突发公共事件应急项目研发质量与政府补贴效率

任艳　吕博　周绍东

摘要：突发公共事件暴发时，公共管理者设立研发项目，研发机构争取立项资助。本文建立了一个动态不对称信息模型，刻画了研发机构释放能力类型信号、公共管理者甄别信号并进行研发补贴的过程。结论表明：突发公共事件暴发时，由于研发机构对于事件起因的认识并不充足，所开展的研发活动往往是一种半自由式的发散性实验探索。研发机构取得阶段性成果的难度较小，成本也容易控制，各类研发机构都倾向于释放自己是高能力研发机构的信号。由于公共管理者缺乏足够时间和明确标准来判断申报成果的研发质量，难以准确甄别出研发机构的真实能力类型。因此，公共管理者的最优决策是给予所有申报者相对较高的研发补贴，但研发补贴的总额度有限。本文提出：要改善现有的科技创新体制机制，公共管理者在日常的科技创新管理中应采取深度参与的方式，完善突发公共事件的研发预案，以便于在突发公共事件暴发时能快速甄别研发机构的能力类型和研发质量。

关键词：突发公共事件;研发质量;项目补贴;不对称信息

一、引言

在突发公共事件暴发时，应急领域的研究和发展活动（R&D）就变得异常重要起来，在巨大的市场利益和社会效益引导下，包括高等院校、科研院所、企业在内的各类机构都会积极开展有关突发事件防控的应急研发活动。但是，由于突发性公共事件往往是由不明原因引发的，因此，尽管应急研发活动面临着比较小的市场不确定性，但通常需要承担较大的技术风险和技术不确定性，研发活动遭遇失败的可能性比较大。因此，为尽快筛选和开发有效方案，中央和地方各级部门通常会启动应急研发项目，对相关研发活动给予补贴支持。但是，公共管理者在发放应急研发补贴时会遇到一个棘手的问题，由于大量研发方案和技术路线都会申请公共管理者的立项资助，在这些研发活动中，部分高质量的技术路线可能会顺利得到资助，而部分研发机构尽管只能做出质量低下的产品和方案，也有可能通过释放虚假的“能力类型”信号而获得研发补贴，这就可能导致政府研发补贴产生“激励扭曲”问题，从而降低应急研发的质量。那么，政府的研发资助应如何在这些项目申请中进行甄别，以选择最有效的研发方案呢？研发主体又将采取什么样的措施争取研发补贴以最大化其收益呢？合理地解答这些问题，不仅能够揭示突发公共事件中突发性研发活动的特征，同时也有助于提高研发补贴效率，并为优化完善科技创新体制机制提供理论依据。以上，就构成了本文的创作初衷。

突发公共事件领域的研发活动具有正的外部性，研发机构很难完全获得研发活动带来的全部收益，同时，由于研发活动面临着技术不确定性和市场不确定性，公共管理者通常会对突发公共事件领域的研发活动进行补贴。这种补贴既可以采取事前资金资助的方式，也可以采取事后税收减免的方式来进行。对于突发公共事件领域的研发活动来说，政府更多的是在日常或突发公共事件出现时，采用设立研发项目的方式对研发机构进行补贴的（李黎力，2020）。但是，政府研发补贴的效率往往受到很多质疑，从既有文献来看，理论上有关政府研发补贴效率低下的分析主要包括以下三类：

第一，由于在公共管理者和研发机构之间存在信息不对称，政府难以甄别出研发机构的真实类型，也就无法了解研发机构取得研发成果的可能性（安同良等，2009;周绍东，2014、2019）。郑月龙、周立新（2020）的研究表明，信息的不完全性会导致政府补贴与机构之间的博弈出现完全失灵、部分成功及完全成功3种完美贝叶斯均衡，且均衡主要受到伪装成本和风险成本的影响。彭红枫（2017）的研究指出，研发机构会通过释放信号表明自己的研发能力，他将信号分为正向信号和反向信号，反向信号又根据不确定性的高低分为真信号和伪信号，政府与研发机构之间的信号博弈又会增加政府甄别机构能力类型的难度。

