浅议行政诉讼集中管辖制度完善路径

2020-07-27瞿紫玥王思琪

山东青年 2020年6期

瞿紫玥王思琪

摘要：行政诉讼长期以来面临着司法资源分布不均匀、案件受行政机关干预大等影响，这些影响或多或少地制约着行政诉讼的良性发展。随着行政案件集中管辖制度的推进和实践，湖南地区目前已取得阶段性成效，在审判质量、诉讼独立性以及裁判统一性方面都体现出积极的作用，但仍有不足在制约集中管辖制度的发展。

关键词：行政诉讼;集中管辖制度;审判权

一、我国行政诉讼集中管辖制度之初探

（一）行政诉讼集中管辖概念

行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工[1]，以明确何种行政案件由哪一级别、哪一地域的人民法院审理。目前，集中管辖并不是一个严格的法律概念，也不是行政诉讼中法定的管辖方式，而是一种制度、一种模式，通过把法院案件管辖的范围重新划分，使一些法院部分案件的管辖权转移到另一个法院。因此，集中管辖作为行政案件管辖方式之一，是指通过统一指定的形式，把原本由基层人民法院管辖的部分一审行政案件交给确定的集中管辖法院，从而使集中管辖法院获得跨行政区划地区行政案件审判权的制度。

我国行政诉讼管辖的基本原则是“两便”原则①，《行政诉讼法》第十五条规定划分管辖法院的方法是通过地域或者法院级别的不同，将管辖法院进行区分：由被告所在地基层法院管辖，以及几种情形下由中院管辖。由此随之而来的一系列的问题中，最重要的即“地方化”严重问题。要想解决“地方化”的问题，就要在根本上改变，从而有了近年来出现的跨区域管辖。在行政案件跨区域管辖改革的展开中，有学者将其具体表现分为三种类型：指定类、集中类和交叉类。他认为指定类管辖始于2002年的台州市中级人民法院，对被告为县政府和10人以上集团诉讼的行政案件实行指定管辖;集中类管辖是指将某一区域人民法院管辖的行政案件，通过上级法院指定的方式，集中交由若干具有审判优势的法院进行审理;交叉类管辖是指将基层人民法院行政案件的管辖权交由辖区内的其他法院行使，法院和法院之间的案件管辖权互相交叉行使。[2]笔者对此种分类进行了进一步思考，主要是关于指定类管辖，此分类所说的指定类管辖实际上就是指的集中管辖和交叉管辖，原因是跨行政区域管辖主要是通过指定这个方式来规定的，所以肯定会表现出指定的特征，而并不表示指定就是它的一个类型，比如不论是通过中级法院指定到其他地区中院，或是指定到其他的基层法院管辖，其本质都应该是集中管辖和交叉管辖。

所以集中管辖实际上是跨区域管辖的一种更加细致性的制度，是跨区域管辖的一种模式，结合两者的特点，也是对行政诉讼管辖制度的一次新探索。

（二）行政诉讼集中管辖类型

学者们对于集中管辖类型有多种分类方法，笔者更赞同根据案件集中的程度，将集中管辖分为完全集中管辖和相对集中管辖[3]：

1. 完全集中管辖

完全集中管辖是通过一个法院集中来审理若干个法院的所有行政诉讼案件，实际上这个模式有两种情况，一种是对市（地、州）级行政区域内的一审行政案件全部集中指定一个或者若干个基层法院审理，其他非指定法院不再审理行政案件[4];另一种是提高审级方式的完全集中管辖，即该市中级人民法院管辖全市范围内的所有一审行政案件。很显然，审级制度的改变，虽然会增加案件的独立性，但是容易造成基层矛盾上移，且二审需要由高级法院审理，会同时增加法院和当事人的不便。当然，有学者认为提级管辖的模式可以解决一审审级过低的问题，防止上诉率和申诉率居高不下，减少司法资源一定程度上的浪费，减少社会矛盾。从两种角度看，提高审级方式的完全集中管辖优缺点并存。

