浅析FAA设计单位机构委任授权

张昭 黄铭媛

摘 要

针对当今民用航空机构委任授权的需求，梳理FAA民用航空的委任授权发展历程，研究FAA设计单位的机构委任授权（Organization Design ation Authorization，简称ODA）的适航要求、资质要求和授权职能。开展波音TC ODA实施过程的案例分析，为后续我国开展机构委任规章制定提供参考。

关键词

机构委任授权;设计单位;授权职能

中图分类号： V352                文献标识码： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.16.098

随着全球航空企业蓬勃发展且分布范围越来越广泛，无论是民用航空器的设计、生产、使用和维修都需要各国局方每年花费大量人力、物力来进行各种审定和颁发各类证件。受人力、物力和财力的局限，局方和工业方一直在探索一种双方均认可的方式，即确保安全又节约资源，委任机制应运而生。近期，由于737MAX的坠机事件不仅动摇了公众对波音公司的信心，也开始让大众质疑FAA对设计单位的委任监管是否合理到位。FAA对美国国内的航空制造商采用的特有的ODA管理方式引起广泛讨论，究竟是FAA监管方式本身的问题，还是监管不力所致。

本文着眼于FAA机构委任授权，总结了FAA个人委任和机构委任的发展历程，重点分析了型号合格证机构委任授权的适航要求、资质要求和授权职能，并在此基础上，对波音TC ODA进行案例分析和总结，为后续我国开展机构委任授权立法提供参考。

1 FAA委任授权发展历程

FAA的委任制度由来已早，包括机构委任和个人委任两种形式。早在20世纪40年代，FAA的前身CAA就采用了委任代表制度，委任申请方的个人承担一定的适航审查工作，当时的委任代表就包括委任工程代表（DER）和委任生产检验代表（DMIR）。后来通过FAR 314，对这些委任代表可以签发一些适航证件进行了正式法律授权。该规章规定，局方认为必要时，可以进行部分委任活动，委任申请方的某些符合特定资质要求的雇员，代替FAA对航空器的设计生产进行适航性审查。且FAA有责任对这些委任人员的工作进行监督，并最终对航空器的设计是否满足FAA的安全要求进行判定。后来，经FAA授权的委任适航代表，可在设计、制造和维修范围内，开展为局方颁发适航证件所需的符合性检查工作。

为了支持飞机制造业的迅速发展，FAA首次委任一个机构而不是个人来承担审定任务，是针对23部TC持有人的“机构委任授权”，生产厂按照FAA有关条例和标准的要求，自己对型号设计和生产条件进行评审，在做出结论后报FAA，FAA批准后颁发型号合格证或生产许可证修正单。后来，FAA开始对国内维修单位、运营人、航空产品制造人等进行“委任改装站（DAS）”的机构委任授权，符合局方要求，经委任后的单位可对改装的航空产品颁发补充型号合格证、试验许可证和修正的标准适航证。

随着民用航空产品的快速增长，对日常监督的安全监管的资源需求也随之呈倍数增加，而FAA此时的资源已经很难与工业方发展相匹配。局方使用委任代表进行监管的方法已很难满足日益复杂的项目研制需求。FAA在总结了至今已执行70余年的委任代表制度的经验和教训基础上，出台了ODA管理政策。

2 型号合格证的机构委任授权

2.1 适航要求

FAR 183《委任代表》D分部包括14个条款，包括适用性和定义、申请、ODA的签发、资格、授权职责、ODA团队人员、程序手册、限制、ODA持有者职责、检查、记录和报告、持续要求：产品、零部件和机载设备、持续要求：运营批准、转让和持续性。

该分部从法规层面明确了ODA作为一种授权，即在局方授权的范围内，代表局方执行批准职能的授权。ODA持有人是指从局方获得这种授权的机构。ODA团队是指ODA持有人组织机构内部执行授权职能的两人或两人以上组成的一个可识别的群体。ODA根据其授权范围不同，主要分为TC ODA、PC ODA、STC ODA、TSOA ODA、MRA ODA、PMA ODA、AKT ODA、AO ODA等8类授权。

此外，2006年8月18日FAA頒布了Order 8100.15 机构委任授权程序，用于规定FAA如何确定、选择委任和监督被授权的组织;并针对各类ODA持有人，规定了其授权的范围和其应遵循的程序，包括申请程序、资质、职责、监管、委任机构检查项目及各类ODA的要求和职责。

2.2 资质要求

FAA提出ODA的目的是通过创建全面系统的委任机构方法，赋予那些已生产大量成熟机型，且组织机构完善、拥有核心竞争力和专家优势的美国航空制造商更多的自主权，承认其一定适航验证工作的有效性。

由于获得较之前更多的授权，FAA对给予TC ODA的设计机构资质条件也提出了较高的要求，包括机构资质能力、人员资质、组织体系和程序手册及执行。

1）机构和人员资质

申请人在申请TC ODA时，必须具有相关的型号合格审定经验，且应获得类似产品的TC。申请人无论从管理者至审查团队的诚信与经验均应被局方高度认可，且在技术上和管理上熟悉FAA流程、工具、方法和标准，在工程、制造、试验、符合性验证和质量保证等方面具备一定程度的经验。

2）工作程序手册

申请人应根据FAA所授权的项目，结合公司组织架构、产品研制情况等，编制ODA团队的工作程序手册，将相关业务融入设计、制造、试验的各个环节，确保授权的安全监管工作落地。手册应当包含ODA团队如何开展人员培训、履行FAA授权的工作、ODA内审和后续纠正措施程序，与局方的沟通交流程序，ODA团队的人员资质要求、任命和培训程序，安全监管工作数据记录程序，手册修改程序等，且该手册程序均应在类似项目中经过验证并最终获得FAA批准。

