发达国家公共危机教育的主要特征及其启示

2020-07-27刘旭

山东青年 2020年6期

刘旭

摘要：近年来，我国各级各类政府、学校以及其他危机治理主体都在公共危机教育方面做出了不少努力，但也存在一些不完善之处。而一些发达国家在公共危机教育方面具有教育主体的广泛性、对象的全体性、方法的科学性、情境的适切性、政策的保障性等五大特征，在危机教育主体、机构、方式、法制建设等方面对我国公共危机教育的发展和完善提供了可借鉴的有益启示。

关键词：发达国家;公共危机教育;现状;特征;启示

公共危机直接影响和冲击国家经济社会的发展和人们的生产生活。开展公共危机教育是预防和消弭公共危机的必备条件。新冠肺炎疫情在全国迅速蔓延，给我国的公共危机教育敲响了警钟。我国公共危机教育起步较晚，近年来虽有一定发展，但也存在诸多弊端;危机教育体系尚不完善，危机教育内容往往缺乏系统性和实用性，致使部分公众缺乏危机意识，自救与互救能力较低，以致其在面临公共危机时束手无策，容易导致危机蔓延更快，危机问题愈加复杂。相比而言，一些发达国家非常注重培养国民的危机意识，公共危机教育常态化进行，产生了良好的教育成效。因此，剖析我国公共危机教育的现状，梳理和总结一些发达国家公共危机教育的突出特征，在我国合理吸收与借鉴之，具有重要的现实意义。

一、我国公共危机教育的现状

在我国，政府、学校等危机治理主体在公共危机教育方面做出了许多努力，也存在诸多弊端。

（一）政府层面的公共危机教育现状

政府在公共危机管理中居主导地位，是危机教育的先行官。首先，政府出台了一系列相关法律法规，供各级人民政府、各企事业单位、各级各类学校等遵照。如，2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》中指出，县级和乡级政府、居委会、企事业党委等应当组织应急知识宣传教育活动和应急演练;新闻媒体应无偿宣传突发危机事件的防范知识和自救与互救知识;学校应向学生传授应急知识，提升其自救与互救技能，并由教育主管部门督导。[1]国务院批准每年5月12日为全国防灾减灾日，以普及防灾救灾知识，增强避灾自救能力。政府在危机教育工作上也存在有待完善之处，如政府制定的法律缺乏必要的约束力，对各危机治理主体参与危机教育的权限、职能等的规定不明确，致使危机教育主体的法制保障不足。

（二）学校层面的公共危机教育现状

作为开展公共危机教育的重要阵地，中小学开展公共危机教育时将其渗入道德与法治、地理、生物等诸多学科中，力求增强学生的安全与危机意识，体现课程的“情感态度与价值观”功能。然而，各级各类学校普遍缺乏针对各类危机事件的模拟演练，应急技能的培养具有突击性，往往是在火灾、地震等危机事件发生后，学校才会开展针对性的模拟演练，未形成常态化的应急模拟演练机制。其次，各学校为规避学生安全事故，往往“一刀切”，禁止组织春游、秋游等集体类活动，致使学生缺乏突发事件应对能力训练，尤其是自救与互救技能和心理自愈能力，无法合理应对突发危机事件。

（三）其他危机治理主体层面的公共危机教育现状

其他社会主体也是开展公共危机教育的重要力量。如5·12汶川地震后，中国儿基会实施了“安康计划安全应急教育工程”，并于2010年9月推出中国安全应急教育网。2009年11月27日，中国儿基会援助的四川灾区首个“安全应急体验教室”在广汉芬芳春蕾小学落成，其内配有自救模拟演练设施，并配备了专职教师，每周给学生上安全自救课，为学生了解安全应急知识、提高自救技能提供设备和师资保障。上海市公共安全教育实训基地于2018年9月28日正式开放。实训基地内设道路、消防、紧急救护等主题的实训馆，旨在让本地学生和市民通过自救与互救活动体验人文关怀，增强团结互助意识，提高应急避险与生存技能。然而，各种社会组织与各级各类学校之间未建立制度化的公共危机教育合作机制，缺乏周密的合作计划，导致危机教育合作往往具有较强的自发性，社会组织未能在学校中发挥切实有效的教育作用。企业的危机教育缺乏普遍性，其开展的员工教育培训多偏重经济环境、市场竞争等方面的内容。

