推进人大司法监督体系现代化的思考

贾冬

党的十九届四中全会决定明确提出要坚持和完善人民代表大会制度并作出了专门部署。2019年以来，全国各级人大内务司法委员会相继更名为监察和司法委员会。面对更名后人大监察和司法委在维护司法公平正义、保障公民合法权益方面的职责和作用更加凸显的新形势，面对司法体制改革深入推进的新情况，我们必须从新时代加强制度建设的战略全局、从发挥国家治理体系的整体功效出发，充分认识坚持和完善人大司法监督制度的新内涵、新要求，把人大司法监督制度的特点和优势充分发挥出来。本文拟围绕“加快推进人大司法监督体系现代化”这一具有重大理论意义和实践价值的课题，通过认真评估并充分认识其重要性，从“虚”和“实”两个维度，从“理念”和“路径”两个视角，对未来5～10年的人大司法监督体系建设，有针对性地提出系统性对策建议，以期能够助力人大制度和人大治理体系现代化进程。

一、加快推进人大司法监督体系现代化的重要意义

（一）加快推进人大司法监督体系现代化是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。司法监督制度是人民代表大会制度的重要方面，司法监督体系现代化是人大治理体系和治理能力现代化的题中之义。十九届四中全会决定提出要健全人大对“一府一委两院”监督制度，加强对法律实施的监督。这迫切需要通过加快推进人大司法监督体系现代化，助推人民代表大会制度尤其是人大监督制度的科学化、结构的合理化、方式的精细化、过程的民主化，以科学完备的人大司法监督制度助推中国特色社会主义制度更加成熟定型，以人大司法监督体系现代化助推国家治理体系和治理能力现代化。

（二）加快推进人大司法监督体系现代化是适应社会主要矛盾变化和人民对美好生活向往的必然要求。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全等方面的要求日益增长，更加重视知情权、参与权、表达权、监督权。同时，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。尤其当前，虽然“聂树斌案”“呼格吉勒图案”“张氏叔侄强奸杀人案”“云南孙小果案”“湖南怀化操场埋尸案”等一批重大案件得到纠正，但司法权威和司法公信力仍然时而受到质疑。这迫切需要通过加快推进人大司法监督体系现代化，聚焦人民期待的增长点，找准各方利益的结合点，更好满足人民群众对司法公正的需求，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

（三）加快推进人大司法监督体系现代化是建设更高水平法治中国、平安中国的迫切需要。全面依法治国的总目标包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。同时，现代社会是高风险社会，诸如非法集资、产权纠纷、“新冠肺炎疫情”、群体性事件等各类风险的跨界性增强、传导性加快，容易形成风险综合体。这都迫切需要我们通过加快推进人大司法监督体系现代化，强化优化人大司法监督资源，从事前、事中、事后的司法整体视角进行监督，从源头、传导、化解等风险关键环节进行监督，提高建设更高水平法治中国、平安中国的前瞻性、系统性、针对性。

二、加快推进人大司法监督体系现代化的理念创新

（一）人大司法监督定位现代化

1.鲜明的法律性定位。作为法律意义上的国家行为，人大对司法工作的监督以我国宪法和法律作为基础，通过宪法和法律规定的程序来进行。各级人大及其常委会如何进行监督，都必须以宪法和法律为依据。法律性无疑是人大司法监督工作的最显著特征。

2.崇高的权威性定位。人大对司法工作的监督在国家司法监督体系中层次最高、最具权威。从法律地位看，人大居于整个国家机关体系的核心;从监督依据看，人大对司法工作的监督依据宪法和监督法等法律的规定;从监督方式看，人大行使监督权，司法机关必须无条件接受，而不能对人大进行监督;从监督手段和法律后果看，人大对司法工作的监督包括罢免、撤职等多种刚性方式，司法机关必须无条件执行。

3.广泛的人民性定位。人民通过直接选举或间接选举方式，推举出各级人大代表，委托其行使管理国家事务与社会事务的权力，其中就包括对司法工作的监督权。由此可见，人大对司法工作的监督就是代表人民行使的监督，是人民当家作主的直接体现，是以人民群众为后盾、以国家强制力为保证的监督。同时，人民群众的来信、来访、来电，构成了人大对司法工作进行监督的渠道来源。

