政府信息公开申请与信访之辨析

李良杰

摘 要：当前，有效区别信访事项与政府信息公开，已经成为各级信访部门和行政部门面临的一道难题。本文系统分析了政府信息公开与信访事项的区别与联系，详尽罗列了在政府信息公开的过程中，区分政府信息与信访事项中的若干常见误区。本文认为，行政部门在准确区分和答复涉及信访的政府信息公开申请之余，还应依法维护申请人的程序性权利。

关键词：政府信息公开;信访;程序性权利

政府信息公开制度自2008年5月正式施行以来，满足了公民、法人、其他组织对政府信息的利用需求，保障了公民的知情权、参与权和监督权。而信访作为另外一种独立制度，在实行过程中往往出现与信息公开互相交叉的情况，由此引发在信访领域政府信息公开申请及行政复议案件激增

[1]。本文着重论述了政府信息与信访之间的区别与联系，并提出若干正确判断与妥善处理公民在信访领域依法申请政府信息公开的建议。

一、 政府信息公开与信访事项的联系和区别

政府信息公開与信访虽然属于两种不同的制度，但二者实行过程中在某些方面存在共同之处。《信访条例》第二条规定：信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况。提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。而《中华人民共和国政府信息公开规定》（以下简称《政府信息公开规定》）第二条规定：政府信息是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。根据以上规定，受理信访事项和政府信息公开申请的主体都是政府机关，而且都是由政府机关保存的从当事人那里获得或者自行制作的信息。另外二者在申请方式上有一定相似性，都可以通过书面形式提出申请。

但政府信息公开与信访有着不同的功能价值、职权设定和程序规则，如对两者不作区分，极易导致行政机关内部职权划分混乱、无法及时维护行政相对人权益和行政资源和司法资源浪费等问题。二者的区别主要在以下几个方面。

1. 政府信息和信访事项信息的性质不同。前者是政府掌握的信息，政府信息公开保护的是公民、法人和其他组织对政府工作的知情权、参与权和监督权。后者是公民、法人和其他组织反映的情况、意见、建议和请求，信访制度保护的是公民的陈述权和诉请权。

2. 政府信息公开和信访事项受理的范围不同。根据《政府信息公开规定》可以公开的政府信息属于行政机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，只能是政府掌握的信息。《信访条例》规定信访人可以提出的信访事项包括以下四类：一是对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求;二是检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为;三是控告侵害自己合法权益的行为;四是其他信访事项。

3. 政府信息公开和信访事项救济的渠道不同。《政府信息公开规定》对行政机关公开政府信息的范围、方式和程序做出了明确规定。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯了其合法权益，可以向有关机关或者部门申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。而对于信访人的来信来访，有关行政机关应当做出回复，但行政机关的回复不会对信访人做出影响其权利义务的决定，因而不是一种具体的行政行为。

二、 在信访领域申请政府信息公开的几大误区

在政府信息公开的过程中，如何区分政府信息与信访事项是行政机关工作的难点。以下列出了几种常见误区。

1. 以申请政府信息公开的名义反映信访、举报的问题。

众所周知，无论是信访，还是举报，都不受政府信息公开制度的调整，即使是行使信访和举报的权利，公民、法人或者其他组织也应当按照法律的规定，向有管辖权的行政机关提出，而不能通过随意向一个没有管辖权的行政机关提出一个诉求。

针对形式上是政府信息公开，但是所申请的内容属于信访、举报事项的申请，行政机关不能将其纳入政府信息公开的受理范围，而应对申请人的政府信息公开申请进行实质审核，对确属于信访、举报事项的政府信息公开申请，应按照《政府信息公开条例》规定的期限将其申请不属于政府信息公开受理范围的事实书面告知申请人。

2. 以申请政府信息公开的方式询问信访事项的处理情况或结果。

信访人对信访事项的处理情况或结果的询问应通过信访渠道进行，如果对信访事项的答复意见不服，可以按照“三级答复”的原则向上级行政主管部门反映，要求对信访答复意见进行复查复核，而不能将对信访事项的询问或不服演变成政府信息公开申请。否则，就混淆了两种制度的作用，更违背了政府信息公开制度设立的本意。

3. 以申请政府信息公开的方式要求提供信访答复意见中提到的细化文件。

部分信访人对行政机关出具的答复意见不服，要求行政机关通过政府信息公开的方式提供答复意见中提到政策依据、制度规定、法律法规等细化文件。《政府信息公开条例》是政府信息公开领域的一般法，而《信访条例》是调整信访领域相关行为的特别法，根据特别法优于一般法的原理，公民、法人和其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息的，应按照《信访条例》的相关规定进行。

行政机关在处理申请公开信访事项回复所依据的相关文件的申请时，首先明确该文件的制作保存机关是否为行政机关，若否则需进一步明确该机关是否在履职过程中保存了该信息，若否则可书面告知申请人该信息不属于政府信息;若所申请文件是由行政机关制作、或者在履职过程从他处获取保存的，则需结合《信访条例》的具体规定核实确定该文件是否为《信访条例》具体规定的细化文件，若是则该文件属于信访制度的调整范围，若否则应属于政府信息公开的调整范围。

4. 以申请政府信息公开的方式要求提供行政机关内部公文。

行政机关内部处于讨论、研究或者审查中的过程性信息、决策性信息以及在日常工作中产生的内部管理信息，如行政机关内部上下级之间的请示、通知、工作报告、会议纪要等信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励各级行政机关之间的相互讨论，防止做出草率决定[2]。

《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息是否可以申请公开没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”

从对以上问题的分析中可以看出，信访事项信息的范围要大于政府信息的范围，它包括了信访人在信访过程中有关行政机关尚不掌握或并不属于相关行政机关掌握的一些信息。在实际操作过程中，对于明确属于信访事项的信息，除有特殊的情形外，原则上应当按信访的规定寻求救济，而不应该走政府信息公开的程序。

三、 依法维护公民申请政府信息公开的程序性权利

即使对于属于信访事项的信息，申请人通过政府信息公开的方式向行政机关提出申请的，行政机关也不能拒接申请，而应当按照政府信息公开的程序在规定期限内进行答复，不能擅自将申请人的申请转到信访部门，或者按照信访答复形式进行处理。

另外，上访是《宪法》和《信访条例》赋予公民的一项基本权利。《信访条例》同样保障了信访人在信访过程中应当享受基本权利，主要包含以下几种：依法反映情况的权利、不受打击报复的权利、查询办理情况的权利、要求复查、复核的权利、得到奖励的权利等。信访人可按照《信访条例》的规定，要求行政机关出具有关书面答复材料，维护自身对信访过程中产生信息的知情权。

综上所述，行政机关在办理政府信息公开申请的过程中，应对政府信息公开与信访事项进行全面分析，認真区分，提高行政机关答复的准确性、合法性、高效性，并依法维护申请人的程序性权利。

[参考文献]

[1]樊长春，《政府信息公开纠纷诉讼指引与实务解答》，法律出版社，2017年5月第一版，P58-62.

[2]侯丹华，《政府信息公开行政诉讼有关问题研究》，《行政法学研究》，2010年第4期.

（作者单位：中国石油化工集团有限公司综合管理部，北京 100728）