“人民至上”理念引领下的上海城市治理新实践

侯桂芳

[摘  要]新冠疫情发生后，中共上海市委、上海市政府始终坚持“人民至上”理念，以对人民负责、对城市负责的态度，全力打好疫情防控阻击战;坚持补短板、堵漏洞、强弱项，积极加强公共卫生体系建设;深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，积极探索超大城市治理现代化新路子。

[关键词]人民至上;人民城市;公共卫生;治理现代化

自新冠肺炎疫情发生以来，面对这场“新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件”，上海市委、市政府认真贯彻学习习近平总书记的重要讲话精神，在以习近平同志为核心的党中央领导下，始终坚持“人民至上”理念，以对人民负责、对城市负责的态度，变压力为动力，化危为机，凝聚全市人民力量，全力打好疫情防控阻击战;坚持补短板、堵漏洞、强弱项，积极加强公共卫生体系建设;深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，积极探索超大城市治理现代化新路子。

一、以“人民至上”理念为引领，全力打好新冠肺炎疫情防控阻击战

在科学精准打赢疫情防控阻击战过程中，习近平总书记强调要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，提出以维护人民生命安全和身体健康为首位的防控要求。上海始终坚持“人民至上、生命至上”，紧紧依靠人民，汇聚人民战“疫”合力，全力推进疫情防控和患者救治工作。

（一）坚持人民至上，强化疫情防控的组织领导。新冠肺炎疫情发生后，上海市委、市政府高度重视疫情的防控工作，迅速作出响应，2020年1月19日，组织市卫生健康部门及时制定《上海市应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情综合防控工作方案》及各项应急措施。1月22日，召开市委常委会会议，研究部署全市新冠肺炎疫情防控工作，强调要严格落实全市联防联控机制，切实履行防控责任，保证各项防控工作人员到岗、措施到位、责任到人，坚决防止疫情扩散蔓延，并成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组。1月24日，市委、市政府印发《关于进一步加强我市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，要求切实提高政治站位，增强做好疫情防控工作的责任感、紧迫感;切实落实好联防联控措施，科学高效做好疫情防控工作;切实加强组织领导，确保责任落实到位;从强化地区属地防控、强化部门协同防控、强化社会积极防控、强化个人自主防控等方面提出具体任务措施。同日，上海启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，严格落实国家关于新型冠状病毒感染的肺炎“乙类传染病、采取甲类管理”的要求，实行最严格的科学防控措施。全市各地区、各部门迅速采取最严举措，细化落实各项联防联控措施，坚决遏制疫情扩散，切实保障市民健康和城市公共安全，全市各级党组织、党员干部全力投入疫情防控阻击战中。

（二）坚持生命至上，全力以赴救治患者。面对突如其来的新冠肺炎疫情，上海市委、市政府积极响应以习近平同志为核心的党中央号召，组织上海援鄂医疗队最早集结出征，先后派出9批1649名医务人员驰援武汉，分别进驻17家医院、28个病区，承担救治重任，奋战在救治第一线，以医者担当扶危度厄，坚持不抛弃、不放弃，尽最大努力去挽救每一位患者的生命。上海市委、市政府坚持把人民的健康放在第一位，在疫情防控的紧要关头、关键时刻，将市公共卫生临床中心作为新冠肺炎确诊成人患者唯一收治点，率先开启应战模式，坚持科学防控、科学救治，按照“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”的原则，全力以赴救治患者。不断强化医疗资源配置，做好新冠肺炎确诊患者的医疗救治与急救转运，加强新冠肺炎确诊病例救治尤其是重症、危重症病例的救治，形成了以多学科顶级专家驻守、重症患者“一人一策”、中医药及心理干预为主要内容的“上海方案”。至2月17日，上海新冠肺炎治愈出院率近50%;至2月29日，85%的确诊病例痊愈出院;至6月1日，上海现有最后1例本地确诊病例治愈出院。

（三）紧紧依靠人民，形成疫情防控的人民防线。在疫情防控阻击战中，上海市委、市政府紧紧依靠全市人民，构建起强大的人民抗“疫”战线。从“守城门”到“守国门”，从坚守全市抗疫主阵地到驰援武汉主战场，上海全市各条线、各区、各街镇、各居村的广大党员干部和市民群众齐心协力、众志成城，尤其是医护人员、疾控工作者、出入境检验检疫人员、公安干警、社区工作者、志愿者，奋战在疾控和救治最前线、口岸与道口最前沿、居村社区最基层，不顾危险、不畏艰难、不辞辛劳，守护人民的生命安全，守卫我们的共同家园。这次抗击新冠肺炎疫情斗争中，全市6000多个居村委会、1.3万个住宅小区，根据不同居住特点分类加强疫情防控，切实担负起管好门、看好人的重任。全市20多万基层社区一线工作人员不辞辛劳、日夜奋战，居委会、业委会、物业公司各司其职、同向发力，充分发挥关键防线作用，探索形成不少好经验好做法。[1]

