山西省深度贫困县精准扶贫绩效综合评价

剌美香,刘艳萍

(山西农业大学 经济管理学院,山西 太谷 030801)

贫困长期以来一直是一个全球性问题,而消除贫困已成为发展中国家实现可持续发展所面临的最严峻挑战之一。中国一直在不断努力探索减少贫困的方法途径,并在此过程中取得了举世瞩目的成就。至2018年年底,中国已有85%的贫困人口实现脱贫。山西作为全国扶贫开发重点省份,在全国14个集中连片特困地区中,山西就有吕梁山、燕山—太行山两个。2014年山西省共识别贫困村7993个,农村贫困人口329万,贫困发生率13.6%。经过连续几年的努力,截至2017年底,全省还有3173个贫困村,90万贫困人口,贫困发生率下降到3.9%。到2018年底，有64.9万贫困人口实现脱贫,贫困发生率下降到1.1%,减贫成效显著。但在一些偏远山区,土地贫瘠,经济发展落后,劳动力流失严重,“空心村”现象普遍存在,这些深度贫困县是脱贫攻坚的重点也是难点。要在2020年实现全面脱贫,必须更精准有效地实施各项扶贫政策。因此,通过对这些深度贫困县精准扶贫效果的评价研究,可以找出政策在实施过程中存在的不足,为精准施策提供现实依据。

国内外学者对贫困的测度和扶贫绩效的评价已有大量研究。主要体现为评价指标体系、研究方法和研究对象的多元性。在指标体系上,国外的研究起步较早,评价指标体系较为完善。Hagenaars(1987)首次提出多维度贫困指数[1],此后,学者们开始从经济角度和教育、卫生、营养、环境等非经济角度进行综合测度[2-3]。在研究方法上,主要采用静态DEA数据包络法[4]、模糊综合评价法[5-6]、主成分分析法[7]、双差分析模型[8]等方法进行扶贫绩效的综合评价。另外,贾俊雪等(2017)、许星等(2019)、吴强(2019)等许多学者从教育扶贫、生态扶贫、金融扶贫、健康扶贫等扶贫工作的某一方面入手进行绩效评价[9-11]。

已有的研究从不同层面、不同角度,运用不同方法对不同地域的精准扶贫绩效进行分析研究,在综合评价体系和方法上不断改进,但指标体系仍不够详细,不能全面反映扶贫工作绩效;指标体系中权重的确定方面,多数研究只采用主观赋权法或客观赋权法,只有少数学者采用主客观结合的赋权方法,而且已有的研究没有对山西省精准扶贫工作进行深入探讨。课题组已对山西省精准扶贫工作进行了多次实地调研,对山西省精准扶贫工作有了深入了解,认为构建全面详细的评价体系对扶贫工作有着重要的指导意义。因此,本文在借鉴已有研究的基础上,细化评价指标体系,采用熵值法的客观赋权法和层次分析法的主观赋权法相结合确定指标权重,旨在更加全面、客观地反映山西省深度贫困县的精准扶贫工作绩效。

一、研究区概况

山西地处黄河以东,太行山以西,中间为盆地,东西为山,东西宽约290千米,南北长约550千米,总面积15.6万平方千米,总人口3300万,管辖11个市、119个县(市、区)。山西常年降水稀少,十年九旱,山区、丘陵区约占80%,自然条件较差,水资源匮乏,农业生产相对落后,仍以煤炭、化工、钢铁等为主导产业。自2016年11月23日国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》(以下简称《规划》),从产业扶贫、就业扶贫、金融扶贫、易地搬迁、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、兜底扶贫8个方面细化路径和措施以来,山西省依据《规划》全面落实各项扶贫政策。截至2018年底，在全省58个国家级和省级贫困县中,脱贫41个,剩余17个,其中偏关县、宁武县、静乐县、兴县、临县、石楼县、永和县、大宁县、天镇县、广灵县10个县在2017年6月被确定为深度贫困县。10个深度贫困县有贫困人口26.2万,占全省的29.1%,2017年10个深度贫困县的贫困发生率为15.4%,比全省高11.5个百分点。深度贫困县多分布在边远地区,基础设施差、生态脆弱,经济发展落后,耕地面积少且山地多、平地少,机械化程度低,单位面积产量低,严重制约农业产业化的发展，深度贫困县具体分布情况见图1。2018年山西省出台《关于“一县一策”集中攻坚深度贫困县的意见》，针对十个深度贫困县提出“10+1”模式,即10个共享政策、1项专享政策。10个共享政策主要涉及土地政策、金融政策、产业扶持、移民搬迁、行政审批、人才支持等方面,1项专享政策为“一县一策”,旨在集中攻坚深度贫困县。