（二）人大司法监督目标现代化

正如密尔所指出的：“人民议会应该控制什么是一回事，而它应该做什么是另一回事……只有它能做好的工作它才应当承担起来。至于其他的工作，它的正当职责不是去做该项工作，而是设法让别人把该工作做好。”我国的司法权是人大交由司法机关行使的，司法机关根据人大的授权进行司法活动。故而，人大加强对司法工作的监督的根本目的，就是确保司法权能够得到正确、有效地实施，不被滥用或错用。当然，人大监督司法的目的决不是为了纠正一些个案，因为纠正个案只能实现个别公正。人大监督司法的现实目的，应当是从顶层设计、工作机制上纠偏扶正，促进司法机关工作制度和机制的完善，推动法官、检察官素质的提高，进而实现司法的公平正义。人大和司法机关都要明确一个观点：不能把人大监督和司法机关被监督对立起来，人大监督不是故意找岔子，跟谁过不去，而是实事求是地帮助找出问题，改进司法机关的工作。人大和司法机关的根本目标是一致、同向的。

（三）人大司法监督原则现代化

人大司法监督的基本原则，关键是既要符合宪法和法律的规定，又要确保司法权得到正确行使。

1.集体监督的原则。人大司法监督的最大特点就是按照民主集中制的原則、以会议的形式集体行使监督职权。

2.权力监督的原则。法院、检察院由人大产生，要对人大负责，受人大监督。因此，人大的司法监督是最高层次的监督，是最具权威的监督，从而区别于其他监督。

3.专题监督的原则。人大司法监督的范围非常广，既可对司法机关实施工作监督，又可对司法机关实施法律监督;既可监督事，又可监督人，每一次监督都是以专题的形式出现，而不是面面俱到。

4.后置监督的原则。人大的司法监督，原则上都是事后监督，不宜进行事中监督，即对司法机关的工作成效进行监督。在监督过程中发现的问题，主要是交办、转办或督办，既不能包办代替，更不能直接进行处理。

5.非个案监督的原则。人大的司法监督主要是针对带有一定普遍性、典型性的问题进行监督，而不能就某一个具体案件进行监督，侧重于对倾向性问题进行解剖分析，进行提醒、警告和纠正。法律意义上的个案监督，应该由专门负责法律监督的检察机关去进行。

（四）人大司法监督范围现代化

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。社会各界对司法体制改革的期望值很高，對人大依法加强监督、维护和促进司法公正的期望值也很高。人大要切实做到依法、有效监督，在监督范围上，应当体现在以下四个方面：监督司法公正、监督司法改革、监督司法人员、监督司法规范性文件。

（五）人大司法监督工作关系现代化

1.正确处理人大监督和党委领导的关系。人大对司法工作的监督是否能取得成效，取决于党的领导和支持，不能把二者对立起来。人大开展对司法工作的监督，应当主动接受党的领导，保证宪法赋予的党的核心领导地位。

2.正确处理人大监督与检察监督的关系。人大司法监督是宏观监督，检察机关开展的法律监督是微观的具体案件的监督。实际工作中，各级人大要善于借力，发挥检察机关的职能，把人大司法监督同检察监督紧密结合，形成强大的监督合力。

3.正确处理人大监督与独立司法的关系。人大依法监督与司法机关依法独立行使司法权并不矛盾，两者的目标都是为了维护司法公正，保证司法权正确行使。我国宪法规定，司法机关独立行使司法权，主要是不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉，司法机关必须接受人大的监督。

4.正确处理人大监督与社会监督的关系。社会监督包括舆论监督、人民群众的监督等，人大要充分发挥社会监督的作用，在开展对司法工作的监督时，结合社会监督，在全社会营造一种良好的监督氛围，促进执法、司法、守法水平的提高。

5.正确处理人大监督与处理涉法涉诉信访的关系。向司法机关转交人大代表和人民群众反映的涉法涉诉信访问题，不属于法律意义上的人大司法监督。转交这些信访反映的问题，主要是启动司法机关内部监督机制的一个渠道，但不属于人大常委会集体行使对司法工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题。

