元治理视阈下档案行政部门治理能力现代化策略探析

2020-07-29卢芷晴

档案与建设 2020年6期

卢芷晴

摘要：档案元治理是指通过调适档案行政部门的权力，以期达到“自治”和“控制”平衡的治理形式。在档案元治理中，档案行政部门是元治者，提升其治理能力势在必行。因此，从档案行政部门治理能力的有限性与有效性两个不同维度进行分析，同时从法治、智治、创新治理三个方面探索元治理视阈下档案行政部门治理能力现代化策略，对档案事业发展实际具有重要的现实价值。

關键词：元治理；治理能力；现代化；档案元治理；档案行政部门

分类号：G270

Analysis of Modernization Strategy of Archives Administrations Governance Ability from the Perspective of Meta-governance

Lu Zhiqing

（School of Library， Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444）

Abstract：Archive Meta- governance refers to the adjustment of the power of archival administrative departments in order to achieve a balance of "autonomy" and "control". In the archive meta-governance， the archives administration department is the governor， and it is imperative to improve its governance capabilities. Therefore， it is of great practical value to analyze the limitation and effectiveness of the governance capacity of archives administrative departments from two different dimensions， and explore the modernization strategy of archives administrative departments governance capacity from the perspective of meta-governance from the perspective of rule of law， intellectual governance and innovative governance.

Keywords：Meta-governance；GovernanceAbility；Modernization；ArchiveMeta-governance；Ar？ chivesAdministration

2016年4月1日国家档案局颁布了《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，强调要加快完善档案治理体系，提升档案治理能力。自此，“档案治理”与“档案治理现代化”的相关问题也逐步成了学界探讨的热点。概念往往是研究某一事物的起点，我国一些学者对档案治理进行了概念的分析，如晏秦[1]从档案在公共治理过程中的作用和功能及档案作为公共治理功能发挥的场域两个角度出发，对档案治理进行了定义，揭示了档案治理的科学内涵。陈忠海[2]、刘东斌[3]等学者则关注档案治理现代化的实现，从实践角度出发，分析档案治理现代化的实现路径。同时，也有不少学者将档案治理置于更加宏观的国家、社会治理背景下进行分析与探讨。然而，通过文献梳理可以发现，当前档案治理主题的文章更多强调的是多元与合作，而缺少对档案行政部门职能与治理能力的系统研究。因此，本文将借鉴元治理理论，从档案行政部门的角度出发，分析其在档案元治理中的角色定位及其治理能力现代化的维度，探索档案行政部门治理能力现代化的实现策略。

1档案元治理的出场

英语中的治理一词（Governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵[4]。但是随着社会的发展，治理早已被赋予新的含义。当前可将治理理解为各种公共或私人管理其共同事务的多种方式的集合，是使相互冲突的或不同的利益得以调和的持续的过程[5]。

然而，治理并不是万能的，在社会实践的过程中，一些学者和国际组织发现治理也存在着失效的可能性。针对治理失效的情况，鲍勃·杰索普（Bob Jessop）提出了“元治理”（Meta-governance）的概念，认为元治理即治理形式、机制与模式的平衡，可以弥补治理的失败，是“治理的治理”[6]。杰索普还强调了国家政府部门在元治理过程中的重要作用，认为其是元治者，发挥着使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目的的作用，在治理失败的情况下，最高权力机关——政府部门需要负责采取“最后一着”补救措施[7]。

档案治理是社会治理系统中的子系统，在强调多元共治的同时，难以避免会出现利益冲突和治理失效的情况，因而，元治理的理论框架同样适用于档案治理。档案元治理是为了克服档案治理失灵而进行的综合协调，通过调适档案行政部门的权力，以期达到“自治”和“控制”的平衡。治理与元治理存在本质区别，前者强调自治组织脱离政府协同治理的过程，而后者则明确注重保证政府在治理过程中的核心影响力、协调力和管理力[8]。这就表明，档案元治理在重视多方参与的基础上更强调档案行政部门“本位”的身份地位。在档案元治理模式中，档案行政部门应当承担起元治者的责任，尤其是在机构改革后，档案行政部门的行政管理职能更加明确，更应该提高自身档案治理能力，做好权衡多方权益的各空间尺度上的治理安排，并相应地协调档案治理中各主体的行动，发挥元治的作用。