图1 山西省深度贫困县分布图

二、评价体系和模型构建

(一)评价指标体系构建

贫困不仅指物质、社会和文化资源的匮乏,还包括缺乏能力和获得社会服务的机会[12]。学者们开发的一系列测度贫困的方法中包括收入消费标准、人类发展指数(HDI) 和多维贫困指数(MPI),这些方法指导贫困地区制定扶贫政策,也为扶贫绩效评价指标体系的构建提供依据。结合多维贫困理论和精准扶贫绩效考核指标,选取精准识别与退出、精准帮扶、贫困户生活水平、社会保障、基础设施、群众认可度6个一级指标和25个二级指标构成精准扶贫绩效的评价体系。精准识别与精准退出是精准帮扶的前提和基础;精准帮扶即是精准实施各项扶贫措施,精准帮扶情况即是各项扶贫措施的实施情况;群众认可度考察群众对精准扶贫工作的认可情况;贫困户生活水平的提高是精准扶贫的最终目标,改善程度的高低反映扶贫政策实施效果的好坏,是从经济角度测量贫困的变化情况;社会保障、基础设施两项指标是从教育、医疗、居住环境等非经济角度测量贫困。精准扶贫绩效评价指标体系，见表1。

表1 精准扶贫绩效评价指标体系

1.精准识别与退出。贫困人口识别精准率由错评率、漏评率来反映,贫困人口退出精准率由错退率来反映。由于许多贫困户是在2014年、2015年之前就已经被识别为贫困户,识别过程难以追溯,而且在此期间经过“回头看”,将不符合贫困户标准的农户做出列处理,识别不精准问题大大减少,因此不考虑此项指标,只考虑漏评率。

2.精准帮扶。精准帮扶主要涉及产业扶贫、健康扶贫、教育扶贫、金融扶贫、易地搬迁、就业培训。

3.生活水平。本文根据调研情况选取贫困人口人均可支配收入增长率、贫困人口恩格尔系数、住房安全保障率、家用电器普及率、住宅外道路硬化率作为衡量生活水平的指标。

4.社会保障。由于贫困人口中老年人以及失去劳动能力的残疾人所占比例较大,养老金和低保金是其主要的生活来源。另外,基本医疗和义务教育普及率是贫困县能否脱贫的考核指标,因此,需列入评价体系中。

5.基础设施。基础设施改善情况是反应贫困村提升的主要内容。根据山西省深度贫困县实际情况以及问卷调查情况选取村级道路硬化率、用电保障率、通信设施覆盖率、饮水安全保障率、儿童上学条件改善情况、就医看病条件改善情况、卫生环境、文化设施改善情况作为衡量指标。

(二)数据来源及处理

本文数据来源于2016年和2017年12月项目组对山西省10个深度贫困县的入户调研数据和地方政府工作报告。目前获得2016年10个贫困县和2017年8个贫困县的调研数据,考虑到数据的可比性,在以下的数据分析中使用2016年、2017年偏关县、宁武县、静乐县、兴县、临县、石楼县、天镇县、广灵县8个县的入户调研数据。涉及2016年的49个贫困村、1008户贫困户,2017年的47个贫困村、796户贫困户、187户非贫困户。

由于各项指标具有不同类型、不同衡量标准,使得综合评价体系各指标间存在不可公度性，且指标中包括正向指标和负向指标(贫困户恩格尔系数),为了消除不合理因素影响,需对原始数据进行无量纲化处理,正向指标采用公式(1),负向指标采用公式(2)。

(1)

(2)