第二，研发补贴方式和企业特征也会影响政府研发补贴政策的激励效果。政府若因甄别不当对不同类型的企业采用错位的“扶弱”或“补强”的补贴政策，则会对企业绩效提升起到适得其反的作用，同时，政府事前补贴、直接补贴和事后补贴、间接补贴对企业绩效激励作用也有区别，在于激励作用是仅限于当期还是具有滞后延伸性（龚毓烨，2019;邓悦等，2019）。张雅勤、高倩（2018），孙晓华等（2017）的研究表明，政府研发补贴对企业绩效的效应因企业特征，包括企业规模、企业所有权性质等不同而存在着差异，例如，国有企业因享受的优惠政策倾斜和需要担负的社会责任，政府研发补贴当期的促进作用效应明显大于民营企业，但由于特殊的产权关系和预算软约束等原因，缺乏扩大研发投入的动力，同时，民营企业的创新绩效与政府研发补贴强度之间存在着门槛效应。

第三，政府研发补贴还有可能扭曲市场激励机制，形成对微观主体研发投入的“挤出效应”。公共管理者在分配补贴资金时，承受着避免浪费的巨大压力，可能会倾向于将补贴投向具有更大成功预期、高资本回报率的研发机构或项目，而这些研发机构本身就已经对研发项目进行了较高额度的研发投入，政府的研发补贴可能是多余的，换言之，有可能会发生政府研发补贴对研发机构自身研发投入的“挤出效应”（Lach，2000;邓悦，2014）。既有文献还对造成研发补贴效率低下的原因进行了实证研究，国外研究中，Wallsten（2000）发现政府资助挤出了企业自身的R&D花费，资助可能使得企业保持原有的研发强度，也即存在擠出效应。Hussinger（2008）认为补贴与企业研发强度之间呈现出U型关系，在一定阈值之前，研发补贴具有挤出效应。Catozzella and Vivarelli（2011）发现，企业创新生产率与政府补贴负相关，得到政府补贴的企业仅仅通过提高他们的创新支出而耗尽了自己的优势。但在国内研究中，李平、王春晖（2010）的研究表明中国政府研发资助并不会对企业创新投入产生挤出效应。章元等（2018）的研究则指出，由于政府与企业之间存在信息不对称，补贴可能会流向已经开始投资并且成功概率较高的项目，进而有可能挤出企业原本计划的创新投入。同时，他将研发细分为内涵式的自主创新，以及外延式的购买或引进其他企业研发的新技术，从而指出政府补贴存在“挤出效应”，即被补贴企业的自主研发动力明显下降，而购买引进新技术的动力显著增加。

综合现有文献来看，一方面既有研究从理论和实证两方面为研发补贴问题提供了重要的分析线索，另一方面，聚焦于突发公共事件领域研发补贴问题的文献相对比较少。此外，相对于丰富的实证研究和数据统计分析，围绕研发补贴低效率内在机理的理论分析还比较欠缺，相关的数理模型特别是基于微观主体行为的博弈模型比较少。而本文正是在这两个方面进行一些尝试和探索。

本文首先建立了一个不对称信息的动态博弈模型，对模型进行了参数设定。模型博弈的双方，分别是设立研发资助项目的公共管理者（主要是科技管理和公共安全领域的政府部门），以及申请研发资助项目的机构，包括高等院校、科研院所和相关领域的企业。其次，采用博弈模型呈现了研发机构释放有关自身能力类型信号，公共管理者进行信号甄别的过程，给出了研发机构的最优决策。最后，讨论了公共管理者在研发补贴和日常技术参与两种行为之间的权衡，给出了公共管理者进行不同类型决策的条件，最后是简短的结论。