2. 相对集中管辖

相对集中是与完全集中相对应的一个模式，两者的区别在于集中的“范围”不同，顾名思义是指某个范围内的部分行政案件集中到一個或几个法院管辖，在该模式下有两种集中方式：一种是向上级法院的相对集中;另一种则是向同级法院的相对集中。由此看来，行政诉讼相对集中管辖实质上是对指定管辖的一种变通，以相对固定的指定模式来代替个案的指定。此模式与完全集中管辖相比的另一特点是：前者的非集中管辖法院还保留着行政审判职能的完整性，而后者并无此完整性。

二、集中管辖制度之现状

（一）集中管辖制度相关立法现状

早在2013年最高人民法院就已下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。该通知明确了行政案件相对集中管辖的定义与内容，可以概括为部分案件、统一指定、集中管辖。[5]并且规定各高级人民法院应结合本地实际，确定 1-2 个中级人民法院进行试点，该中级人民法院要根据具体情况再确定 2-3 个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件。

2014年修订的《行政诉讼法》规定，经最高人民法院批准的高级人民法院可在实际情况的基础上，自行决定某些人民法院跨行政区域管辖行政案件。该法新增条款本是想通过提供一些自由的空间来为行政诉讼管辖制度的改革提供平坦的道路，但由于仅有一条单薄的条款作为法律依据，并不能铺就跨行政区域管辖的发展之路。在诉讼法上规定集中管辖制度可以作为一种补充性或者说选择性的管辖制度，却没有进行细致性规定，粗略性规定则给了司法机关很多裁量空间。因此，法律似乎还需在实践中吸收经验从而用更细致的解决办法来予以规定。

（二）湖南地区相关实施方案

湖南省积极响应号召，于2019年3月29日发布决定在全省全面开展一审行政案件集中管辖改革的消息，并制定下发实施方案。[6]该方案规定，长沙市、衡阳市、怀化市这三个地区基层人民法院的一审行政案件分别由该地的铁路运输法院集中管辖，其他的市州地区从地理位置、交通条件、案件数量以及审判力量等相关因素分别确定两个基层人民法院进行集中管辖。设定开始实行的时间是2019年5月1日，长沙分河东、河西两个区域分别于5月1日和10月1日开始实行该集中管辖方案。2019年10月，长沙铁路运输法院已实现对长沙市六区二市一县辖区内基层人民法院一审行政案件的管辖。

在集中管辖制度实施后，对于其辖区内的一审行政案件，非集中管辖法院将不再行使管辖权，在集中管辖实施前已经开始审查或审理但未处理完毕的一审行政案件，继续处理完毕。不仅如此，湖南省高院还要求全部法院进行一系列的保障动作，来提升集中管辖法院行政审判工作质量和法官专业化水平。自改革实施以来，湖南省已取得阶段性成效，若需在阶段性成效上再进一步，则要继续解决目前仍然存在的问题。

[7]

三、当前集中管辖制度不足之处分析

（一）审判力量和物质保障落实欠到位

由于集中管辖的特点是跨行政区划，对于管辖法院的资源支持，有一定的难处。首先是体现在财务上，一般的地区只对本地的法院投入财物，而集中管辖法院需要将司法资源用在解决非本地区纠纷案件上，此时经费的支出远远大于之前，单靠行政诉讼案件的收入无法支撑其发展;其次是在专业队伍建设方面，从湖南的情况来看，虽然长沙铁路运输法院已完成集中管辖工作，且铁路运输法院本身有办理跨行政区划案件的经验，但由于铁路运输法院的审判人员在此之前长期处理铁路运输安全、财产的刑事、民事类型的案件，对行政案件接触较少，所以在这方面缺乏相关审判经验和审判能力，虽说可以通过选拔、借调等方式充实队伍，但此时仍面临一些问题。现行法官员额改革，并未给行政案件集中管辖留有专用的员额，如果单从行政案件的数量测算行政法官员额，分配给行政庭的员额是不足以应付集中管辖工作的，因此很多优秀人员无法将编制转入集中管辖的法院，导致部分有多年审判经验的法官不愿意通过借调等方式跨地区来进行量大的工作，而培养专业的人才又需要一定的时间，此时将面临人员的缺乏。