式中xij为排在第j位的贫困县第i个指标的取值,1≤i≤25,1≤j≤8。

(三)指标权重确定

从各县的调研数据和专家对各项评价指标重要程度的对比情况来看,各县在重要程度高的指标上的取值差异较小,在重要程度低的指标上的取值差异较大,如果只采用主观赋权法,区分度不大;如果只采用客观赋权法,将取值差异较大的指标赋予较大权重,又偏离实际意义。因此,采用客观权重赋权法——熵值法和主观权重赋权法——层次分析法结合起来确定权重[13]。

1.层次分析法确定权重。第一，构建评价递阶层次结构。第二，构建判断矩阵。邀请精准扶贫相关专家采用“1—9” 标度法,构建准则层相对于目标层和指标层相对于准则层的判断矩阵。第三，判断矩阵的一致性检验。确定CR<0.10,表明判断矩阵具有满意的一致性。经计算得具体权重，见表2。

3.主客观权重测算的组合设。Whi为层次分析法测算的第i个指标的主观权重;Wei为熵值法测算的第i个指标的客观权重;α为主观权重比例系数;β为客观权重比例系数;则第i个评价指标的综合权重为Wi=αWhi+βWei,其中α+β=1,取黄金分割比α=0.382,β=0.618。综合权重测算结果，见表2。

表2 山西省精准扶贫绩效评价指标体系权重

(四)模糊评价模型

为了对比2016年和2017年山西省总体扶贫绩效以及各县的扶贫绩效,将已经做了无量纲化处理的数据,直接进行加权求和,得出山西省8个深度贫困县精准扶贫绩效综合得分[14],公式如下。

(3)

经计算得到综合评价得分及排名和准则层得分及排名。为了确定山西省深度贫困县扶贫绩效等级,将无量纲化处理的2017年山西省8个深度贫困县数据,分为五个等级:很差、较差、一般、较好、很好,并采用专家打分法对其进行赋值:很差(0—0.15),较差(0.15—0.35),一般(0.35—0.55),较好(0.55—0.75),很好(0.75—1),运用模糊统计法计算指标值在各等级区间出现的频率,作为对各等级模糊子集的隶属度[12],利用Matlab软件计算得到隶属度矩阵B,然后利用模糊综合评价模型,得到评价结果。具体模型如下。

三、结果与分析

(一)扶贫绩效综合分析

1.扶贫绩效的变化情况。为考察山西省总体扶贫绩效的变化情况,分别将2016年和2017年山西省8个深度贫困县的数据合并,并进行无量纲化处理,然后运用公式(3)计算得到2016年、2017年山西省深度贫困县的扶贫绩效得分，见表3。

表3 2016—2017年山西省深度贫困县精准扶贫绩效评价得分

从2016年、2017年的数据来看,山西省深度贫困县精准扶贫绩效大幅度提升,综合得分增加0.1589,且各方面绩效均有不同程度的提升,其中精准帮扶的绩效增加幅度最大,增加0.1336。因为山西省从2016年开始不断加大各项扶贫政策实施力度,到2017年效果凸显。产业扶贫精准率、健康扶贫政策普及率、教育扶贫政策普及率、就业培训精准率、小额贷款获得率分别从2016年的20.60%、35.60%、23.21%、3.76%、2.34%增加到2017年的58.13%、95.29%、92.61%、60.70%、26.31%,增长幅度较大。其余方面增长幅度从大到小依次为:基础设施0.0167、生活水平0.0057、精准识别与退出0.0018、社会保障0.0008、群众认可度0.0003。

2.隶属度情况分析。为考察山西省整体的扶贫效果,采用2017年山西省8个深度贫困县精准扶贫数据,运用模糊综合评判模型,得到综合隶属度B=(0.15180,0.1903,0.2240,0.2335,0.2004),依据最大隶属度原则,判断得到山西省深度贫困县综合评价效果较好。从精准扶贫绩效评价的不同维度来看,精准识别与退出效果很好,精准帮扶、生活水平、社会保障、群众认可度方面效果好,基础设施改善方面效果较差，见表4。原因是深度贫困县本身的自然条件差,贫困村多数地处偏远、土地贫瘠,年轻劳动力流失严重,基础设施改善成本高。基础设施建设指标中除了村级道路、用电保障、饮水安全、通信设施几项贫困村脱贫的硬性指标对准则层的贡献度较高外,其余指标包括儿童上学条件、医疗卫生、文化设施都较低,这些方面没有得到明显改善。多数贫困村没有学校,子女上学一般在乡镇或县城,额外的生活成本较高。各个贫困村均要求建卫生室,由于配套设施欠缺,作用不明显。另外,除了指标体系中涉及的生活类基础设施与社会事业类基础设施没有明显改善外[15],生产类基础设施也没有明显变化,作物生长仍依靠自然条件，农民仍靠天吃饭,严重制约贫困地区的产业发展。