二、模型设定

突发公共事件暴发后，快速高效地开发出应急方案，成为研发机构和公共管理部门的共同目标。此时，公共管理者设立研发补贴项目，而研发机构则需要通过申请来争取研发补贴项目。但是，在申请项目开展研发的过程中，研发机构本身与公共管理者之间存在着信息不对称。结合自身的前期投入、研发力量的综合研判，研发机构对于自身研发能力的判断是比较准确的，而公共管理者对研发机构是否能够胜任研发任务却是不清楚的，这就出现了信息不对称问题。一方面，在申请补贴的过程中，研发机构会释放出一些信号，以表明自己能够胜任研发任务，而另一方面，公共管理机构通过接收研发机构释放的创新信号来判断其真实类型。

需要注意的是，研发机构可能释放出与自身真实类型不相符的信号，以期迷惑公共管理者并获得研发补贴。这是一个典型的不完全信息动态博弈问题，博弈双方是公共管理者（研发政策的制定者和研发补贴的供给方）和开展研发活动的机构。公共管理者的行动空间中包含两种选择，一是给予研发机构高补贴，二是给予研发机构低补贴，两种选择是公共管理者对研发机构的项目申请进行甄别而作出的。在日常情况下，公共管理者一般是根据研发机构的声誉、人才力量以及技术和设备投资来判断其类型的，但是，在突发公共事件暴发时，往往会出现对于事件起因知之甚少的局面，这就使得以上这些信息难以成为准确的判断依据了。

由于在进行研发活动之前，研发机构会申请公共管理者的研发补贴，因此，可能会出现这样一种情况：尽管研发机构本身只是低能力的机构，但为了得到高补贴，研发机构会有意识地释放出一些信号，以表明自己是高能力的研发机构。同样地，在日常研发活动和申请补贴的过程中，研发机构往往通过技术投资、人力资本投资等方式释放信号，但在突发公共事件暴发时，由于对新出现事件的原因知之甚少，既有的技术投资和前期的人力资源储备可能并不能成为判定研发机构是高能力研发机构的依据，至少不能作为使公共管理者完全信服的依据。为此，突发公共事件暴发时的研发机构释放信号行为较为复杂，需要具体分析。

因此，本文将研发机构与公共管理者之间的博弈过程概括为三个步骤。第一，“自然”首先选择研究机构的类型，类型包括两种，θ1=高能力研发机构;θ2=低能力研发机构。先验概率P=P（θ）且P=δ（0<δ<1），研发机构为高能力机构和低能力机构的概率分别是δ和1-δ。第二，在突发公共事件暴发后，研发机构向公共管理者申请研发资金，并释放出自己能力类型的信号m∈M。第三，公共管理者观察到研发机构发出的信号，使用贝叶斯法则从先验概率中得到后验概率P′=P（θm），甄别研发机构的真实类型，选择给予研发机构以高补贴或低补贴（见图1）。

三、研发机构的最优决策

在突发公共事件暴发时，为尽快消除负面影响，公共管理者设立相关研发项目，为得到这些项目的支持，研发机构需要向公共管理者提出申请。在这个过程中，研发机构必须表明自己的能力类型，也就是说，研发机构必须向公共管理者发送这样的信号：本研发机构是高能力的研发机构，能够提供高质量的研发成果。但是，发送这种“信号”也是有成本的，与日常的研发活动不同，在突发公共事件面前，研发机构既有的技术力量、人才储备和声誉并不必然保证其能够在较短的时间内取得重要成果。在这种特殊时期，能够得到公共管理者认可的信号是在较短时间里取得重要研究进展或阶段性的研发成果。

模型以sighh表示高能力研发机构表明自身是高能力研发机构的信号成本，siglh表示低能力机构释放的表明自己是高能力研发机构的信号成本，sigll表示低能力研发机构表明自身是低能力研发机构的信号成本。需要指出的是：在一般情况下或日常的研究活动中，高能力研发机构的“信号成本”要低于低能力研发机构，也即是说，相对于低能力研发机构而言，高能力研发机构可以较低的成本取得相同质量的研究成果，也即：

