03）[2020-03-24]. https：//www.ema.europa.eu/ en/documents/other/european-medicines-agency-processengaging-externally-funded-regulatory-sciences-processimprovement_en.pdf.

[9] EMA. Regulatory Science to 2025[EB/OL]. [2020-03-24]. https：//www.ema.europa.eu/en/about-us/how-we-work/ regulatory-science-2025.

[10] 譚德讲， 高泽诚， 杨化新. 美国监管科学发展简介及对我国食品药品科学监管的思考[J].中国药事， 2014， 28（8）： 813-817.

[11] FDA. Critical path initiative[EB/OL]. （2018-04-28）[2020-03-30]. https：//www.fda.gov/science-research/science-andresearch-special-topics/critical-path-initiative.

[12] FDA. Advancing regulatory science for public health[EB/OL]. [2020-03-30]. https：//wayback.archive-it. org/7993/20170721225215/https：//www.fda.gov/ScienceResearch/ SpecialTopics/RegulatoryScience/ucm228131.htm.

[13] FDA. Office of Regulatory Science and Innovation [EB/OL].[2020-03-30]. https：//www.fda.gov/about-fda/office-chiefscientist/office-regulatory-science-and-innovation.

[14] FDA. Regulatory science extramural research and development projects [EB/OL]. [2020-03-30]. https：//www. fda.gov/science-research/advancing-regulatory-science/ regulatory-science-extramural-research-and-developmentprojects.

[15] 国家药品监督管理局. 国家药监局启动中国药品监管科学行动计划[EB/OL]. [2020-04-11]. http：//www.gov.cn/ xinwen/2019-05/02/content_5388253.htm.

[16] 陈一飞， 张景辰， 徐瑛， 等. 突发公共卫生事件中的药物使用法规依据[J]. 上海医药， 2020， 41（3）： 3-7； 23.

[17] 李刚， 陈一飞， 李香玉. 美国突发公共卫生事件中的医药产品保障制度简介和启示[J]. 上海医药， 2020， 41（5）： 20-23； 27.

[18] 王军志. 我国生物药监管科学的发展概述[J]. 中国新药杂志， 2018， 27（21）： 2465-2471.