“两步申报”管理制度研究

马欣逸 唐澳新

摘要：虽然2019年全球经济放缓，但是国际贸易始终具有持续不竭的动力。为了适应新形势新职能的需要，营造一个更为便捷化、国际化的通关环境，我国海关提出了全面深化业务改革的方案。本文旨在通过对改革中关于“两步申报”的方面进行探究，重点分析其对于进出口企业与我国现有海关模式的影响，并通过已有的改革试点情况力求更理性的对待此项改革政策。

关键词：两步申报;海关管理;国际贸易

日前，海关总署正式发布了《海关全面深化业务改革2020框架方案》，以“统一执法、分类施策、精准监管、协同高效”为基本原则，通过五项核心内容，即“两步申报、两轮驱动、两段准入、两类通关、两区优化”，立足于管理以及申报制度、作业流程监督管理制度等多个层面，改善了业务改革框架，对申报通关业务领域、国际贸易核心环节的业务改革进行了持续推进。其中，“两步申报”制度改革具有重大意义，它为贸易便利化目标的实现起到了一定的推动作用，对我国进一步建立更高效便捷的进出口申报通关制度管理模式有着极其重要的现实意义。

一、关于“两步申报”模式的理解

“两步申报”这一概念主要来自于欧美等一些发达国家，主要的目的就是为了更好地与国际贸易特点、安全便利的实际需求保持同步，企业可分为多个步骤来提交所有的申报信息和单证，而无需一次性提交，可以在货物放行之后再进行征税，使整个过程分成两步走，最终可以从根本上实现了货物通过海关查验放行与审核征税相分离的形式。第一步是提货申报，即概要申报，倘若货物不需要涉及检验或检疫、税收、进口许可证等，企业只需填写9个项目，如货物数量以及物品名称等，认定与物流相关的2个项目，按照提单信息提交与口岸安全准入监督管理需求等相关的必备信息进行概要申报即可，如经过海关风险分析以后，并无查验的需要，可直接提取货物。之后，再进行完整申报，自向海关申报进境之日以来的两周内完成第二次申报，企业需补充其他与需求相符的信息以及单证，依照规定完成缴税等流程。

相比起之前“时点申报”的传统海关申报的模式，“两步申报”模式有了诸多的改变，但它在本质上仍然是一个完整的过程申报，而不是变成了“两次申报”。一、以“过程申报”逐步取代了原来的 “时点申报”，企业可分批次完成信息的填写任务，可结合自身所掌握的相关信息情况分两次填报，概要申报环节仅申报“9+2+N”项，即完成9个基础项目、2个物流项目的申报、确认任务，倘若涉证、涉检，则需额外补充与之对应的申报项目，可在完整的申报环节完成其他项目的补充任务;二、使货物得以快速提离，在第一步完成概要申报后，货物不需要海关查验，即可将相关货物迅速提离到海关监管的场所;三是加强对税收企业担保的创新，依托完善的社会资本信用管理体系，建立了概要申报的税收企业担保信用管理制度，高级税务资格认证的企业担保可向其所在地海关主管部门申请免除税收企业担保。

二、“两步申报”模式的影响

（一）对进出口企业的影响

与传统申报模式相比，两步申报模式很好地针对了企业如今在办理货物报关的过程中普遍存在的一系列复杂问题，如一次性准备完整的报关单证非常耗费时间，填制之后的过程若有错报、漏报则修改比较繁琐，报关产生的错误容易直接引起海关行政处罚等。“两步申报”为公司带来了便捷之处，概要申报节省了货物的流转时间，使得企业能够更为便捷、快速地提取货物，控制了货物的滞留成本;完整申报为公司提供了充足的资料申报准备时间，企业有两周时间来为余下的手续及纳税事务做好相应的准备工作，降低了企业出差错的可能性。

（二）对我国海关的影响

海关作为国家进出境的统一监督管理机关，采用行使法律赋予的权力的方式来管理特定的社会经济活动，为国家法律规定的顺利执行提供有力保障，确保其顺利实施。[1]就海关监管而言，之前的一次申报模式将所有的风险和精力都集中在了提货放行之前，海关审核的工作量很大且高度集中，不仅要准确判断进出口商品的属性，还要在有限的时间里迅速完成签注单证、加盖印章的审核工作。而“两步申报”的实施能有效减轻海关监督管理部门的压力，帮助其缓解冲突，将主要的监管任务移至提货放行之后，以更加高效地开展海关放行工作。同时公司负责人还可自主选择“两步申报”还是“一次申报”的方式，使企业更好地适应市场，能够灵活地应对各种模式。

此外， 2019年我国的外贸总额高达31.54万亿元，同比上涨了3.4%。虽然呈现增长趋势，但是从2019年下半年以来，我国出口压力明显加剧，出口总值下降。在這种外贸情形下，我国海关为了简化程序，加快货物在口岸的流通速度就显得极为必要。而适时的“两步申报”改革更是将我国海关与国际相连，吸引更多的外资顺利流通进驻我国，逐步改善当今经济疲软的状态。

