制度绩效与体制创新

何军 刘金燕

近年来在推进人大代表联系群众工作的探索和创新中，一些地方开展的人大代表联络站建设的探索卓有成效，得到肯定。2019年8月栗战书同志在纪念地方人大设立常委会40周年座谈会上指出：“代表联系群众的形式更加多样、内容更加丰富，在原有的视察、调研、走访、接待群众等方式基础上，通过互联网、微信等现代信息技术拓宽联系渠道。代表联络站建设全面铺开，许多地方实现了乡镇（街道）全覆盖，场所建设、活动内容、工作机制等日益规范。”[1]北京市石景山区人大及其常委会，主导开展了人大代表“家站”建设的政治实践，在街道建立了“人大代表之家”，在选区设立 “人大代表联络站”，为基层人大代表开展联系选民活动，提供组织化和制度化的联络机制，取得了很好的成效。

一、推动基层人大代表联系选民

代表有联系选民的责任意识，选民有联系代表的实际需求，基层人大代表联系选民平台的建设与运行，最直接的作用是服务于人大代表开展联系选民活动，同时也让选民能够较为便捷地找到人大代表，形成双方互动交流的稳定机制。双方在这一平台上实现沟通交流，在此基础上推动各种关乎选民切身利益的具体问题的发现和解决。

1.为人大代表联系选民提供服务和支持

经由选区选民通过直接选举产生的基层人大代表，定期回选区，积极主动联系选民是代表的职责使然;能够有常态化的联系机制，更是对制度和法律要求的有效落实与执行。石景山区人大代表“家站”的建立和运行，是在现有的制度框架和社会环境下，服务于代表联系选民工作的开展。通过这一平台展开的定期与不定期的联络活动、专门联络员功能的发挥、代表吸取选民意见所形成的代表议案、对选民进行有针对性的问题答复等，都在逐步提升人大代表的履职成效，增强人大代表作用的发挥，使联系选民的活动逐渐具有更多实质性内容。这种常态機制的建立与运行，使代表对自身角色地位更加具有责任意识，履职行为也更能够遵循代表制度的相关法律规定。同时，稳定的联络机制一旦形成，也会对代表的行为产生监督效果。因此，这一平台为代表的履职行为提供基本服务保障，进而推动代表联系选民的实质化发展。

通过调研发现，石景山区借助于人大代表“家站”的平台，基层人大代表联系选民，取得了一定的成果，并且实践形式是多样化的。据不完全统计，2010年以来“家站”共组织开展人大代表联系选民活动1000余次，1000余人次的代表接待选民万余人次。共协助约500人次的代表进行了约300次的社区走访调研。除了定期的常规化联系活动，代表也通过参加所在选区的各种活动，在与选民的日常互动和交流中，倾听选民利益诉求，如积极参加建设特色社区品牌，其中“七彩杨南”社区品牌的打造就是较为成功的实践;定期走访困难群众，帮扶困难家庭;参加社区组织的民主生活座谈会、文艺演出等活动等等。这些非正式的活动，对于增进代表与选民之间的关系，增强选民对代表的信任和认可，具有重要意义。

2.为选民接触人大代表提供便利条件

人大代表“家站”联络平台的运行，一方面通过公布代表信息，来增进选民对本选区代表的了解，另一方面固定化的联系平台，方便选民接触代表，满足了选民主动找代表的需求。选民可以通过公布的代表信息直接找到代表反映诉求，也可以通过站长及联络员间接反映问题。选民有渠道去进行有序的利益表达，这在个人层面上是对选民合法权利的维护，在社会层面上是对矛盾的及时化解，对社会压力的有序释放，因此对于维护社会稳定、提高治理绩效具有一定的积极意义。联络站这一平台为选民的政治参与行为提供了制度化的途径，同时也提高了选民的政治参与意识和参与素质。

二、保障人民当家作主权利的实现

1.保障人民意志的执行

人民的意志是现代国家政治权力合法性的重要来源。我国的人大代表选举过程中的竞争性十分有限，更加强调协商性和确认性，在这一基本国情下，现实中不仅代表联系选民的动力不足，且联系的机制十分不健全，联系活动重形式轻实质。基层人大代表联系选民的平台，在形式意义上，提供了联系选民的载体;在实质意义上，建立起联系选民的长效机制，扩大基层民主的开放式参与程度，使选民在和代表的不断互动中，真正确保自己的意志对公权力行为的影响，真正保障人民参与管理国家和社会事务的权利。虽然这一政治实践仍然在我国人民代表大会的制度框架内进行，但它在有效整合体制内资源的同时，一定程度上能够推动我国人民代表大会制度的实施，从而切实地保障了人民意志的执行，努力保障人民主权。

