国家审计视角下基本养老保险金投资运营风险控制研究

张立琼

摘 要：我国基本养老保险基金的市场化投资运营是一项以保障基金安全为前提、以保值增值为目标的金融业务。国家审计以其特殊性，在金融风险预防和控制中发挥了重要监督作用。本文基于对当前我国养老保险基金存续态势和风险来源的描述性分析，阐述基本养老保险基金审计的重要性，并从审计角度对养老保险基金风险控制提出改进建议。

关键词：基本养老保险基金;国家审计;风险控制

基本养老保险基金同时具有社会保障和金融中介的双重性[1]，其投资运营中的风险防范一直以来是国家审计关注的重点。国家审计是党和国家监督体系的重要组成，由国家审计机关依法独立行使审计监督权，对财务账目、政策落实情况和重大项目的资金运行进行审计与监督，并及时、迅速地反映机制和体制在经济社会中的问题与风险隐患，从而维护国家经济、社会稳定发展。

一、我国基本养老保险基金投资运营现状

我国基本养老保险金制度由城镇职工养老保险和城乡居民养老保险[2]构成，以实现基本养老保险基金的稳健、可持续为目标。基本养老保险基金是参保者工资的延期支付，关联参保者当期和未来的生活水平，因此，维持养老保险金的实际购买能力成为参保者权益保障的关键。近年来，由于人口老龄化快速发展，我国养老保险基金实际存量持续缩水，缺口问题逐渐突显，单纯依靠扩大养老金参保率难以应对日趋庞大的养老金支付压力，对养老保险基金投资运营能力的需求增加。我国政府于2015年和2016年相继出台《基本养老保险基金投资管理办法》和《全国社会保障基金条例》，明确通过养老保险基金投资的市场化、多元化，实现养老金保值增值，并委托全国社会保障基金理事会进行管理工作。基本养老保险的投资运营以强化基金管理、完善基金投资政策、拓宽投资范围、积极稳妥地实现基金的保值增值为目标，将投资范围确定为境内交易性金融资产、固定资产和银行存款以及重大项目和对企业的股权投资等，并根据风险水平进行严格的投资比例限制。政策落地以来，我国养老保险基金市场化投资运营的增值效果较以往有所改善，但仍不理想。基本養老保险金围绕银行短期存款和国债的低风险投资方式收益率十分低下，历年平均收益率不足2%，远远低于当年通货膨胀水平。2017和2018年度的《全国社会保障基金理事会基本养老保险基金受托运营年度报告》显示，收益效果均超过以往平均收益水平，分别达到5.23%和2.56%（见表1）。但仍然存在问题，首先，2018年末基本养老保险基金权益总额是2017年权益总额的2.21倍，但投资收益额只增长12.3%，投资收益率较2017年有所下降且波动较大;其次，从国家统计局2017年和2018年的CPI增长率1.6%和2.1%来看，虽然养老保险基金投资收益率都不同程度地高于物价上涨指数，但2018年增长优势微弱，加之过去常年的累计亏损，当前运营状况下的养老保险金的可持续运行仍然堪忧。以控制风险为前提、进一步扩宽投资渠道、扩大养老金投资收益势在必行。

二、基本养老保险基金投资运营风险及国家审计的必要性

基本养老保险基金的市场化投资是一把双刃剑。一方面，市场化投资有利于增加养老保险基金收益，填补日趋扩大的养老金缺口，并且长期、稳定和专业化的养老基金入市能够进一步完善我国资本市场的资金来源和资金结构;另一方面，高收益必然伴随高风险，养老金收益需求的增长，意味着投资运营风险的升级，维护养老保险基金投资运营的安全稳定，减少由风险冲击造成的养老金损失，始终是提高收益的前提。当前，我国养老保险基金的投资运营过程中，主要面临系统性风险和非系统性风险。

（一）系统性风险

系统性风险指在社会政治经济环境下，对基本养老保险基金的投资运行状况产生的难以避免的影响，包括政策性风险、购买力风险、经济波动风险等，具有普遍性特征。我国养老基金投资运营的政策性风险表现之一在于资本市场的滞后性，在银行主导型融资机制和金融抑制政策的作用下，资本市场的发展结构失衡，行政介入度高，相对于经济的迅速发展显得滞后和缓慢，这种发展的滞后性在一定水平上制约了养老金的健康存续，限制了社保基金投资范围的进一步扩展。购买力风险主要体现在通货膨胀引发的实际投资回报下降，持续的通货膨胀不仅难以实现养老基金增值，也使保值成为奢求。市场周期波动下利率和汇率波动风险以及股票价格变动形成的投资风险都属于经济波动风险，利率上涨致使银行储蓄和债券投资增多，债券价格降低，投资收益减少;利率下挫导致股票价格上涨，将影响预期养老金投资收益。我国股票市场的不完善使投资风险和收益皆高，容易对养老金投资造成损失。

（二）非系统性风险

非系统性风险主要为基本养老保险基金的投资运营政策、策略不合理形成的风险，不具有普遍性，可以依靠制度升级控制和化解风险。比如，我国监管体制和监管手段的规范性有所欠缺，投资运营过程中有关部门的监管不足，导致形成监管风险;因为信息不对称形成委托代理风险，委托人难以完全掌握包括投资机构水平在内的所有信息，以及机构为一己私利产生不当行为，造成养老基金损失。另外，差额结算属地化管理的省级统筹、管理机构碎片化等管理体制漏洞，纰漏机制不健全，以及基金运营管理人员和机构专业水平差异，给我国基本养老保险投资运营埋下管理和执行风险。