（四）做细做实做好，为疫情防控工作提供保障。习近平总书记强调，要全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。上海坚持依法防控、依法治理，市场监管、公安等部门从严从重查处编造疫情数据等案件以及制售假劣防疫物资案件。市检察机关依法受理人民群众关于各类危害疫情防控违法犯罪的举报，依法从快从严惩治妨害疫情防控各类犯罪。市人大常委会审议并表决通过《市人大常委会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，为政府最严格防控工作增加法律供给、提供法治保障，为上海打好疫情防控阻击战提供了应急、及时、有效的法治支撑。中共上海市委全面依法治市委员会印发《关于加强新冠肺炎疫情防控工作法治保障的实施意见》，强调各级领导干部和参加疫情防控的工作人员坚持以法治思维指导、以法治方式开展疫情防控工作，确保疫情防控各项工作在法治轨道上推进。上海采取措施做好疫情期间的民生保障工作，市场监管局编写并发布疫情期间生产企业复工生产卫生操作指南;市医保局、市人社局、市財政局迅速落实2020年阶段性降低职工基本医疗保险缴费费率的部署，本市职工基本医疗保险（含生育保险）单位缴费比例由10.5%降至10%，灵活就业人员缴纳职工基本医疗保险比例由11.5%降至11%[2];民政部门紧急部署全市社会救助工作，做好各类困难对象的保障工作，至1月31日，上海已支出1.95亿元救助金;至2月14日，全市18.4万困难群众（家庭），672名集中安置的生活无着人员，无一人感染新冠肺炎。[3]

二、以“人民至上”理念为引领，加强公共卫生体系建设

针对这次疫情显示出的公共卫生方面的短板和不足，习近平总书记强调，要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。6月2日，习近平总书记主持召开专家学者座谈会时强调，人民安全是国家安全的基石。只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。[4]面对公共卫生方面显示出的短板和弱项，上海牢记建设人民城市的使命要求，坚持把城市作为有机生命体，加强公共卫生应急管理体系建设，坚决守牢公共卫生安全防线。

（一）加强科研攻关，提升疫情防控能力。习近平总书记在军事医学研究院、清华大学医学院考察新冠肺炎疫情防控科研攻关工作时强调，“向科学要答案、要方法”“最终战胜疫情，关键要靠科技”，并从药物研究、疫苗研发、病毒溯源等方面，对下一步科研攻关工作作出重大部署。上海不断鼓励加快推进疫情防控科研攻关，2月6日，市委书记李强在部分生物医药科技企业调研时指出，疫苗和有效药物是疫情的克星，越早取得关键进展，就越能增强全社会抗击疫情的信心，鼓励科技企业结合自身优势更好发挥作用，拿出同时间赛跑、与病魔较量的精神状态，加快推进抗疫产品研发、应用、生产，全力保障人民群众生命安全和身体健康。3月18日，上海市推进科技创新中心建设领导小组第六次会议指出，要把疫情防控科研攻关作为重大任务，集中力量攻坚突破。发挥上海科研优势和产业优势，强化科研、临床协同创新，加快药物和疫苗研发，加强病原学和流行病学研究，提升超大城市疫情防控和應对能力。积极推动新技术新产品在疫情防控中的应用和推广。[5]上海相关部门出台激励措施，浦东新区出台18条措施，专项资金优先支持防疫产品研制攻关;上海自贸区临港新片区发布16条政策支持企业，对疫情相关科研突破奖励300万元;市科委发布通知，实施“悬赏揭榜制”和“首功奖励制”，对取得实效的胜出者、为疫情防控作出突出贡献的项目给予奖励。上海医院、高校、企业研发成果不断推出，至2月6日，上海钛米机器人科技有限公司研制的40多台钛米消毒机器人奔赴抗击疫情最前线;2月13日，上海理工大学与合作企业协同研发的抗体抗原免疫荧光检测仪器与试纸条结合，实现9个样本同时快速检测;2月14日，上海市疾病预防控制中心和复旦大学上海医学院基础医学院新型冠状病毒攻关团队成功分离并鉴定出新型冠状病毒毒株。