2元治理视阈下档案行政部门治理能力现代化的双重维度

元治理视角下档案行政部门治理能力现代化集中表现在档案行政部门治理能力的有限性和有效性这两个不同的维度，充分理解其科学内涵有助于推动档案行政部门治理能力现代化。

2.1档案行政部门治理能力的有限性

对于档案行政部门治理能力有限性，常见的两种误区是档案行政部门治理能力的“无限性”和档案治理能力的“局限性”。

以往，在档案管理思想的导向下，档案行政部门治理能力是“无限”的，经常出现“越位”的情况。具体表现为：一是思想的“错位”。过去档案行政部门是档案管理体系中的“一言堂”，对自我的认识是绝对主导型的管制者，没有充分认清自身的服务性质。二是权责模糊。由于权责不明晰，档案行政部门对档案的管理总是事无巨细、面面俱到，导致出现不该管的也管、该管的管不好的现象。

而在调节档案行政部门治理能力无限性的过程中，易踏入治理能力局限性的误区。自由资本主义时期，以亚当·斯密为代表的一批自由主义思想大师提出“夜警国家论”的政府角色，也称之为“守夜人”角色，认为“政府要好，管事要少，管事越少，政府越好”[9]。当然，这种观点是片面的。档案行政部门在元治理中确实需要废黜自身在传统档案管理体系中至高无上的地位，在反思中向公民、社会放权，但是并不代表管事越少就越好，档案行政部门应当在有限的范围内充分发挥其治理能力。

无论“无限”还是“局限”都是对档案行政部门治理能力的极端认知，档案元治理模式下强调档案行政部门治理能力有限性的真正意义并不是要放大其治理能力，也不是要压制其治理能力的发挥，而是要求档案行政部门真正做到“在其位，谋其政”。

2.2档案行政部门治理能力的有效性

档案元治理中档案行政部门的职责不再是划桨而是掌舵[10]。因此，档案元治理需要权力有限但能力突出的档案行政部门来把握好整个档案事业的发展方向。这种能力体现在其治理能力的有效性当中，具体包括决策要科学、治理要高效、沟通要有效三个方面。

（1）决策科学

决策理论学派的主要代表人物赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）强调“管理的关键在于决策”[11]。在档案元治理模式中，决策同样发挥着重要的作用。档案行政部门作为档案元治理中的元治者，是各个治理主体中的主心骨，具有“领头羊”的作用，必须作出科学决策，带动档案事业正向发展。近年来，数字革命极大地推动了我国档案事业的发展进程。新情况、新问题层出不穷，档案学范式、档案事业生态环境、档案载体、档案保管内容与形式等都发生了巨大的变化，故档案行政部门的决策基础也发生了相应的转变，这就要求档案行政部门运筹帷幄，对现实状况进行综合分析，正确认识整体与局部、内部条件和外部环境，把握好当前利益和长远利益、档案事业主要矛盾和次要矛盾的关系，做出科学的决策。

（2）治理高效

弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）认为，政府机构的使命是要提倡一个尽可能有效率的行政组织，从而更有效地提供公共服务[12]。因此，档案行政部门治理能力有效性的内涵不仅包含治理的效力还强调治理的效率。高效的治理是运用较低的成本，通过各种资源的优化配置与组合，获得较高成效，也就是说档案行政部门运作所付出的成本和治理行为所带来的成效之间的差额越大，意味着效率越高。一方面，对于新时代的档案事业而言，时间成本成为最重要的管理成本之一，办事效率和工作效率是衡量档案事业发达程度最直观、最直接的体现，追求高效是档案行政部门开展治理工作的内在要求。另一方面，档案行政部门要提升治理效率，使履行职能综合成本最小化的同时还要保证治理的质量，从追求又快又好转变为又好又快。因此，档案行政部门在治理的过程中必须掌握治理的智慧，对档案事业进行高效的治理。