2.监督公权力的行使

通过代表联系选民常态化机制的实行，便于代表在了解民情民意的基础上，对公共权力及其运行，进行有效的监督。监督的方式是多样化的，就具体问题调研并形成代表建议等是最常规化的方式，监督办理进程并要求给予合理答复，都对政府工作形成了有力监督。例如，石景山区老旧小区央产房的改造问题，涉及很多选民的切身利益。然而，政府的不重视引起人民的强烈不满，多次要群体上访。代表走访选区了解情况，收到选民自己搜集整理的相关资料。人大代表们经过调研、视察、研讨，在市、区两级人代会上提建议，并通过多种方式呼吁。特别是有一位市人大代表，连续两年在市人代会上提出相关建议，还提供了大量参考资料，促进了相关部门对此项工作的重视，最终实现了问题的解决。

三、巩固和扩大党的群众基础

习近平总书记多次强调，必须始终保持党同广大人民群众的血肉联系，坚持以人民为中心的发展，发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果让人民共享。从地方人大代表的角度来说，人大代表作为一种国家职务，受到来自党和人民的委托与信任。因此，正如栗战书同志所指出的：“各级人大代表不负党和人民的重托，发挥党和国家联系人民群众的桥梁纽带作用，依法履职尽责。”[2]

1.融合群众路线与基层民主政治的工作方法

人大代表联系选民的政治活动，也是党的群众路线在人大工作中的一种制度化存在形式。石景山区在人大代表“家站”运行中，基层人大代表联系选民的工作较好地将群众路线与基层民主政治实践融合在一起，在稳步推进基层民主政治的进程中，重视群众路线的关键地位，在实现政党执政利益、巩固群众基础的同时，也为人大的工作争取到党委的认可和支持，以获得事实上的合法性地位，为在现有的地方权力格局中拓展更多的行动空间打下基础。

我们调研中接触的几位石景山区人大常委会工作人员，也更愿意从群众路线的角度去分析人大代表“家站”存在的必要性和重要性。同时，在具体活动开展中对党的领导权的突出强调，对党的执政理念的着重宣传，也使得联系选民的活动带上了很多完成执政党任务的色彩。之所以有这样的政治特色，“既是地方人民代表大会制度成长的逻辑使然，也是地方人大在外部环境约束下的现实策略选择”[3]。

2.发挥党员人大代表模范榜样作用

党员人大代表在基层人大代表联系选民的活动中发挥着模范榜样作用，他们集代议制代表与先进性代表于一身，通过基层人大代表联系选民平台组织党员人大代表参与到选民集体活动中，不仅能够履行代议职责，而且能够以先进性党员代表的身份巩固群众基础。

中国共产党的政治代表观在中国的政治现实中发挥了重要的作用，原因在于政党在国家建设和发展的过程中所扮演的特殊而极其重要的角色，必须要以党员的角色在人民群众中发挥出模范的作用和榜样的力量。

在石景山区人大代表中，党员代表约占80%，党员人大代表在整个代表群体中占据大多数。除日常联络活动之外，积极倡导党员人大代表发挥自身资源优势，通过走访慰问、助学助残、与生活困难家庭结成对子等多种形式开展扶贫帮困活动，帮助困难群众和困难家庭解决工作和生活上的问题，树立了良好的代表形象，赢得了群众的信任和认可。通过各种生活化的形式发挥党员人大代表的积极作用，有利于巩固群众基础，增进信任度。

四、满足协商共治的社会需求

1.发掘人大协商的制度资源

人大代表联系选民平台是通过建立起人大代表与选民之间稳定的联系机制，在基层社会治理过程中充分利用人大协商的资源，同时实现公民对公共事务较为深入的理性参与，“为政府和社会、社会团体之间形成良好互动搭建了一个社会化的桥梁”[4]，有利于化解社会矛盾，增进社会团结，满足了基层社会公共治理的需求。在我国的社会主义协商民主制度中，人大协商作为七大协商渠道之一，仅位于政党协商之后，在我国政治生活中具有重要作用。而事实上，协商民主理论是内嵌于人民代表大会制度之中的。