三、加快推进人大司法监督体系现代化的路径探索

全面推进人大司法监督体系现代化，要以党的十九届四中全会精神为指导，立足长远与现实，统筹改革与法治，坚持目标导向与问题导向，聚焦制度完善与机制创新，既尽力而为，又量力而行，着重在八个方面作积极探索，实现人大司法监督治理体系和治理能力现代化，夯实“中国之治”基石。

（一）聚焦司法监督制度现代化，加快推进司法监督法律体系建设

尽快启动修改完善监督法，对包括司法监督在内的监督工作做进一步细化。在监督法修改后，全国人大常委会授权全国人大监察和司法委员会制定统一的司法监督工作制度，明确司法监督工作议题来源、监督方式及其具体操作程序、支持司法机关依法履职的措施、人大监督与其他类型监督的衔接方式、对司法监督工作的保障措施及不接受监督的处理措施等内容。同时，各省、市、县级人大常委会要根据全国人大常委会的法律制度，因地制宜制定或修订本地的司法监督工作办法，形成完备的司法监督工作法律制度体系。

（二）聚焦司法监督方式现代化，加快推进监督权和其他权力行使的联动

在目前往往考虑更多的是如何综合运用各种监督方式和手段的同时，应更加注重监督权和立法权、决定权、任免权行使的联动。有立法权的人大常委会可以根据司法监督过程中发现的情况，制定、修订法律法规。在任免司法工作人员时，常委会组成人员可以根据监督过程中发现的问题，对任免人员发表意见和建议。今后，尤其应注意在司法监督中善用重大事项决定权。重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，长期以来一直没有得到重视和应用。人大常委会在听取审议专项司法工作报告的基础上，结合实际适时作出决定，有利于从法治和制度层面，促进各职能部门支持司法机关依法履职，促进社会各界达成共识，为司法机关创造更加良好的法治环境和社会氛围，是人大寓支持于监督中的有效路径。2019年，江苏省南京市人大常委会针对公益诉讼议题，综合采取“专题审议+专题询问+作出决定+满意度表决”四种方式，尤其是将“监督促当下，决定管长远”的双重功效叠加，取得了良好效果，市检察院检察长专门发来感谢信，最高人民检察院领导作了批示肯定并向全国推广。

（三）聚焦司法监督对象现代化，加快推进对法官、检察官的监督

要摒弃只监督司法工作却不监督司法干部的传统误区，树立监督“事”与监督“人”是司法监督“鸟之双翼”“车之双辙”的理念。当前，要加强探索对“两院”干部的任后监督，积极改进和规范评议方法，改变以往“一任了之”的状况。精心选取“两院”负责人，听取审议他们的履职情况并进行评议，既强化其责任意识和依法履职意识，增强接受人大和人民群众监督的自觉性，又促进“两院”负责人依法办案、公正司法，努力提升司法水平，维护社会公平正义，走出一条既符合监督法精神，又契合当前司法监督实际需要的新路子。评议要采取上下联动方式，既向上级“两院”征求意见，又向下一级“两院”了解情况。还可紧跟员额制改革新形势，探索尝试听取审议法院、检察院审判员、检察员办案团队履职情况的报告并进行测评。测评后，应报同级党委和组织部门备案，作为考核干部的重要依据。