（二）强化短板意识，探索公共卫生体制机制建设。在此次疫情防控中，上海公共卫生体系在疫情应对中经受住了考验、发挥了重要作用。但是，与重大疫情严峻挑战相比、与超大城市面临的现实威胁相比、与人民群众对美好生活的更高期待相比，还有不适应的地方。针对这些“不适应的地方”，上海不断提高发现和解决问题的能力效率，着眼长远，整体谋划，全面提升，强化以制度构筑起保障人民生命安全和身体健康、守护上海城市安全的坚固防线的意识。2月18日，市委书记李强主持召开新冠肺炎疫情防控专家座谈会时提出，要加强超大城市公共卫生体系建设，各级医院要建立健全传染病防控的早期发现、快速反应机制。在2月20日举行的市委常委会上，李强提出，要不断完善机制建设，要进一步健全完善疫情防控工作机制，以机制化适应逐步常态化防控要求。3月31日，市委全面深化改革委员会举行第六次会议。会议审议《关于改革完善我市医疗卫生行业综合监管制度的实施意见》，指出要立足当前、着眼长远，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，从制度上巩固防控成果，从长远上筑牢“防疫大堤”。

（三）出台政策，确定走超大城市公共卫生安全治理之路。在总结前期疫情防控工作的基础上，4月7日，上海召开全市公共卫生建设大会，宣布将出台《关于完善重大疫情防控体制机制 健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，确定通过四方面20条任务建设，率先走出一条具有中国特色、体现时代特征、彰显社会主义制度优越性的超大城市公共卫生安全治理之路，力争在2025年，成为全球公共卫生最安全城市之一。根据《意见》，上海将按照统一高效、响应迅速、科学精准、联防联控、多元参与的要求，加快完善重大疫情防控体制机制，将加强公共卫生应急管理体系建设，包括建设公共卫生应急领导指挥、监测预警、疾病预防控制、应急医疗救治和公共卫生社会治理等五大体系;完善平战结合、快速响应、联防联控、群防群控、精准防控等五大机制;推进公共卫生领域供给侧改革，加强硬件设施、学科人才队伍、科技攻关能力、信息化和舆情应对和引导等五大能力建设;强化组织、法治、物资、投入和应急医疗等五个保障。

三、以“人民至上”理念为引领，提升城市治理能力和水平

习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。面对这次大考，在打好疫情防控阻击战的同时，上海市委、市政府以习近平总书记提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念为指导，牢固树立城市是生命体、有机体意识，时刻保持对超大城市的敬畏之心，把超大城市治理摆在重要位置，补齐短板、拉长长板、守牢底线，持续用力，不断提升城市治理能力和水平，让上海这座城市始终有温度有活力，让生活在上海的人们安心踏实。

（一）推进疫情防控和经济社会发展，筑牢城市治理的坚实后盾。经济社会的稳定发展是城市治理的支撑和保障，2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上明确提出了统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的重点任务和重大举措。上海市委、市政府精准有效施策，持续抓好外防输入、内防反弹工作，抓紧抓实抓细，做好常态化疫情防控。同时，下更大功夫推动经济社会发展，做好“六稳”工作、落实“六保”任务，稳住经济基本盘，兜住民生底线，主动应对打出政策“组合拳”，全力以赴援企、稳岗、扩就业。至5月底，全市整体就业人数超过1015万，略高于去年同期水平，户籍劳动力就业占比稳定在80%以上的较高水平，登记失业人数为16.59万人，控制在较低水平。上半年预计为企业减负约530亿元。[6]

（二）落实公共卫生体系建设，构建城市治理的安全防线。全市公共卫生建设大会召开后，上海市委、市政府把建设强大的公共卫生体系作为保护人民健康、保障城市安全的战略性、基础性工程来抓，加快建设与社会主义现代化国际大都市功能定位相匹配的公共卫生应急管理体系，通过建立智慧化预警多点触发机制，增强早期监测预警能力，健全完善公共卫生体系，全市已有117家医疗机构发热门诊和200家发热哨点诊室陆续建设完毕，将发热监测关口前移、防微杜渐，建立覆盖全市各个角落的公共卫生监测与预警网络;研发公共卫生“智能插件”的传染病疫情报告系统，并在医疗机构使用，着手完善基于大数据的综合监测系统，建立多点触发、动态灵敏的预警研判模式，提高新发、不明原因疾病的早期发现和风险预警能力。坚持平时和战时结合、预防和应急结合、科研和救治防控结合，将“上下联动”“前后联动”“医学研用协作”“国际国内联动”等创新工作机制以及“赛马制”等创新做法优化固化，围绕上海重大疫情防控和公共卫生应急管理，不断加强科技攻关体系与能力建设。继续推进疫情防控科技研发，上海君实生物医药科技股份有限公司、中国科学院微生物研究所等单位共同开发的重组全人源抗新冠病毒单克隆抗体注射液已获国家药监局批准，进入Ⅰ期临床试验;复旦大学附属华山医院完成首例受试者给药，成为全球首个在健康受试者中开展的新冠病毒中和抗体临床试验。贯彻落实联防联控机制，深入开展爱国卫生运动，抓好“脏乱差”环境整治，发布《上海市民健康公约》，强化市民自我防护意识与能力，为常态化防疫构筑“健康之城”。