协商民主强调公民参与、利益表达和对话，偏好妥协和转换，在作出重大决策之前，在具体执行政策之前，要以公共利益为目标，进行协商，以实现某种合作与共识。协商的目的是为了凝聚最大利益共识，而并非零和的利益博弈，一个完整的协商过程应该包括利益的充分表达和全面了解、不同利益主体间的互动和辩论、实现利益偏好的转换和公共利益上的共识、公共政策合法性的提升和公民政治参与素质的提高。提高协商机制所获得结果首先是公民对社会公共事务深入持续的参与，更进一步是公共政策长久有效的执行，这对于化解基层社会治理的矛盾和难题具有一定意义，有利于解决公民政治参与诉求增大的背景下政治稳定和政治合法性问题。基层人大作为基层协商民主实践的重要主体，具有较高的合法性地位，具有较大的活动空间。在与选民接触的过程中，通过主动的民意吸纳使不同利益诉求能够被公共政策所维护，同时也是政府决策透明化的一个实现渠道，使其能够在提升自身公信力上具有一定的主动性。通过调研发现，基层人大代表主导下的基层社会治理协商，更容易就利益矛盾达成共识，使问题最终得到合理有效的解决。

2.推进基层协商民主实践

基层人大代表联系选民平台的运行，为基层协商民主实践的发展创造了机会。借助于这一平台，引导服务地区人大代表积极参与到街道、社区重大决策和社会治理共商共治中，通過集体协商、专题协商等多种形式，组织多主体参与到具体事务的协商管理中。能够充分吸纳民意，同时能够将政府工作的成绩和困难，以这种程序化的方式向选民反馈和传达，体现人民与政府之间的平等对话与交流，推进基层协商民主实践发展。

在石景山区人大代表“家站”的实践中，作为最早试点的八角街道在推进基层协商民主实践中发展得相对成熟，目前已有专门的《八角街道人大代表之家（站）协商民主议事暂行办法》指导具体工作。他们“以街道人大代表之家（站）为依托，建立街道、社区两级共商共治工作平台，畅通由党建统领、多元参与、共商共治的社会利益表达沟通协商渠道”[5]，参与协商的主体包括选民代表、人大代表、街道科室、人大街工委和地区相关单位、议案建议办理职能部门和区人大有关委室等。多元主体的直接面对面协商，使选民的政治参与更加有效，也使民主监督更加具有实践性。同时，他们实施了多种协商方式，“一是集体协商，以代表联络日为主要形式，定期就街道内选民普遍关心的同类问题开展协商活动;二是专题协商，就各选区选民反映的不同意见，由相关代表或单位进行个别协商;三是组织协商，组织代表参加街道、社区两级民主协商议事会，开展党政群共商共治工程，分别对社区征集的为民服务项目进行协商论证、审核监督，对街道负责的重大民生和党建服务项目进行协商论证”[6]。这种协商平台的有效利用，使在处理与人民群众利益切身相关的实际问题的过程中，能够充分吸纳民意，体现出人民与政府间的平等对话，增强民众的政治满意度和政治效能感，有利于基层社会的稳定和发展。

在石景山八角街道开展的协商民主议事活动中，具体的协商民主实践在一定程度上，也促进了基层民主政治建设从“行政管理”向“协商管理”的转变，推动了基层社会治理从政府单一主体，转变为政府、社会组织、社区居民多主体共同参与、民主协商的多主体治理改革。在2015年，八角街道的人大代表重点对每个社区50万元党建工作经费使用情况，进行协商和监督。初步探索成立了以“两代表—委员”为主，街道、社区两级协商议事平台，对征集的为民服务项目及街道负责的重大民生、党建服务项目进行协商，对经费使用计划进行协商，实行专门的项目化管理。因此，在这个平台上，逐渐搭建起对基层社会治理问题协商议事的公共空间。

五、增强人大工作整体实效

总的来看，在街道居委会设立的人大代表“家站”，已成为石景山区人大代表日常联系选民、履行职责的平台和载体，形成了代表联系选民之家、宣传党的路线方针政策之家、了解社情民意之家、扶贫帮困之家、人大监督之家、展示代表风采之家基层协商民主之家的特色，进一步拓宽了民意表达的渠道，起到了下情上传、开阀减压、促进和谐的作用。通过探索和完善地方人大代表联系群众的“家站”平台建设，规范相应的工作程序，更好地支持和保障了代表依法履职，增强了人大工作整体实效，进一步促进了人民代表大会制度优越性的发挥。

注释：

[1][2]栗战书：《在纪念地方人大设立常委会40周年座谈会上的讲话》，载《中国人大》2019年第16期。

[3]弓联兵：《地方人大边际性创新与制度成长——以W县人大代表述职活动为例》，载《当代中国政治研究报告（2011）》。

[4]隋斌斌：《有限政治市场下的多赢治理——中国人大协商民主的发生、运作逻辑与政策建议》，载《经济社会体制比较》2014年第4期。

[5]材料来源于石景山区人大代表研究室提供的内部资料。

[6]陈婷婷：《有事多商量 有事好商量 有事能商量》，载《北京人大》2015年第7期。

（作者单位：北京市委党校政治学教研部）