二、发达国家公共危机教育的主要特征

（一）公共危机教育主体的广泛性

一些发达国家拥有较为广泛的公共危机教育主体。危机发生前，政府做好危機宣传教育工作，便于公众获取危机知识;危机爆发后，政府进行宏观把控，为公众提供解决危机的可行性方案，从心理疏导等方面帮助公众顺利渡过危机。非政府组织是危机教育的重要主体。德国有工人救助联合会、水上救生协会等多个具有专业优势的非政府组织，能在危机事件发生的第一时间根据危机态势派出专业人员车辆奔赴现场开展救援。[2]社区是开展危机教育的重要平台。美国社区中存在由未经专业训练的市民自愿组建的具有公益性质的社区应急反应队，能在面临危机时协助政府部门、专业救援队等展开救援[3];各社区还开设急救培训课程，传授急救知识。志愿者来源较广，遍布各行各业，能结合自身特长预判危机动向，及时发现潜在隐患，并向政府部门提供可参考的建议。志愿者本身就源于公众，具有良好的倾听与沟通能力以及较强的同理心，便于协助政府开展危机教育。美国政府注重志愿者招募工作，并强化业务培训，帮助志愿者掌握专业的救援知识。[4]

（二）公共危机教育对象的全体性

发达国家的公共危机教育对象较广，涵盖在校生、媒体、危机管理人员、专业救援人员等。如，2007年7月，日本中越冲发生了6.6级地震，震情较重，因得益于全民性的危机教育，灾民逃生率较高，震后救援工作有条不紊。美国的危机教育课程从小学延伸至大学阶段，在校生均要接受防灾知识和应急培训。美国联邦政府于1994年成立美国应急管理署（FEMA），其职责包括：对各级政府官员和应急人员进行应急技能培训;加强学历教育，与高校合作培养应急管理人才;与高校合作组建应急教育研究机构，加强决策研究，为培养和储备专业人才搭建平台;等等。[5]

媒体在公共危机传播中的影响力不容小觑，故而成为一些发达国家的危机教育对象。英国危机管理专家迈克尔·里杰斯特（Michael Regester）曾提出“3T原则”，包括Tell your own tale，Tell it fast和Tell it all，强调信息传播的主动性、及时性、全面性以及全面性中隐含的真实性。[6]日本广播协会（NHK）作为公共媒体机构，能利用信息传播的“首因效应”，快捷地向公众传递公共危机信息，起到确保信息通畅、防止谣言散播的效果。

（三）公共危机教育方法的科学性

首先，发达国家主要以国家安全月和防灾减灾日等特定节日为载体，开展公共危机教育活动。美国国家安全委员会（NSC）把每年6月定为全国安全月，提醒人们增强安全意识;美国还将每年9月定为全国食品安全教育月，向从业人员和消费者普及食品安全教育。

[7]日本把每年9月1日定为全国防灾日，组织各种防灾演习，以提升政府职员的应灾能力。日本还设立了“防山崩周”、“防雪安全周”等针对不同灾种的教育性节日，对增强国民的忧患意识具有重要启迪作用。

其次，一些发达国家把学校视为危机教育的重要基地。比如，日本中小学通过在运动会中渗透灾害教育、开展灾害训练图纸游戏以及组织避难技能训练等方式培养学生应对灾害的从容、理性心态，提升其防灾应灾能力;防灾技能演练具有突袭性、循序渐进性和仿真性，便于提升学生的逃生技能和应变能力。小学阶段就将危机教育内容渗透在国语、人与自然等课程中，课时量高达40课时，并将相关教育延续到大学阶段，使日本国民从小就习得逃生要领和应急知识，掌握自救与互救能力，灾害发生时能临危不惧。此外，日本文部科学省还注重开展针对教师的灾害教育培训工作，提供培训指导意见，明确规定参训人员、培训内容及环节等。

（四）公共危机教育情境的适切性

发达国家开展公共危机教育时注重理论联系实际，通过模拟演练等生活化的教育途径将枯燥乏味的危机知识，尤其是应急避险知识传递给公众。美国各级政府部门每年都进行与自然灾害、恐怖袭击等相关的救灾实战演练，帮助各部门和普通民众将危机知识理论与实际操练相结合，提升其应急能力。比如，美国加州位于圣安地列斯地震带，地震频仍，因此，自2008年以来，每年都举行防震演习，以帮助民众习得预防和应对策略，并克服危机恐慌情绪。