（3）沟通有效

“充分的对话，利于构建人与人、人与组织、人与国家命运共同体式的共存与共生关系。”[13]有效的沟通是档案行政部门实现其职能并且获得社会支持与回应能力的体现。档案元治理强调档案行政部门元治地位的同时也重视多方参与。若治理的有效性只是倚仗于档案行政部门的强制力来实现，就会出现“上有政策、下有对策”的情况，与档案元治理追求的价值目标大相径庭。因此，档案行政部门要达成既定的目标，必须采用一定的沟通协调机制，调动各主体的积极性，使得治理“伙伴”对治理理念、治理目标、治理方式、治理策略等达成共识和认同，并积极参与其中。俞可平在《治理与善治》一书中提到：“有关的治理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共治理活动取得公民最大限度的同意和认可”[14]。从这个意义上说，沟通协调能力是档案行政部门有效治理的必要工具和技术策略。

3元治理视阈下档案行政部门治理能力现代化的策略选择

3.1法治策略

“法治”是一种与“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法，其基本要求是严格依法办事[15]。没有规矩不成方圆，档案元治理需要法治来为档案行政部门治理能力现代化提供制度保障。树立依法治理思维，健全权责明晰制度、监督评价制度，能够有效防止档案元治者——档案行政部门权力的膨胀，保证其治理能力在有限的范围内发挥。

（1）树立依法治理思维

亚里士多德在其著作《政治学》中指出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服從。而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”[16]。由此可知，档案法治并不只有法律本身外观或表面这一层意思，还需要档案行政部门建立依法治理的思维，发挥法律功能和体现法律精神，主动遵循法律规则，自我蕴涵法治意蕴，充实法治思维内涵，从而真实体现档案法治的实在价值。这就要求档案行政部门将依法治理内化为治理观，并且在治理实践中外化为自身的治理准则和治理方式。档案行政部门自觉建立依法治理思维是自我约束、自我治理的体现，也是其治理能力现代化过程中法治策略的重要一环。

（2）健全权责明晰制度

党的十八届四中全会明确提出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”在档案元治理模式下，档案行政部门必须清晰地认识到自身的权与责，做到尽其责，率带有方，尽其能，知行合一，尽其力，为民治档。因此，要健全权责明晰制度，制定档案行政部门权力与责任清单。一是要在权力清单中依据《档案法》《档案法实施办法》和相应的地方性法规与规章，列明档案行政部门所拥有的治理权力[17]；二是在明确档案行政部门治理权限的基础上，责任清单中列明档案行政部门在行使治理权力时必须承担的主要职责；三是公布档案行政部门的权力清单与责任清单，从而实现“有权必有责，有责必履行”。

（3）健全监督评价制度

监督与评价是权力的“监控器”。孟德斯鸠曾经说过：“一切权力不受约束必将腐败。”在档案元治理模式下，监督评价制度是档案行政部门治理权力重要的约束力之一。对档案行政部门的监督和评价应包括内、外两个层次。内层即档案行政部门要进行内部控制，依据档案法律法规与档案行政部门绩效评估标准，开展自查，相互监督，在反思中前行。外层即社会全体成员对档案行政部门的治理质量进行有力的监督与客观评价，使档案行政部门认清现实的差距，从而对治理方略进行合理整改。内外结合，以此鞭策档案行政部门不断优化自身治理能力，向现代化目标迈进。

3.2智治策略

智治是档案行政部门治理能力现代化的智力支撑。史蒂芬·霍金（Stephen William Hawking）认为，人工智能技术的应用已经渗透到各个领域，正确使用人工智能可帮助人们根除长期存在的社会挑战。通過运用人工智能技术，能够切实提升档案行政部门治理的智慧程度，推动档案行政部门从粗放治理走向精准治理，从事后治理走向事前治理，从碎片治理走向整体治理，全面提高档案行政部门治理能力的有效性，巩固档案行政部门在档案元治理中的元治者地位[18]。

（1）以“智”取“质”