基本养老保险基金的国家审计，一方面是对基金财务收支状况的审查监督，另一方面，根据基金投资运行的审计报告提供改善建议，进行风险控制和风险防范，这对规避由于各种风险导致的养老金损失十分必要且效果显著。在养老保险基金的市场化投资运营中，由于系统性风险是整个宏观经济共同面临的震荡，具有普遍性，难以通过一己之力化解风险，风险规避的重心在于通过投资运营内部控制和投资策略组合设置防范非系统性风险。自我国审计监督制度设置以来，国家审计以其特有的权威性、独立性、全面性、及时性以及规范性，不断加大对国家重大政策落实情况、社会运行风险、重要民生资金和项目的审计力度，在维护财政、财经秩序，保障经济安全、稳定社会发展等方面贡献了重要监督力量[3]。我国基本养老保险基金作为保障老年劳动者生活的重要资金储备，在保障养老保险基金安全的前提下为满足保值增值的内在需求，决定针对养老保险基金的国家审计工作的发展方向和功能定位需要由传统的会计账目检查、财政收支状况真实性监督转向以风险防范、风险规避为主，对基金管理和使用情况的检查以及对投资运行中的违规问题进行查处。2018年中央经济工作会议将防控包括养老保险基金运行风险在内的金融风险作为打好防范化解重大风险攻坚战的重中之重，这对国家审计的风险防御功能提出了更高要求。

三、我国基本养老保险基金投资运营风险控制的审计措施

我国基本养老保险基金市场化、多元化的投资运营，需要国家审计监督进行风险控制，始终将确保基金投资策略的安全性作为审计决策判断的前置条件，进而实现养老金保值增值的目标。在金融风险防范的审计视角下，笔者针对基本养老保险基金投资运营风险控制提出以下建议。

（一）加强法律制度建设，保障养老保险基金国家审计监督的风险规避功能落到实处

纵观世界养老金体系发展较为成熟的德国、英国和美国，贯穿养老金由征缴到管理运营全部环节的审计监督功不可没。养老保险基金审计的监督功能得以充分发挥，有赖于《社会保障法》和《审计法》的强力支撑，其赋予国家审计机关审计追责和充分的调查权与处罚权，在出现问题时，对相关部门的直接责任人追究法律责任，并进行相应的行政处罚，做到“谁决策、谁负责”，避免“只审不罚”，以控制基金投资部门因违法乱纪、贪污渎职等失职行为形成的投资运营决策风险。

（二）加强审计信息化建设，落实审计动态监督机制

推动我国养老保险基金投资运营的动态审计监督工作付诸实践的最有效前提是实现信息联网管理，其能够为审计监督提供最真实、有效的基金收支、运行信息，使审计部门得以揭露养老保险基金投资运行中虚报、瞒报和暗箱操作等不合法行为，及时揭示投资运行中的风险和不稳定因素，有效控制操作风险。

（三）提升从业人员的专业素养和职业道德水平

基本养老保险基金入市，进行多元化投资运营，投资范围扩大、牵扯部门众多，致使养老保险基金审计工作极具复杂性，因此要求审计人员必须不断提高专业技能，熟练掌握并灵活运用金融、保险和投资运营相关知识和理论，力求在分析和判断风险时准确、有效。除此之外，要加强审计人员的职业道德教育，确保从业人员在审计过程中规范、合法，保障養老保险基金审计的可靠性，有效控制审计风险。

（四）在坚持国家审计为主的同时，继续完善养老保险基金投资运营的内部控制和外部审计监督，始终以维护参保者财产安全为审计宗旨，并通过制度性安排将审计结果付诸实践

现有的养老保险基金投资运营的内部控制机制规定了投资运营的方式、理念、范围及资产配置情况，并设立了投资项目决策机制、投资管理人的遴选考核及退出机制、风险准备金、监管机制（包括政府规制和行业监督）和信息披露制度等，内部控制机制需要不断完善，以求为审计监督提供真实可靠的会计信息，以便审计工作进行风险识别、揭露弊端。除此之外，需要加强外部审计监督，执行真实、合法、透明和客观的审计监督工作，对养老保险基金投资运行的有效性进行监督，保障参保者的应有权益。

四、结语

为缓解养老金支付压力，我国基本养老保险基金以期通过市场化、多元化的投资运营方式实现保值增值。在养老保险基金的投资过程中，保障基金安全始终是一切工作的基础。要运用国家审计监督，从健全审计法律、实现审计动态监督、提升审计工作者专业素养以及内部审计和外部审计监督相结合四个方面进行风险控制，使基本养老保险基金投资运营实现收益与安全兼顾，促进养老保险制度乃至整个金融市场良性发展。

参考文献

[1]徐忠.新时代背景下中国金融体系与国家治理体系现代化[J].经济研究，2018，53（7）：4-20.

[2]何文炯.改革开放40年：中国养老保险回顾与展望[J].教学与研究，2018（11）：16-24.

[3]陈骏.更好发挥审计在国家治理体系中的重要作用，完善国家安全体系[J].审计与经济研究，2020，35（1）：20-21，24.