日本各地建有普及防灾知识的公共防灾体验馆，能“逼真”地再现地震、海啸等灾难场面，供民众“身临其境”地体验灾害情境，从而引导其增强危机意识，获知实用的避难方法。日本在小学灾害教育课中还经常采用角色扮演法，通常按照背景信息介绍、角色分配、模拟前的准备、进行情境模拟以及讨论与评价等五个步骤开展课程。

（五）公共危机教育政策的保障性

在公共危机治理的实践中，法律中的部分条文作为对以往发生过的危机事件的经验总结，既能为今后的公共危机治理实践提供现实参照与行为规范指导，又能为危机教育提供权威指引。

日本有一套较为成熟的防灾法律体系，涵盖多种类型的法律，如“灾难救助法”、“传染病预防法”等灾害应急类法律，“河流法”、“防沙法”等预防和救灾类法律。另外，日本政府主办了《环境白皮书》《防灾广报》等危机防范和治理类的专业刊物，以适应不同企事业单位和广大国民的需要。德国在紧急救援方面也提供了法律保障。德国法律规定，不能服兵役的适龄青年必须在救援协会或敬老院完成六年志愿者服务工作;全体国民都应接受救援培训，掌握一两门救援技能;所有企业要保证志愿者参加救援技能培训的时间，如果培训占用工作时间，志愿者在相应时间的工资则由联邦或政府支付。[8]

三、发达国家公共危机教育对我国的启示

（一）建立多元主体参与的教育体系，是开展公共危机教育的社会基础

构建涵盖政府、企事业单位、社区、学校、媒体等多元主体共同参与的公共危机教育体系。政府要强化源头治理，引导各企事业单位树立“安全重于泰山”的发展理念，深化隐患排查工作，督促各单位深入开展从业者的安全教育培训工作，普及安全工作和生产知识，增强危机防范意识，掌握紧急救护方法。同时，企事业单位应摒弃“重发展、轻安全”等思想瘤疾，树立安全责任意识，切实加强安全工作监管，储备应急物资匮乏，利用新入职员工培训等机会进行相关的危机教育，确保宣传到位。

各级各类学校要开展有针对性的公共危机教育。在小学阶段就应利用图文并茂的教材和视频录像直观地呈现灾难事故、自然灾害、突发公共衛生事件等危机教育内容，适量传授生存应急知识，引导学生增强危机意识，掌握生存技能和急救常识。在中学阶段，不仅要继续在诸多学科中渗透危机教育，还应针对中学生的抽象思维发展水平等认知特点，向其宣讲危机的产生根源以及治理经验教训等，并开展防灾课程，增强其防灾意识和意志。高校要基于学生教育需求的考量，针对司法警务、消防工程、生物科学等专业和非相关专业的大学生开设应急管理、急救培训课程。此外，学校还需创新思想政治教育机制，构建危机的事前预防教育机制、事发应急教育机制、事中调节教育机制和事后抚慰教育机制，助力公共危机管理教育工作。[9]

新闻媒体要加强自我管理教育，自觉提升职业道德修养，强化责任和自律意识，适度、客观地报道危机事件，防止信息误传和谣言滋生。媒体要发挥在危机信息传递方面优势作用，正向引导公众发声，有效反馈舆情，消减沉默螺旋效应，倒逼政府在危机事件中的信息公开。[10]另外，媒体的舆论可能触及个人隐私、商业或国家机密，其舆论自由超出法律规定的限度，因而政府务必要加强对媒体的舆论监督和教育。

（二）组建专职的危机教育管理机构，是推进公共危机教育的重要抓手

加快组建专职的公共危机教育管理机构，使危机教育常态化。首先，要创建公共危机教育职能部门，积极引进专业人才，完善相关设施建设，并针对各类危机开展应对技能培训与仿真演练。应加强应急救援人才队伍建设，主要包括专业救援人才和危机治理专家等管理人才的培养，为危机治理奠定人才基础。在中小学也应创建公共危机教育中心，由资深教师负责研究学校应对公共危机，尤其是应对灾害的管理战略，加强对学校危机教育的过程指导和成效监控。该类中心还需对在职教师进行应急救护技能培训，将培训成效纳入评教考核体系。