（二）办案成本及当事人诉讼成本增加

虽然一般在确定集中管辖的法院时，已经比较充分考虑地理位置因素，且并未违背便民利民的基本要求[8]。但其直接表现，还是包括许多原本可以就近管辖的案件现在要到较远的外地法院审理，不可避免会使大多当事人的诉讼成本增加。即使选择最合理的管辖法院时，也会使当事人增加一些例如交通住宿费等原本不必的支出。此时容易导致较远地区的当事人，或年纪较大的当事人在考虑到追求公平正义的道路上所需要额外增加的一些“麻烦”，而选择放弃追求公平正义。若此种情况居多，对于管辖制度的改革来说就是毫无意义的，因为已经不符合社会主义法治的价值追求。同时对于法院来说，在立案、取证、开庭等方面也增加了很多额外的工作量与成本，且在文书送达、案件执行等方面也增加了许多困难。

（三）行政干预难以根除

虽说集中管辖通过跨区划的方式已尽量避免行政干预，但由于行政机关所拥有的地位优势，其不当干预难以完全有效控制。一是因为行政诉讼具有特殊性，作为案件当事人之一的行政机关比另一方当事人对审判工作施加影响从而获取有利判决的动机更大，因为其具有进行该动作的条件;二是因为在行政区划和司法辖区两者之间存在重合性，法院资源分配会受到地方政府的较大影响。即使行政案件的裁判权在集中管辖之后有所调整，一定程度上增加了干预公正司法的成本，使影响行政案件公正审判的困境有所缓解，但似乎干预并未完全消除。因为如果非集中管辖地区的被诉行政机关想要干预该行政案件的审判活动，仅需两地政府出面或者通过共同上级协调等方式也能进行干预，所以被诉行政机关仍可能通过别的方式对行政案件的裁判施加不当影响，不仅没有消除法院的办案压力，似乎更加难应对，若不从源头之处阻止不当的行政干预，司法机关在工作中难以真正处于中立和客观的位置。

四、集中管辖制度完善之探讨

（一）从财政和队伍两方面建立审判资源保障机制

实际上，资源保障方面是否完善往往决定了制度是否能够长久、有效地发展。所以对于上文所分析的审判资源缺乏保障的不足，就应该要建立相应的机制来完善。在试点的经验过程中虽然有些的地区是通过中级法院出面一次性的补充编制和经费，但这也不是长久之计[9]。从财政方面来说，对于集中管辖的法院，应当根据其所管辖范围的大小以及对所管辖地区案件数量大小的预测，来对其行政案件的办案经费进行单独的预算，再进行经费的划拨。

当前集中管辖法院的审判队伍还余力不足，不仅是因为案件数量的大量增加，也是因为当前专业化队伍建设的阶段还不够完善。如此一来，强化审判力量，提升队伍专业化水平是将案件集中管辖措施可以事半功倍进行的举措。从人员配置方面来说，要遵循配齐配强审判力量，提升队伍专业化水平的原则。应该给行政案件集中管辖的法院单独足额的编制，包括法官和司法辅助人员的配备，并且对于集中管辖专项人员需要进行一定的训练来保障案件的审判质量，将队伍专业化程度有效提高，从而使改革落到实处。

（二）完善便民利民措施，發挥化解纠纷功能

诉讼应当遵循便利当事人的原则，当前的集中管辖制度虽然已经将案件集中在一个法院管辖，突破“原告就被告”的观念，但似乎也还是限制了原告的管辖选择权。有时原告出于某种原因不便于去集中管辖法院进行诉讼，应遵循便利当事人的原则，完善便民便利措施，方便群众参与诉讼，比如进行网上庭审等。

