关于地方各级人大常委会组成人员名额确定的思考

张代元

地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关。常委会组成人员名额须经法定程序确定，组成人员须是本级人大代表并经本级人民代表大会选举产生，这是地方组织法对各级人大常委会设立的法定条件。地方组织法还规定，常委会的决议，由全体组成人员的过半数通过。所以，地方各级人大常委会组成人员名额是地方各级人大常委会依法产生、依法行权的前提和基础。笔者对甘肃省陇南市及所辖9县区人大常委会组成人员的变动情况[1]进行了统计分析（见下表）。

2016年11月陇南市及9县区完成换届选举产生新一届人大常委会，至2020年2月，人大常委会的组成人员数，除文县与甘肃省第十二届人大常委会确定的名额[2]一致外，陇南市及其他8县区都与甘肃省第十二届人大常委会确定的名额不一致，都有减少，减少幅度在6.8%～30.4%之间，平均减小幅度为12.7%。这表明，组成人员的变动幅度没有统一的限制规定，对组成人员减少缺额的补选缺少法定要求，存在随意性。从对包括甘肃省在内的能公开搜集到资料的20个[3]省、直辖市、自治区对地方各级人大常委会名额的确定情况看，对组成人员名额都确定为一个固定数（一般有上限限制），却没有下限限制，即对常委会组成人员的变动（减少）幅度没有法定限制。问题：（1）用一个固定数确定常委会组成人员名额对常委会的行权有什么影响 ？（2）对常委会组成人员的变动幅度没有限制（减少缺额补选没有法定依据），合理吗？（3）怎样合法合理确定地方各级人大常委会组成人员名额？本文结合工作实际和有关法律规定拟对各级人大常委会组成人员名额确定问题做一探讨。

1.确定为固定数与常委会组成人员处于变动的实际不符

地方各级人大常委会由主任、副主任若干人，秘书长、委员若干人组成 。被选为常委会组成人员的条件一是必须是本级人民代表大会代表，二是不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的职务。地方各级人大常委会组成人员经法定程序选举产生后，组成人员的人大代表职务的变动（由于本人调离本行政区域、自愿辞去、罢免或死亡）、工作职务的变动（组成人员中的在党政群团工作的公职人员因担任了国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的职务）或组成人员自愿辞职并被接受，这些原因都使常委会组成人员处于经常的变动（减少）过程之中。显然 ，常委会组成人员确定为一个固定数是难以准确反映其依法变动的过程的。

2.确定为固定数对常委会补选组成人员的影响

从目前各地确定常委会组成人员名额的实际看，固定数一般是上限要求，即不能多于确定数的限制，而没有下限要求，即没有不能少于某数的限制。这从理论上讲，常委会组成人员的变动，只要程序合法，任何幅度的减少都是合法的，在工作实践中造成的影响则是，对于常委会组成人员的变动（减少）缺额的补选，没有法定限制。补选成了“应该进行补选”而不是“依法必须补选”，这是目前地方各级人大常委会组成人员补选中存在的普遍问题。

3.确定为固定数对常委会行权的影响

固定数名额，由于没有下限限制，当出现组成人员大幅度减少时，以变动后的全体组成人员的过半数通过的决议，其严肃性和权威性将受到影响。以陇南市及9县区人大常委会组成人员变动情况中最大减幅30.4%为例，从理论上讲，只需原确定名额的36%（因变动后，常委会组成人员人数是确定名额的69.6%）的组成人员参加，就可开会，会议的决议也只需原确定名额的36%的组成人员同意，即可通过。这就意味着，法定的多数人通过的原则，在组成人员数发生了大幅度减少时，少数人通过（与法定人数比较）也是可行的，这显然是不严肃的。因此，必须对组成人员的变动幅度依法限定。如果确定为固定数，则应限定为第一次代表大会必须按确定名额足额选举，若组成人员有出缺，必须依法补选。

4.确定为固定数与相关规定不相符

地方组织法对地方各级人大常委会组成人员的名额确定表述的是一个区间[4]，而不是一个固定数（例，地方组织法第四十一条第二款：……县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至三十五人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过四十五人）。作出这样的规定，从地方组织法规定的确定组成人员名额要 “按人口多少确定”[5]的原则来讲，这主要是考虑到了在全国范围之内人口地域分布差距巨大的现状，即各地同级人大常委会，因区域人口不同，其组成人员名额应该不同。从地方组织法规定的常委会组成人员的限制性规定来分析，区间的规定也无疑考虑到了常委会组成人员处于变动过程的现实。因而，就特定的常委会组成人员名额的确定，既要考虑地域人口的多少，还要考虑其组成人员的变动。上述20个省市区地方各级人大常委会的名额都是由省级人民代表大会及其常委会确定，名额数也没有超出地方组织法的相关要求，其合法性毋庸置疑。但确定为固定数，是只考虑了人口区域分布差距的平衡问题，而没有很好兼顾组成人员的变动这一现实，这是对地方组织法相关条文认识上和执行上的偏差，应予以完善。

综上所述，由省（市区）人民代表大会及其常委会确定的地方各级人大常委会组成人员名额应为区间，而不是某个固定数。区间的上限（最多人数）为地方组织法规定的上限人数，下限（最少人数）一般应为上限的90%，即上下限变幅为10%。表述为：XXX人大常委会组成人员名额为XX（下限数）～XX（上限数）人。这样，才能使不断变化的组成人员数，始终处在法定的区间内，才能使常委会组成人员名额的变动有法定的約束，才能使常委会组成人员缺额及时依法补选。

注释：

[1]数据来源根据对陇南市及县区人大常委会的调查。

[2]见《甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议关于甘肃省14个市（州）及86个县（市、区）新一届人大常务委员会组成人员名额的决定》。

[3]20个省（市区）为：湖南、甘肃、北京、广东、重庆、四川、吉林、江苏、海南、云南、江西、贵州、福建、陕西、湖北、天津、黑龙江、西藏、新疆、宁夏等。

[4][5]见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十一条第二款。

（作者系甘肃省陇南市人大常委会代工委主任）