三、新申报模式下的改革试点

我国的海关部署于2019年7月正式出台了与“两步申报”改革试点相关的公告，公告中详细地说明一共有包括黄埔海关、深圳海关、青岛海关等几大海关作为试点。在“两步申报”方式下，在试点阶段，企业只能选择通过开展“两步申报”试点工作的海关进行。

“两步申报”率先在舟山自贸试验区顺利完成了试点任务，经过测试，从进口企业申报再到货物允许船舶驶离港口只用了短短1分28秒，比起之前的4个小时缩短了好几十倍。如今“两步申报”的模式也可以大大地发挥它在港口通关快的优势，只要收发货人的信用级别是一般信用及以上，并且涉及的监督管理证件已实现联网核查的，便可采用“两步申报”的方式，由试点海关，使进入境内的货物得以快速通关。[2]在近期兰州海关出台了二十条政策，在其中的快速通关方面，针对进口防疫物资，兰州海关开设了专门的绿色窗口并开辟了通道，以便快速通关，通过 “两步申报”并辅以汇总以及提交申报等作业方式，切实实现了通关“零延时”，将所需要的物资以最快的速度通过海关发放到需要的人手中，不可否认这为我国防疫工作做出了极大的贡献。

四、进行“两步申报”模式需注意的问题

“两步申报”的管理模式首先广泛应用于欧美等发达国家，而目前我国由于在海关监管能力和制度上与发达国家仍然存有一定的差距，不免会遇到一些问题，因此我国必须要实事求是，讲求实际，面对问题并采用合理的方式正确处理问题。

（一）进一步完善进出口税收担保制度

倘若企业存在进行“两步申报”的需要，对于涉税货物，需依照相关规定向关税部门开展税收备案的办理工作。如果是高级认证企业，可以向当地海关部门申请免除担保;若是一般认证或者一般信用的企业，则需要提供税收担保，在概要申报时，选择符合要求的担保备案编号。对于担保的额度，一般是企业上一年度的月均纳税额或者是单月最大纳税额，新企业的额度则由当地负责关税的部门按照企业申报的年进口计划来审定。

可将海关担保类型划分为三类：1.会占有大量资金的保证金担保，这种海关担保类型对于拥有充沛资金的大型企业较为适用;2.银行保函，能够减少保证金的占用，只是申请比较困难，等待时间很长，适合规模较大、且授信程度较高的企业;3.关税保证保险，这种海关担保类型无需提供抵押物、缴纳保证金，适用于并未出现失信行为的全部企业。因此，十分有必要将担保企业规范的申报率、企业的风险承担能力等一些关键要素融入分类评审的标准之中，同时建立并完善海关担保管理制度，进一步明确和细化各部门的职责任务及相关岗位操作规则，使企业更加高效地进行申报管理，并提升其工作的针对性，进而在海关担保企业管理制度下，使“两步申报”模式能够更加有序地开展。

（二）建立与“两步申报”相适应的监管体制

本次海关发布的全方位推进业务改革，还对监督管理的作业方式以及特殊区域的监督管理方式进行了改革。在卡口前实行了"准许入境"的监管，对于那些禁限管制的货物或者是国家有明确要求的，都需要进行“准许入境”监管，等检查结果符合规定才可提离。在卡口之后也开始实施“合格入市”的监管，这主要针对的大都是非高风险商品或者是风险较为可控的货物。另外，在部分海关特殊监督管理区域以及自由贸易区域，还另行设置了特殊的监督管理方式。对于那些特殊的区域，首先企业在第一个申报环节就不需要再使用保税核注清单，在概要申报之后便可实现货品的快速提离，另外，在限定时间内依照之前的方式，进行完整申报便可。通常情况下，货物由出入境到最终完成海关手续的办理，便是海关对货物的监督管理期限，海关监管对于进出口货物起着尤为关键的作用，此次海关总署发布的改革公告，明确加强了对海关监管的限制，也提出了更严格的要求。

五、小結

我国日前发布的海关全面深化业务改革方案对于把握我国发展机遇新内涵具有极为重要的意义，它将货运渠道和寄递渠道纳入了全国通关一体化管理，完善了之前海关存在的不足。对于方案中的申报模式的改革，这种“两步申报”模式在一些发达国家应用已比较成熟完善，而我国由于国情不同仍需要循序渐进，先通过确保改革试点的成功，之后再在全国大范围海关应用。希望在之后政策逐步完善的过程中，它能够发挥对我国进出口贸易重要的促进作用。

参考文献：

[1]余波.中国海关通关管理模式研究[D].西南交通大学，2007.

[2]陈星华.山东启动进口货物“两步申报”改革[N]. 中国国门时报，2019-09-04（001）.