单一的治理工具与不充分的社会信息会使得档案行政部门难以作出科学精确决策，而人工智能技术的运用则能够有效地帮助档案行政部门突破这一难题。例如，借助大数据、区块链、数字人文等新一轮技术应用，建立“档案治理数据池”，可以为档案行政部门提供充分而有效的决策信息支持，为档案行政部门科学决策提供充足的理论依据。同时，人工智能系统还可以通过系统精算超算，提供多元、多维、多位科学决策方案供档案行政部门参考，保证决策的质量[19]。强大的人工智能技术若以幂的速度应用在档案行政部门的各个治理环节，将全面改善档案行政部门的治理决策。

（2）以“智”取“快”

档案行政部门高效治理需要治理工具的突破性创新，而人工智能技术的发展则是良好的契机。人工智能技术的嵌入将大幅度减少档案行政部门的时间成本，从而大大提升档案行政部门治理效率。2018年，针对企业群众在办事过程中遇到的堵点、痛点和难点，上海市徐汇区在行政服务中心增设了“人工智能首席服务官”，尝试多项智能化“场景应用”，辅助工作人员及办事人员跨部门、跨楼层分发运送材料和证件，每天约运送材料20多次，平均每天减少政务窗口工作人员“离窗时间”近4小时，有效缓解窗口排队的现象，实现“机器人多跑腿、工作人员及群众少跑腿”的目标[20]。可见，人工智能技术对于效率提升的作用是毋庸置疑的。面对越来越复杂的公共诉求与治理环境，档案行政管理需要适当地引入人工智能技术，提升治理效率。

（3）以“智”取“人”

人工智能技术的崛起为档案行政部门协调各方、带动档案元治理中其他成员加入创造了新机遇。利用人工智能可以很好地汇集民声、民智和民计，与治理“伙伴”进行有效沟通。档案行政部门作为元治者可以利用人工智能技术，主动搭建沟通平台，拓宽沟通渠道。如浙江省提出智慧档案建设，将人工智能技术作为档案行政部门与社会组织、社会公众之间的全新的连接点，全力打造阳光透明的服务型政府和“互联网+政务”的浙江样本[21]，为构建良好的档案元治理架构提供条件。

3.3创新策略

党的十八届三中全会提出要“创新社会治理体制”，十八届五中全会指出要“加强和创新社会治理”。可见，档案元治理模式下，创新是档案行政部门治理能力现代化的关键[22]。作为档案元治者，档案行政部门必须从思想上、行动上有新突破，紧跟时代发展潮流，永葆生机。

（1）治道逻辑的创新

过去，谈及多方参与，档案部门往往仅考虑到档案的开放与利用。然而，档案的开放与利用只是整个治理系统中的一部分。档案元治理模式下，档案行政部门需挣脱传统逻辑思维框架的束缚，不能“螺蛳壳里做道场”，应充分考虑治理“伙伴”在其他治理环节发挥的作用，创新治道逻辑。例如，以制定多元化的鉴定标准实现多主体参与式鉴定[23]，以拓宽收集范围，将社群档案、家庭档案与个人档案列入收集范围之内的方式实现多主体参与式收集[24]，引导各主体真正地参与到档案治理之中，发挥好其协调者的作用。

（2）治理手段的创新

档案行政部门传统的治理手段较为单一，多采用法律、政策、命令等硬性命令方式呈现其强制力。如今，我国《行政强制法》第五条规定：“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”这就表明，出色的档案行政部门应是刚柔并济的，不仅要“硬控制”，还要学会“软着陆”。因此，档案行政部门应创新治理方式，引入“软治理”等柔性治理手段。老子曰：“天下之至柔，驰骋天下之至坚”，档案行政部门应秉持自主、平等、民主等理念，采用非强制性方式激发治理伙伴与治理对象的内在潜力、主动性与创造性，以文化、意识形态、制度规训等软性同化方式寻求各界对于档案行政部门治理的信任、配合和参与[25][26]。

4结语

在治理热潮之中，提及治理理论，大部分人会联想到分权化、政府中心地位的部分丧失、公民的全方位参与、多中心和自主治理等[27]，但回归档案治理的实际会发现，档案行政部门的“元治”或许才应是现代的档案治理主体范式，而其能力提升则是重要保障。尽管档案元治理模式也许会失败，但正如鲍勃·杰索普所言，必须承认有可能失败，但是仍然按照事情可能成功的方式坚持下去。矢志不渝地进行元治理也是必要的[28]。