有效化解行政争议，是对人民群众对公平正义追求的一种回应。而不是对行政行为合法性进行一味的探究。发挥行政诉讼化解纠纷功能是应有之义，建立并进行有限调解制度[10]，在尊重当事人尤其是原告意愿、注重解决当事人的实质争议和实际问题、避免侵害第三人合法权益或公共利益的情况下可以考虑适用协调和解机制。长沙铁路运输法院已初步将协调机制引入行政诉讼，并进行实践，这是在实施过程中完善行政诉讼集中管辖制度的行动之一。

（三）完善审判监督制度

行政权力作为一种国家权力，其直接作用于社会，在实践过程中容易发生错误。行政诉讼程序作为一种救济法律秩序的程序②，是对行政权力不正常状态下的救济或矫正性活动，本是用来救济已经遭到破坏或者扭曲的法律秩序，所以更应该要对用来救济或者说保障原有法律秩序的程序即行政诉讼程序进行监督，防止二次破坏。

对该程序的监督，可以从外部和内部两个方向进行。从外部监督机制角度上看，首先要加强行政诉讼检察监督机制，针对审判机关行使国家权力的合法性，以及审判机关是否有不作为情形，主要是对案件的监督;其次人民法院须自觉接受公众监督，应不打折扣地完成将已生效裁判文书在网络上及时发布的工作，使公众能在第一时间了解到案件的情况，实实在在保障行政相对人的合法权利。在内部监督机制上，可以利用人民法院自身规章来提高裁判清晰度，由于对于法院内部的审判监督而言很难做到有效监督，比如“上级法院对下级法院的监督”和“法院内部监督”这两种比较而言，前者比后者更有效，但前者监督成本更高且对于一些较小的违法行为难以迅速发现，而最能快速发现违法行为的法院内部监督，不是特别严重的错误其行政领导一般没有什么动机去进行追责，从而导致法院监督机制进入一个困境：即最有效的成本高且时间长，成本低且时间短的有效率不高。此时只能尽量将裁判过程与程序、规范进行细化，使审判环节之间相互分立、制约，提高司法裁判的清晰度，防止审判权的滥用。

结语

虽然各地法院积极贯彻实施相关立法规定、通过结合实践经验在对集中管辖制度进行完善，但在完善过程中，集中管辖制度还存在审判力量和物质保障落实欠到位、办案及当事人诉讼成本增加、行政干预难以根除等问题。对于一个制度的构建与推进，都不是一朝一夕能够完成的。只有对集中管辖制度的推进和改革过程中所凸显出的问题及时发现、调整，才是完善制度的最佳方式，才能实现集中管辖制度的价值，并且为我国行政诉讼管辖制度的完善打下坚实基础。

[注释]

①两便原则：一是要便于人民群众诉讼;二是要便于法院行使审判权.

②原本预设一种构建法律秩序的程序法可以督促活动主体遵循构建法律秩序的程序法有序进行活动：即行政机关进行行政行为，但由于已经被破坏，所以成为一种救济法律秩序的程序.

[参考文献]

[1]姜明安.行政诉讼法（第三版）[M].北京：北京大学出版社2016年版，第177页.

[2]石绍斌.我国行政案件跨区域管辖的法律适用[J].江汉大学学报（社会科学版），2018，35（02）.

[3]叶赞平.行政诉讼管辖制度改革研究[M].法律出版社，2014.

[4]叶赞平.行政诉讼集中管辖制度的实证研究[J]. 浙江大学学报（人文社会科学版）.2011（139） .

[5]最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知：law-lib.com/law/law_view.asp？id=407684.

[6]湖南法院网：湖南全面施行基层法院一审行政案件集中管辖http：//hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/03/id/3807665.shtml.

[7]湖南法院网：湖南行政案件集中管辖改革取得阶段性成效http：//hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/08/id/4396702.shtml.

[8]黄学贤.行政诉讼中原告的管辖异议权及其适用情形[J].甘肃行政学院学报，2012，5：48.