其次，要组建公共危机教育研究机构，培养相关的研究队伍，营造浓厚的科研氛围，加强危机教育教学研究。危机解除后，要组织研究人员系统梳理和总结危机治理过程中获取的经验策略。研究人员应协助与配合教育科研部门，如各院校或科研院的公共管理学院、安全与应急管理研究中心、社会稳定风险研究评估中心等，梳理公共危机管理知识，丰富公共危机治理的学术体系，为危机治理提供智力支持。

（三）创新优化公共危机教育的方式，是开展公共危机教育的有效手段

要切实推进危机应急演练的常态化。通过构建生活化的情境组织危机教育、培训与演练活动，使各企事业单位等更为深刻地理解危机教育的重要性，并熟练掌握必要的应急自救与互救本领等相关的急救应对措施以及灾后恢复与重建工作中需要注意的步骤和环节。2017年1月颁布的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中提及要提升公众的自救互救能力[11]。2019年5月以来，泰州、太原、嘉善、广元等地先后开放防灾体验馆，为民众提供防灾自救技能的学习平台，值得其他各地仿效。

对中小学生开展公共危机教育时，应注重在做中学，适度开展危机情境教育，引导学生采取合理的行为决策。[12]中小学应结合学校实际，建设“安全应急体验教室”，利用课间操、体育课、放学前等时间灵活开展突发危机事件仿真演练，尤其要结合本地区常见的危机种类进行针对性的教育培训和演练，以提升学生的应急能力和团队协作意识，锻炼其心理承受能力。为此，中小学应与本地警察、消防员等专业救援人员合作，在仿真演练过程中向学生传授自救知识;同时，还需让中小学教师参与到培训过程中，使教师直接获得救险经验和救生工具的使用方法，便于教师更好地指导学生。[13]

新冠肺炎疫情在全国蔓延后，多位学者指出加强对学生生命教育的重要性。各级各类学校要加强生命教育，积极引导学生珍惜生命，并在挫折耐受力、环境适应力和自我保护力等诸多层面提升生存技能。另外，还应引导学生从小树立“命运共同体”意识，认识到人与自然应和谐相处，促使其从内心深处生发出对自然的敬畏感。

（四）加强危机教育治理的法制建设，是开展公共危机教育的坚实后盾

继续推进公共危机治理的法制建设，为危机治理工作提供法律保障。进一步修订完善突发事件应对法，并结合实际制定操作性强的公共危机治理、公共危机教育类的法律法规，明确界定非政府组织、企事业单位、志愿者等主体在危机治理过程中的合法性地位和其应有的责权边界与合作范围，在涉及到如何激发和调动其他社会组织参与救援、各治理主体如何协调治理工作等方面提供更多实质性的指导;加强政策研究，适度加大公共危机教育等危机治理活动的财政投入，公布相关资金筹措渠道和发放方式，并对资金的使用情况加强监督。

其次，可考虑在法律中作出明文规定，确保企事业单位为职员和工人参与本职工作所需接受的公共危机教育培训提供充足的时间，并确保职员和工人在工作时间时不因参与危机教育培训工作而影响工资收入。推进学校危机教育法的立法工作，以刚性约束确保学校危机教育的常态化开展，同时统筹整合地震局、气象局、消防部门等危机教育资源，以提升学校危机教育水平。

另外，制定新闻法，既能为新闻监督提供法律保障，又能对新闻工作者进行法律监督。各类新闻媒体，尤其是新媒体针对新冠肺炎的负面新闻屡见不鲜，其中不乏主观臆造的报道和恶意炒作，致使部分公众极端情绪滋生，严重威胁社会舆论生态;有些不实报道曾引发公众恐慌，造成部分公众抢购双黄连、金银花等药品，影响社会秩序，激发社会矛盾，给社会安定埋下隐患。因此，制定新闻法，进一步加强对新闻工作者的法律教育，用法律监管公共媒体的行为，势在必行。

总之，诸多发达国家的公共危机教育经验给我们带来了有益启示。相信随着公共危机教育体系的不断优化，我国公众定能不断增强自身的安全意识、危机意识和忧患意识，切实提升危机应变能力，面临突发危机事件时能沉着地科学应对，精准施策。

[参考文献]

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