（三）推進“两网”建设，提升城市治理的智能化水平。习近平总书记在浙江考察时指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。[7]面对全球罕有的超大城市管理基数，上海加快推进政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”建设，聚焦“高效办成一件事”“高效处置一件事”，提升超大城市治理体系和治理能力现代化水平。疫情期间，“一网通办”通过个性化主页向个人和企业用户推送疫情防控、企业复工复产政策、公告及服务信息;2月7日，江苏路街道作为上海首个试点开发街镇层面城运中心“一网统管”防疫专页的区域，将辖区内的疫情防控信息全部纳入街道城市运行管理平台，在一个系统、一个页面实现“一网统管”。4月13日，全市“一网通办”“一网统管”工作推进大会召开，市委书记李强在会上强调，政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”是城市治理的“牛鼻子”工作，牵动着改革发展稳定全局，牵动着长远发展大局。4月16日，市委常委会会议暨市新冠肺炎疫情防控工作领导小组会议审议通过《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》。上海以升级建设“一网统管”系统为抓手，着力实现“一屏观天下、一网管全城”的目标，城市运行管理和应急处置系统逐步完善，市、区、街镇三级城运中心，越来越多的智慧化应用正在被开发：城市运行管理中心正式成立，整合接入公共安全、绿化市容等领域22家单位的33个专题应用，探索研发地图服务、气象服务、交通保障、应急处置等6大插件，为跨部门、跨系统的联勤联动增效赋能，初步实现“一屏观天下，一网管全城”。政务服务“一网通办”推进了行政审批制度的改革和营商环境的优化，全市已有90%的审批事项实现“只跑一次、一次办成”，99%的社区服务事项全市通办，并不断推动“一网通办”从“能办”向“好办”转变。[8]

（四）提高规范化精细化水平，夯实城市治理的社区基石。社区是社会的基本单元，是城市运行的底盘，对提高城市治理现代化水平起基础性、决定性作用。在抗击新冠肺炎疫情斗争中，全市6000多个居村委会、1.3万个住宅小区，发挥了管好门、看好人的重要作用。我们党的执政基础在社区，社会治理的重心在社区，党和政府联系群众、服务群众的“最后一公里”也在社区。作为联系群众最紧密、服务群众最直接、组织群众最有效的基础平台，社区最能感知群众冷暖，最能听到群众声音，也最能检验工作成效。社区细节越彰显，城市治理就越精细;社区细胞越活跃，城市活力就越充沛;社区认同感、归属感越强，城市向心力、凝聚发展全过程和城市工作各方面，在推进城市治理过程中，将始终坚持人民至上，坚持把握人民城市的生命体征，如履薄冰地守牢安全底线，以系统性思维强化整体协同，以全周期管理提升能力水平，走出一条符合超大城市特点和规律的治理现代化新路子。

参考文献

[1][9]夯实社区基石完善共建共治共享格局[N].解放日报，2020-06-18.

[2]本市职工基本医疗保险费率暂时下调 单位缴费比例降低0.5个百分点 预计为企业减负约52.6亿元[DB/OL].上海政府网，2020-02-09.

[3]疫情防控新闻发布会 沪18.4万困难群众无人感染新冠肺炎[DB/OL].澎湃新闻，2020-02-14.

[4]构建起强大的公共卫生体系 为维护人民健康提供有力保障[N].人民日报，2020-06-03.

[5]全力推进疫情防控科研公关[N].解放日报，2020-03-19.

[6]全力以赴援企、稳岗、扩就业[N].解放日报，2020-06-12.

[7]统筹推进疫情防控和经济社会发展工作 奋力实现今年经济社会发展目标任务[N].人民日报，2020-04-02.

[8]“两张网”开启全方位城市治理变革[N].解放日报，2020-05-24.

责任编辑：刘  捷