命题1：在突发公共事件发生时，由于研发机构和公共管理者之间存在信息不对称，低能力研发机构有动力释放出自己是高能力研发机构的信号，以获取公共管理者的高补贴。

关于命题1的引申结论是：当释放能力类型信号的成本足够小时，低能力研发机构发送自己是高能力研发机构的信号是其最优选择。此时，不管是高能力研发机构还是低能力研发机构的最优选择都是发送自己是高能力研发机构的信号，这就在不对称信息动态博弈的第一阶段形成了一个混合均衡（pooling equilibrium），设立研发项目的公共管理者必须对研发机构释放的信号进行甄别，以选择真正具有高能力的研发机构，并提高研发成果的質量。

四、公共管理者的研发补贴决策

（一）公共管理者发放研发补贴的最优选择

在突发公共事件暴发时，公共管理者设立研发项目，高能力和低能力研发机构都会通过释放出研发取得的阶段性成果，表明自己是高能力研发机构的信号，以争取研发项目。由于处在突发公共事件暴发的特殊时期，公共管理者很难在短时间内对研发机构上报的阶段性成果的真实性和有效性进行甄别。在这种情况下，公共管理者需要考虑给予研发机构何种研发补贴，以最大化公共管理者自身的净收益。公共管理者支持研发活动的收益主要表现为社会效益，但我们需要将这种社会效益转化为经济效益以纳入模型，在这里，设公共管理者通过支持高能力研发机构而取得的经济收益为χVh，支持低能力研发机构而取得的经济收益为χVl，其中χ表示公共管理者的经济效益是作为研发机构收益的一个比例系数而存在的。可有：

以上结论的经济学含义是：当能够通过研发成果获得较大的社会效益，且高补贴与低补贴的力度相差较小时，公共管理者的最优决策是不对研发机构的能力类型进行甄别，而统一给予高补贴。反之，当能够通过研发成果获得的社会效益较小，且高补贴与低补贴的力度相差较大时，公共管理者的最优决策是不对研发机构的能力类型进行甄别，而统一给予研发机构低补贴。

命题2：当两类研发机构均释放出自己是高能力研发机构的信号时，由于无法在短时间内甄别研发机构的真实类型，此时公共管理者最优决策取决于两个因素，一是研发成果的外部性溢出系数，二是高补贴和低补贴之间的差额。

（二）相关讨论

在面对突发公共事件时，包括高等院校、科研院所以及企业在内的各种研发机构都将开展研发活动。突发公共事件暴发时，由于对引发事件原因的认识并不充足，研发机构开展的研发活动往往是一种半自由式的发散性实验探索，研发机构取得阶段性成果的难度较小，成本也容易控制，各类研发机构都倾向于释放自己是高能力研发机构的信号。在事件迅速发展时，公共管理者也没有足够时间和明确的标准来判断申报成果的研发质量，特别是严谨的研发需要很长的时间来检验其有效性，因此公共管理者难以在这么短的时间内准确甄别研发出机构的真实类型。

因此，突发公共事件暴发时，应急方案的公共效益很高（χ的值很大），但公共管理者无法通过甄别研发机构类型而给予差异化的补贴，因此，高补贴和低补贴之间的差距很小（sh与sl的差距比较小），这意味着研发补贴的单项额度比较低。因此，本文的博弈模型分析结果表明：为了尽快推动研发活动，面对突发公共事件时，公共管理者的最优决策是给予申报者以额度差距很小的高补贴。

但是，公共管理者的最优决策从全社会范围来看并不是最优的，一方面，由于给予研发机构的补贴水平差距不大，在财政资金存在总量约束的前提下，这一决策削弱了高能力研发机构开展研发活动的激励，同时也有可能由于研发支持不足以保证研发活动的正常开展，而无法及时研发出符合要求的方案。另一方面，由于新方案必须以一定的样本量作为检验其有效性的依据，如果样本量过小，那么方案的有效性将大打折扣。在突发公共事件暴发时，公共管理者给予研发机构等额度或差异化程度很小的研发补贴以广泛地激励研发活动，还有可能产生的后果是：由于大量研发项目涌现，应急方案的实验资源被严重稀释，单个研发项目的样本量减小。当各个研发机构都能在研发补贴的支持下开展研发活动时，每个研发项目能够找到的样本数量就会严重下降。换言之，由于大量研发项目都获得低补贴而得以继续开展，这有可能导致高能力机构研发项目的样本大为减少，其研发效率将被严重削弱。