表4 山西省深度贫困县精准扶贫绩效评价结果

(二)各县扶贫绩效评价

1.各县扶贫绩效差异分析。从2017年各县的综合评价得分和排名情况来看(见表3),各县扶贫绩效差异明显。综合得分从高到低依次为静乐县、石楼县、偏关县、广灵县、宁武县、兴县、天镇县、临县。得分最高的是静乐县0.8030,最低的临县只有0.2880,相差0.5150。原因是临县贫困人口集中、贫困程度深、贫困面广、贫困发生率高。山西省有28.47万深度贫困人口,3350个深度贫困村,而临县就有深度贫困乡镇8个、深度贫困村160个,深度贫困人口3.7万人,深度贫困人口占到全省的13%,扶贫任务艰巨。依据综合得分将8个深度贫困县划分为三类:一类贫困县综合得分0.8以上,在0.8以上的只有静乐县;二类贫困县综合得分0.4—0.8,包括偏关县、宁武县、石楼县、广灵县;三类贫困县综合得分0.4以下,包括兴县、临县、天镇县。这与各县的地理位置和贫困程度相关,天镇县位于山西省最北部,环境恶劣,兴县和临县位于山西省西部边缘地区,占地面积大,贫困程度深、范围广,位居全省35个国家重点扶持贫困县之首,脱贫攻坚任务艰巨。

表5 2017年山西省深度贫困县各县精准扶贫绩效评价得分及排名

2.要素贡献度分析。从各个维度的得分来看,各县在精准识别和退出、社会保障、群众认可度三个方面的得分差异较小,实施效果较好。但在精准帮扶、基础设施方面的得分差距较大。精准帮扶方面得分最高为偏关县0.1930,最低为广灵县0.0600,相差0.1330分。各县精准帮扶得分从高到低依次为:偏关县、静乐县、石楼县、兴县、临县、宁武县、天镇县、广灵县。基础设施方面得分最高为静乐县0.4549,最低为临县0.0363,相差0.4510。各县基础设施得分从高到低依次为:静乐县、宁武县、广灵县、石楼县、偏关县、兴县、天镇县、临县。偏关县在精准帮扶方面的得分最高,原因是偏关县大规模发展光伏产业,被调查的贫困户中有超过50%以上的贫困户获得小额贷款,建设光伏项目,小额贷款获得率和产业扶贫精准率高于其他贫困县。在生活水平改善方面,各县得分的差别略大,最高分石楼县0.1241,最低分宁武县0.0444,相差0.0797,差别主要来自家电普及率和样本户恩格尔系数两项指标。

在精准帮扶的各项指标中,“三保险、三救助”健康扶贫政策普及率、教育扶贫政策普及率两个指标贡献度最大。健康扶贫和教育扶贫是全省的普惠政策,各县的实施情况较好,差异不大。虽然2017年产业扶贫精准率和就业培训精准率较2016年有大幅度提升,但产业扶贫精准率和就业培训精准率对准则层的贡献度仍较低,尤其是就业培训,在调研的贫困户中表示就业培训作用明显以及依托就业培训找到工作的贫困户较少。就业培训多流于形式,培训内容没有针对各村需求,因地制宜,培训内容多为种植、养殖、护工、厨师等,培训时间短,效果不明显,种植、养殖技术培训也与实际需求相脱节。产业扶贫项目,多为输血型项目,缺乏长效激励机制,由于自然地理条件差,资源匮乏,招商引资困难,缺少龙头企业带动,农户参与了特色种植、养殖,也是分散的种植、养殖,自产自销,缺少与合作社或其他经济组织的联系。另外,制约产业发展要素多,部分贫困村“两委”班子年龄老化、思想僵化、思想观念保守,缺乏带领群众致富的本领。市场、技术、信息等制约要素作用明显,农技人员少,农户对新的种植技术接受程度低,新种植技术得不到好的推广,加上市场信息不灵,运输成本高,难以推动产业发展。

