基于PMC指数模型的学前教育政策量化评价研究

李宝玲

(福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350108)

近十年来，学前教育作为民生领域受到举国上下的关注，得到了国家和各级政府前所未有的重视。在学前教育政策方面，国家出台多项政策积极推进学前教育公共服务体系的建设。2010年，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，着力于破解“入园难、入园贵”的问题。为了扩大学前教育资源的供给，财政部和教育部多次颁布文件完善普惠性和公益性共同发展的幼儿资助制度。针对幼儿园“小学化”的现象，教育部多次出台文件予以纠正。2016年新修订的《幼儿园工作规程》从幼儿的安全问题、身心健康和幼儿园管理建设几个方面对幼儿园的日常工作提出细节性的要求。这一规范一定程度上加速了学前教育管理走向规范化和科学化的进程。但如何对已有的政策文件进行评价，为下一轮政策优化和调整提供参考，也成为学界关注的焦点。

一、文献综述

随着世界各国对学前教育政策的功能价值和公益性质的认识逐步深入，以及教育政策评估理论方法的持续创新，国外学者对教育政策的评价方法大多以公共政策的评价分析方法的框架为主，且多和教育学、经济学、统计学等其他学科相结合，多以定性研究和定量研究相结合的方法为主。

相比国外的学前教育政策研究，我国真正重视学前教育、发展学前教育较晚，这也使得我国学者对学前教育政策的评价研究起步较晚。近年来，国内学者张雪运用统计回归分析方法，建立了地方政府学前教育成本分担的影响因素计量模型，对2010年以来我国学前教育财政投入政策的实施效果进行评估分析[1]。这一评估为我国学前教育政策的资金投入提供了决策依据。陈岳堂，陈慧玲(2018)基于我国31个省份的学前教育政策实情，采用数据包络分析(DEA)方法计算这些政策的效率得分，并建立Tobit回归模型对政策影响因素进行评价研究，发现地区之间的政策效率差距较大，并指出应继续明确政府对学前教育经费投入的主体责任[2]。另有学者采用内容分析法对学前教育政策本文进行分析，以政策工具为视角，总结了我国学前教育政策出台的特点以及发展趋势。总的来说，国内有关教育政策评估的研究方法，整体上呈现出较为简单、单一的态势，未能系统的建构评价方法，定性与定量的研究方法整合不够。

本文以我国学前教育政策文本为研究对象，将有关政策量化后，与文本挖掘的方法相结合，建立PMC指数模型，试图构建政策评价的指标变量，并根据相关公式绘制PMC曲面，得出每一政策的评价结果，为政策制定者提供可追溯的指标调整依据。

二、PMC指数模型构建

基于PMC指数模型，以及线上访问我国政府部门，教育部等相关官方网站，本文选取自2010年至2018年有代表性的40项学前教育政策，篇幅限制，本文列出其中10项政策，如表1。

表1 2010年以来我国相关部门颁布的关于学前教育的部分政策文件

(一)变量分类与参数确认

利用ROSTCM.6软件对收集到的40项典型的学前教育政策文本进行预处理。将输出的分词结果进行词频频率统计，并在此基础上，提取高频词、行特征。由于样本选取的对象为学前教育政策，因此该类政策出现“幼儿园”“教育”“幼儿”等词汇的频率较高，但是该类词语对分析学前教育政策特性的作用微小可忽略不计，且政策文本较常出现“加强”“提供”“加大”等几类动词，无明显作用。因此在进行词频统计时予以剔除，得到有效高频词汇，在表2中列出了前6个。

表2 政策样本中的部分高频词频次表

本文基于Mario Arturo Ruiz Estrada、张永安的研究成果确立了10项具有通用性的一级政策评价指标。对于二级变量的选取，参照所获取的高频词以及已有文献的借鉴，共确立了44项二级变量，如表3。

表3 政策量化评价变量设置

续表3 政策量化评价变量设置

本文采用二进制系统，用数值0和1分别表示不符合待评价政策对应的二级变量(赋值“0”)、符合待评价政策对应的二级变量(赋值“1”)。同时规定，所评价的政策均为公开政策，因此一级变量X10(政策公开)无二级变量，取值都为1。

(二)多投入产出表

多投入产出表的主要作用在于可以从多个维度分析量化二级指标。上小节已识别和选取出10个一级变量和44个二级变量，其中，由于一级变量X10(政策公开)无二级指标，因此所建立的多投入产出表包括9个一级变量和44个二级变量，如表4。

表4 多投入产出表

(三)PMC指数的计算

根据多投入产出表的赋值结果以及计算公式可以计算得出PMC指数值。具体计算过程为：首先将表4的多投入产出表和各个一级变量、二级变量相对应，放入同一表格中；其次，通过公式(1)～(2)计算二级变量的具体数值；再次，由公式(3)可计算得到一级变量的具体数值；最后，根据公式(4)得出PMC指数的具体值。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

式(3)中，t表示一级变量，j则为二级变量。

(4)

由于本文所选取的10个一级指标中，政策范围(X1)和政策发布机构(X8)反映了学前教育政策的基本属性，且这两项指标包含的二级指标具有互斥性。因此基于Mario Arturo Ruiz Estrada(2011)[3]的文章中所提出的评价标准进行修改，将所得到的PMC指数值划分成四个等级，见表5。

表5 基于PMC指数值的政策等级划分

(四)PMC曲面的绘制

PMC曲面的最大特征在于可以直观地反映政策评价以及研究结果。而通过上文的PMC指数计算得出各个具体数值后即可绘制PMC曲面。由于政策公开(X10)取值中10项政策并无差别，取值都为1。因此可将余下的9项一级变量组成三阶方阵，从而绘画出PMC曲面。具体三阶方阵参见式(5)。