五、公共管理者的另一种选择：日常参与

从整个社会范围来看，给予所有研发机构以相似力度的补贴，可能并不是最优选择，公共管理者有必要考虑是否存在更好的方式来进行差异化的研发激励。应对突发公共事件，要求在很短的时间内选择符合要求的科研机构开展研发活动，如果在日常科技管理工作中缺乏准备，显然这对于公共管理者来说是难以实现的。由于在短时间内收到各种研发方案和资金要求，公共管理机构很难准确地了解研发机构的真实能力，这就要求科技管理者在日常的管理工作中深度参与科研机构的具体工作，完善突发公共事件的研发预案。具体来说，要提高突发公共事件的研发质量，科技部、自然科学基金委以及省、市各级科技管理部门可以考虑在日常工作中增设常规性的公共安全科研项目，与研究机构建立起更为密切的技术联系，密切追踪需要重点防控的公共安全事件，以便在紧急时期能够快速、高效地甄别研发机构类型和研发成果可行性，提高应急方案质量，以期在最短的时间内控制突发事件。

为此，本文继续讨论公共管理者在处置突发公共事件时的最优决策问题。当公共管理者在日常科研管理中设立了相关的突发公共事件研发项目，就会很自然地将研发机构做出新的分类，也即：有公共管理者参与其中的研发机构和无公共管理者参与的研发机构。前面已经指出，由于处在突发公共事件暴发的特殊时期，公共管理者很难在短时间内对研发机构上报的阶段性成果的真实性和有效性進行甄别，因此，最优决策是不予甄别或仅进行形式上的甄别，并给予所有研发机构以相似力度的补贴。但是，当研发机构可以被人为地分为“有技术参与”和“无技术参与”时，公共管理者的甄别成本将大为下降。此时，对于公共管理者而言，如果给予所有研发机构以相似力度的高补贴而得到的社会净收益，低于甄别研发机构真实类型而给予不同类型研发机构以不同等级研发补贴的社会净收益（也即形成一个分离均衡），那么，对研发机构的能力类型进行甄别则是公共管理者最优选择。

可考虑将公共管理者的甄别成本设定为日常参与研发机构的研发活动中的投入，这包括日常给予研发机构的资金支持、所有参与研发活动的技术人员和管理人员的人工费用以及购置的相关设备和仪器。可以设定Ch为公共管理者参与高能力机构研发活动的成本，Cl为公共管理者参与低能力机构研发活动的成本，且Ch>Cl。当公共管理者通过成功甄别研发机构的类型，给予高能力机构以高补贴，给予低能力机构以低补贴时（也即形成一个分离均衡），公共管理者的预期净收益可以表达为：

则公共管理者的最优决策是日常参与研发机构的研发工作，并在突发公共事件暴发时对研发机构进行能力类型甄别并给予相应的研发补贴。由此得到命题3。

命题3： 当公共管理者参与研发机构日常研发工作的成本较低时，公共管理者的最优决策是参与研发机构日常的技术活动而非临时给予研发补贴。

命题3的政策含义在于：公共管理者应对突发公共事件的应急方案研发活动，政策重点必须放在日常工作中，应在日常的科技管理工作中有目的地支持研发机构进行具有前瞻性、针对性的技术积累，反之，只在危机暴发时以资金补贴的形式支持研发机构开展应急研究，效率可能并不高，甄别研发机构能力类型的难度可能也比较大。

[9]尚洪涛、黄晓硕，2018：《政府补贴、研发投入与创新绩效的动态交互效应》，《科学学研究》第3期。[Shang Hongtao and Huang Xiaoshuo，2018，Research on the Interaction Effects among Government Subsidy，R&D Investment and Innovation Performance，Studies in Science of Science，3.]

[10]孫晓华、郭旭、王昀，2017：《政府补贴、所有权性质与企业研发决策》，《管理科学学报》第6期。[Sun Xiaohua，Guo Xu and Wang Yun，2017，Government Subsidy，Ownership，and Firms R&D Decisions，Journal of Management Sciences in China，6.]