3）组织架构要求

由于各个申请人的组织过程资产和环境事业因素均有很大差别，申请人组织体系的结构必须能够确保ODA团队充分代表FAA开展监督工作。这就要求该团队第一，ODA团队责任人在申请人组织机构中必须具备一定的级别;第二，ODA团队在整个组织中的位置应能够确保其成员开展工作过程中不会受到其他部门的压力和影响;第三，ODA团队人员的职责和工作程序不能与执行FAA委任的工作相冲突。

满足以上条件后，FAA也要基于申请人资源等方面综合考虑是否颁布ODA。一方面，颁布ODA将使FAA获益，另一方面，FAA有足够的资源来管控ODA申请人。

2.3 授权职能

相对于传统委任体系，ODA可获得更多的局方授权，可以代表局方在传统委任代表的基础上自行完成更多的安全监管工作，可以视情减少局方委任代表的数量。依据Order 8100.15，TC ODA持有人可能享有的授权职能如表1所示。

TC ODA持有人最终的授权职能是依据FAA批准的工作程序手册来明确具备上述十四项中的哪些职能。即使申请人已获得TC ODA授权，根据申请人的人员配置和经验，FAA任何时候可对ODA持有人的权限施加任何限制。FAA可以出于任何原因随时终止ODA，包括ODA持有人未正确履行其职责的事实。

3 波音TC ODA案例分析

2011年，波音公司获得FAA的TC ODA，获得TC ODA申请的批准不仅需要申请人专门技能知识和以往的型号审查经验，更建立在FAA对波音公司多年审查过程中建立的信任之上。TC ODA项目允许波音公司代表当局履行737MAX的合格审定职能。2019年，波音737MAX的坠机事件后，分析发现针对波音TC ODA实施过程中，存在以下三个方面的问题：

1）安全文化的改变

据2019年10月的联合当局技术审查报告发现，波音管理层对执行合格审定活动的ODA团队的工程师施加了不适当的压力，结果“削弱了ODA这一委任制度的保证水平”。波音公司内部调查显示，每三名员工中就有一名在合格审定相关批准方面感受到来自管理人员的潜在不当压力。

与真正的安全监管机构不同，波音的安全文化已经恶化，因为它将成本和进度先于安全，并过度地向员工施压，要求他们证明安全符合性。它向FAA隐瞒信息，不提供文件，为了自己的利益而曲解适航法规。

2）审查遗留问题

波音公司最小化或隐藏了MCAS系统的真正威力，说服FAA删除飞行机组操作手册中提到的MCAS系统，甚至向飞行标准委员会隐瞒了MCAS系统的存在。该公司在相当长的一段时间内隐藏了显示MCAS系统在模拟器中引起严重问题的信息。

联合当局技术审查报告表明，波音ODA团队在合格审定过程中有许多问题没有得到纠正和归零，包括下列问题：

a）未能充分审查、更新或验证MCAS设计假设;

b）依赖于没有支持的假设，例如3秒的飞行员响应时间;

c）不一致地解释和应用适航规章指导材料，错误地将MCAS的重要性降至最低;

d）尽量减少需要FAA审查和批准的操作程序的内容;

e）未能将MCAS视为新事物，以便向FAA技术人员强调它不同于安装在B737-C2燃油箱上的MAS;

f）未要求波音工程师在批准表上签字，以确定决策的責任人;

g）未能使波音公司的研制保证过程与集成系统的行业最佳实践保持一致;

h）在验证和确认活动中不正确地使用飞行员而不是工程师。

3）局方监管不力

除了波音审查团队的故意隐瞒，FAA也存在监管不力的问题。通常情况下，FAA原则上减少对ODA的日常监督，让ODA自己去应对挑战、关注风险和解决存在的问题。一旦FAA发现问题，则立即介入并进行更深入的监察活动。很显然，在整个审查过程中，FAA并没有监管到隐瞒问题。

对于受到大众质疑“在飞机适航审定过程中，波音既是运动员又是裁判员”的问题，FAA表示正在重新审查这一存在数十年的机构委任授权制度，ODA以“系统监督”的形式，可根据不同情况投入不同程度的督察，使得FAA可以实行更高级别的监督工作，节省了FAA投入在审查活动中的人力资源，便于FAA将人力资源的重点放在与安全相关的关键领域。这一制度更是允许79家飞机制造商的FAA合格审定员工协助完成飞机审查。

4 结论

机构委任授权制度是FAA 70余年委任授权制度经验总结下的产物，从TC ODA来看，其适航要求完备且清晰，资质要求明确，授权设计职能相关批准谨慎且条件严格，一切均围绕着FAA设立ODA之初的目标和原则，本身应是一个行之有效的体系。然而，由于设计机构缺失诚信、安全文化发生潜在变化，再加上FAA对体系的监管失利导致737MAX合格审定失去公众信任。FAA必须考虑应通过何种方式来跨越到新的安全水平。

我国航空制造业适航委任代表的实践工作始于20世纪90年代中前期。进入新世纪，随着民机事业蓬勃发展，我国也开始尝试鼓励让设计单位建立良好的自我监管体系，无论是设计保证体系的尝试，还是如今适航审核机构的探索，局方希望申请人能够构建全面覆盖适航工作且自我监管、自我完善的综合体系，使得局方有充分的信心将更多监管工作授权申请人开展。然而，局方授权什么职能以及授权以后的监管在今后立法中始终是需要重点考虑的难题。

参考文献

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[3]FAA.Order8110.15，Organization Designation Authorization Procedures[R]. Federal Aviation Administration （FAA），2020.