四、结论与建议

(一)结论

从精准扶贫综合绩效得分来看,2017年山西省深度贫困县总体扶贫效果较好,综合绩效得分较2016年有较大幅度提升;各县综合绩效得分差异明显,最高为偏关县,最低为广灵县。从山西省整体的各维度所处等级来看,精准识别与退出所处等级为很好等级,精准帮扶、生活水平、社会保障、群众认可度所处等级为较好等级,基础设施改善所处等级为较差等级。各县在精准识别和退出、社会保障、群众认可度三个维度的得分差异小,在精准帮扶和基础设施建设方面,各县的自然条件不同,依托资源不同,得分差异也较大,尤其是精准帮扶中的产业扶贫。

从2016年到2017年精准帮扶方面绩效提升幅度最大,其中健康扶贫、教育扶贫的贡献度最高,健康扶贫政策普及率、教育扶贫政策普及率分别从2016年的35.60%、23.21%提高到2017年的95.29%、92.61%;产业扶贫和就业培训方面的贡献度相对较低,虽然2017年产业扶贫精准率和就业培训精准率较2016年有较大变化,但仍有待进一步提升。基础设施建设指标中除了村级道路硬化率、用电保障率、饮水安全保障率、通信设施覆盖率几项保障农户基本生活条件的硬性指标接近100%外,其余指标包括儿童上学条件、医疗卫生条件、文化设施等贫困村巩固提升方面的指标没有得到明显改善。

(二)建议

第一，加强基础设施建设,改善贫困村生产生活环境。加强贫困村医疗卫生、文化环境建设。一方面建立有效准入培训机制,创造村医培训学习环境,提升乡村医生素质,提高村医待遇,保证其有能力并愿意服务农村、服务农民。另一方面,加大村级卫生所的基础设施建设,配备基本医疗与服务设施,如医保卡刷卡设备,保障村民能享受到“小病不出村”的基本医疗服务;增加农村文化艺术活动,改善贫困村文化环境;进行土地整治和农业灌溉设施建设,改善作物生长环境。

第二，结合农户需求,加强种植养殖技术培训。在所调查的样本户中多数农户的收入主要来源于种植,大多以粗放的经营方式为主,有必要让农户掌握更多的种植技术和管理经验,结合各村的产业发展特点和农户需求,加大种植养殖的技术培训力度,请种植养殖能人、专家定期为农民培训,或者与企业、合作社签订订单合同,由企业和合作社对农户进行统一培训,采用“公司+合作社+农户”的合作发展模式,充分发挥各县特色产业的规模优势。

第三，依托各地资源优势,创新产业扶贫模式。努力挖掘当地资源优势,积极贯彻执行“一村一品一主体”“一县一策”产业扶贫政策,为各村谋求长效稳定的产业发展之路;进行村级特色产业发展规划;因地制宜,根据当地的资源优势,确定发展产业类型,并配套规划基础设施;培育能人大户、发展家庭农场、成立专业合作社、引入涉农企业等新型经营主体;采取“新型经营主体+公司+基地+农户”的合作发展模式,由新型经营主体或公司流转土地,提供种(养)苗、技术、销售渠道,将产业实行分户承包管理,带动贫困户增收;整合各类资源,加大产业扶贫资金投入。

第四，拓宽集体经济增收渠道,发挥集体经济的带动作用。加大财政资金扶持,支持经济薄弱村发展集体经济,增强对低收入农户增收带动能力。积极推进农村集体产权制度改革,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益。村集体经济组织自主探索创新发展途径,通过自主开发、入股企业、盘活资产等形式,充分开发村集体土地、林地、“四荒”、矿产、水利设施等资源,增加村集体收入。健全完善农村产权流转交易市场,引导各类农村产权流转进入交易平台,拓宽集体经济发展渠道,通过招投标、网络竞价,拍卖等方式实现增值。