[11]王俊，2010：《R&D补贴对企业R&D投入及创新产出影响的实证研究》，《科学学研究》第9期。[Wang Jun，2010，The Experiential Study on the Impact of Government R&D Subsidies on the Business R&D Input and Innovation Output，Studies in Science of Science，9.]

[12]章元、程郁、佘国满，2018：《政府补贴能否促进高新技术企业的自主创新？——来自中关村的证据》，《金融研究》第10期。[Zhang Yuan，Cheng Yu and Yu Guoman，2018，Can Government Subsidy Improve Hightech Firms Independent Innovation？ Evidence from Zhongguancun Firm Panel Data ，Journal of Financial Research，10.]

[13]郑月龙、周立新、王琳，2020：《政府补贴下复杂产品共性技术协同研发的信号博弈》，《系统管理学报》第1期。[Zheng Yuelong，Zhou Lixin and Wang Lin，2020，A Signal Game Model of Collaborative Research and Development for Complex Products Based on Generic Technology Under Government Subsidy，Journal of Systems & Management，1.]

[14]周绍东，2014：《财政补贴还是技术参与：新兴产业技术路线选择中的政府作用》，《财政研究》第7期。[ Zhou Shaodong，2014，Financial subsidy or Technological Participation：The Role of Government in the Choice of Technological Route for Emerging Industries，Public Finance Research，7.]

[15]周绍东：《中国特色发展经济学：探索与构建》，北京：中国人民大学出版社，2019年。[Zhou Shaodong，2019，Development Economics with Chinese Characteristics：Exploration and Construction，Beijing：Renmin University of China Press.]

[16]张雅勤、高倩，2018：《论私营企业承接公共服务的“撇脂”行为及其治理》，《理论与改革》第1期。[Zhang Yaqin and  Gao Qian，2018，On the "Cream-Skimming" Behavior of Private Enterprises in Undertaking Public Services and its Governance，Theory and Reform，1.]

[17]Catozzella，A. and M. Vivarelli， 2011，Beyond Additionality：Are Innovation Subsidies Counterproductive？IZA Discussion Paper，No. 5746.

[18]Hussinger，K.，2008，R&D and Subsidies at the Firm Level：An Application of Parametric and Semiparametric TwoStep Selection Models，Journal of Applied Econometrics， 23（6）： 729-747.

[19]Lach，S.，2002，Do R&D Subsidies Stimulate or Displace Private R&D？ Evidence from Israel. Journal of Industrial Economics， 50（4）：369-390.

[20]Wallsten S. J.，2000，The Effects of GovernmentIndustry R&D Programs on Private R&D：The Case of the Small Business Innovation Research Program，The RAND Journal of Economics，32（1）：82-100.

Abstract：During outbursts of public emergencies， public managers set up R&D projects， and R&D institutions strove for funding. By building a dynamic asymmetric information model， this paper describes the process of the R&D institutions releasing capability type signals， and the public managers identifying such signals before deciding on the direction of subsidy. It is found that when public emergencies just occur， the R&D activities are often somewhat free and divergent due to the inadequate recognition and understanding of the events. It is then easier for R&D institutions to achieve phased results， and the cost is easier to control， so they all tend to release signals of being highly capable R&D institutions. Due to the lack of sufficient time and definite standards by which public managers attempt to judge the R&D quality of the declared results， it is difficult to accurately identify the real capability types of these R&D institutions. Therefore， the optimal decision in that case is to give high R&D subsidies to all applicants， while the total amount of subsidy cannot but be limited. The paper thus suggests that great attention should be paid to the improvement of the existing scientific and technological innovation system and mechanism， while public managers take a ‘deeper-involvement approach in the daily management of R&D work. In addition， action plans should be made in advance for the outbreaks of public emergencies， so as to promptly identify the types and capabilities of the R&D institutions when such emergencies do occur.

Key Words：Public Emergency; R&D Quality; Project Subsidy; Asymmetric Information

責任编辑 邓悦