(5)

三、学前教育政策量化评价的实证研究

(一)政策选取

根据前人的研究结论，PMC指数模型对于评价对象无特殊要求，可以对任何一项学前教育政策进行全面分析和评估。因此，从40项学前教育政策样本中选取10项具有代表性的政策进行评价研究。

(二)PMC指数的计算

通过文本挖掘法量化得到多投入产出表并计算得出10项政策PMC指数，并且根据政策评分标准(参见表5)，可将10项学前教育政策进行等级划分，如表6所示。

表6 10项学前教育政策分析汇总表

(三)PMC曲面图绘制

根据公式(5)及PMC指数计算结果，绘制对应的PMC曲面图(如图1-图10)。其中，从曲面图中，可以看到不同色块，这些色块的不同表示该项政策在指标得分的数值不同。曲面呈现出凹凸不同，凸出部分表示该项政策所对应的评价指标上得分较高，凹陷部分则表示在对应的评价指标上得分较低。

图1 政策1的曲面图

图2 政策2的曲面图

图3 政策3的曲面图

图4 政策4的曲面图

图5 政策5的曲面图

图6 政策6的曲面图

图7 政策7的曲面图

图8 政策8的曲面图

图9 政策9的曲面图

图10 政策10的曲面图

从表6中10项政策的PMC指数值可看出政策1和政策2为优秀级别，政策1的PMC指数最高为7.62，高于平均水平43.8%。其余有8项政策为良好水平。从图1-图10的PMC曲面图可以清晰地看到每项学前教育政策中每一个一级变量的具体得分值。继续抓取得分最高和最低的两项政策进行分析，如图11。

图11 政策1和政策9的得分对比条形图

政策1的一级变量政策功能(X5)、政策评价(X6)、政策重点(X7)、作用对象(X9)相比其他项学前教育政策数值较高。从政策功能(X5)和政策重点(X7)来说，政策1的颁布单位是国务院，其政策内容包涵的范围较为广泛，涉及到幼儿园的建设、幼儿身心健康、教师队伍建设等多个方面，进而多层面地改善学前教育的政策环境。在政策评价(X6)上，该项政策目标明确，着力解决“入园难”“入园贵”等现象，调控对象较广，极力推进当前学前教育发展的保障入园机会公平、提升教学质量的目标要求。而PMC指数最低的为政策9，值为4.35，对比分析政策9与政策1的各项指标值，可以发现，政策9的政策性质(X2)、政策效力(X3)、政策重点(X7)、作用对象(X9)这四个一级变量的数值比政策1低。回顾政策9的政策文本，这项政策是教育部办公厅关于学前教育宣传活动的通知，在政策性质(X2)方面仅涉及引导和其他方面，并未涉及学前教育政策的监管、支持和预测，说明对学前教育的宣传活动支持面不够广泛，宣传后期规范管理不够。政策效力(X3)仅涉及本年内，没有中长期计划，因而不够具体且前瞻性较差。又因为政策9属于专项政策，在政策重点(X7)方面，所突出的重点较为单一，政策领域较为狭窄，政策内容比较单一，因此所对应的作用对象(X9)也较为单一。10项政策在幼儿的课程设计方面设计较少，且作用对象相对集中于幼儿园教师队伍建设、幼儿(儿童)发展、幼儿园(所)建设，很少提及作为幼儿的“第一位老师”——家长在促进幼儿发展方面应该发挥的作用，未能调动家长在参与设计提升幼儿教学质量发展的积极性，同时忽略了社会公众在办园供给、社区支持的潜在力量，未能从政策制定上予以鼓励和支持。

四、小结

PMC指数的计算不仅可以比较每一单项政策的得分水平、等级划分，亦可以透过每一级变量的评分水平，追溯较低水平的指标，对学前教育政策特点准确把握的同时，也能够提出更为客观、有针对性地提升措施，为学前教育政策的立、改、废提供依据。首先，政策性质方面。对于学前教育财政投入发展的政策，不仅仅要明确财政的使用状况，还应对该资金投入产出的效果进行预测评估，对未能实现评估目标的政策及时采取补救措施。同样，在其他各项政策的颁布与实施状况的评估都应有配套的补救或惩罚措施，营造良好的政策实施环境。其次，激励约束方面。大部分政策一定程度上体现了补贴、税收等方面的激励，但在法律约束层面上较少涉及。在政策激励约束方面，应重点鼓励社会力量参与学前教育建设，对于积极参与学前教育事业建设的第三方主体给予一定的税收政策优惠，并且在各项激励措施方面应更加明确地规定激励对象的适用标准。学前教育作为教育的重要一环，本应具有自身特点的专属法律，因此在法律约束上，制定学前教育法已是社会所需。最后，在政策功能上。学前教育政策的颁布与实施旨在最大限度地提升学前教育质量。每一项学前教育政策的颁布与实施都需将儿童学习的权利和被尊重的权利放在第一位，从正面或积极方面引导教师及有关部门按照规定教育和规范儿童的学习，从儿童的身心发展出发，坚决抵制虐童、欺童现象的发生。

著名的教育评价专家斯塔弗笔姆(StufflebeamD.L.)曾指出：“评价的最重要目的不在于证明而是改良”[6]。PMC指数模型的运用较为灵活，不仅可以比较同一年份中颁布的不同政策，也可以比较不同时间段所颁布的政策，通过政策量化直接对政策本身的合理性进行评价，对比分析得出背后的原因所在。在下一步研究中，笔者拟在PMC指数变量设定上进行改进，提升变量的适用性，比较中央到地方、地方与地方之间的学前教育政策的特点和影响，以期为学前教育政策的制定、调整及延续提供理论指导和决策依据。