（四）聚焦司法监督内容现代化，加快推进对类案监督的探索

在监督法出臺前，地方人大在监督司法工作内容上探索出了宏观监督和个案监督两种模式，不过几经博弈，个案监督这种微观内容的监督制度最终没有被监督法所吸收。笔者认为，司法机关的主要工作就是办案，脱离案件谈司法监督，无异于“无源之水”“空中楼阁”。人大进行司法监督，应该理直气壮地关注案件、重视案件、运用案件，关键是要准确把握人大“管案不办案”的度。对此，我们应该在宏观监督和微观监督中找到第三条切实可行的道路：类案监督。监督法已经明确了各级人大常委会的监督形式，因此，开展类案监督的形式主要有专项审议、执法检查、询问、质询、特定问题调查等。在监督的具体过程中，可以运用一种形式，也可以综合运用几种形式。具体的监督流程可以是：监察和司法委对司法机关办理已生效的社会影响重大或群众反映强烈的有关类型案件的情况开展调查研究。调查研究可以采取听取类案办理情况汇报、随机抽取司法机关一定数量的有关类型案件组织案件评查等多种方式进行;监察和司法委员会形成书面报告，提交人大常委会会议审议;人大常委会在审议后，提出类案监督审议意见或作出相关的决议、决定;司法机关按照审议意见或决议、决定的要求进行整改;人大常委会对司法机关办理落实类案监督审议意见的情况报告进行满意度测评;人大常委会将类案监督审议意见、决议、决定及司法机关办理落实情况向社会公开，接受人大代表和社会监督。

（五）聚焦司法监督效果现代化，加快推进增强司法监督工作刚性和实效

一是要坚持韧性监督。人大监督司法工作不可能一蹴而就，需要把热点难点问题列为年度常规议题，围绕阶段性突出问题有重点、有计划地持续开展监督。如可以就执行难、未成年人检察等问题连续打出“组合拳”，致力于以监督过程的“韧性”达到监督结果的“刚性”。从实际效果看，锲而不舍地开展韧性监督，既能推动司法机关的工作，也能彰显人大监督的刚性，成效是明显的。二是要用好“互联网+监督”。要把用好信息化平台摆在重要位置，搭建民意互动交流平台，使“互联网+监督”的良性互动得到充分实践。可以围绕司法公开、人民陪审员制度等为主题，在人大网站举办 “热点网谈”活动，组织代表与网民在线交流。网谈结束后形成专报，报当地党委，促进司法问题的解决。三是要加强跟踪监督。要多采用人大常委会会议听取审议意见落实情况报告并开展满意度测评的做法。在跟踪监督中，要对照审议意见，查看司法机关是否采取有效措施予以落实，而不能仅靠听汇报了事。对司法机关未采取有效整改措施的，要督促其及时纠正。对反馈后仍没有落实的，或反馈回来的整改情况不符合要求的，要重新整改，直到落实为止。

（六）聚焦司法监督能力现代化，加快推进司法监督专业化建设

从全国来看，监察和司法委作为人大唯一全面联系“一府一委两院”的专门委员会，业务范围广、专业化程度高，但许多地方尚未在常委会下设立工作机构，以加强闭会期间的各项工作。应该借鉴济南、青岛、杭州、宁波、广州等地经验，设立人大常委会监察和司法工作委员会，并增设业务处室、配足配强工作人员。同时，应大力推进司法代表专业组、监察和司法委员会委员专业化，严把司法专业组代表、监察和司法委员会委员的专业构成入口，在具备法学专业知识的同时，应突出强调司法实践经历，并确保一定人数规模，以满足类案监督、专题询问、特定问题调查等深度监督的需要。此外，立足“监督者和被监督者不宜混同”原则，应确保上述代表委员中非法院、检察院干部的数量。

（七）聚焦司法监督手段现代化，加快推进司法监督联网信息平台建设

要有效开展监督，首先要熟悉被监督对象的工作情况。解决人大司法监督长期存在的“信息不对称”困境，关键在于科技进步的推动。要善于把大数据、区块链、人工智能等现代科技与司法监督深度融合起来，通过现代科技推进监督沟通、改进监督质量，打造数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能化司法监督新模式。目前，广州市人大司法工作联网监督系统已开通广州市中级法院、广州市检察院、广州海事法院、广州知识产权法院、广州仲裁委员会5个子系统，在司法业务报表的基础上，开发了可视化展示和预警功能，对海量司法数据进行去粗取精，分析掌握司法办案规律，对主要的司法业务指标进行动态监测，此举将人大监督与司法机关内部监督有机结合起来，形成了强大的监督合力。应借鉴广州等市人大做法，探索在大数据时代背景下，建立人大司法监督信息系统平台，对司法机关进行动态、实时、在线监督。

（八）聚焦司法监督绩效现代化，加快推进建立人大司法监督工作评价体系

长期以来，人大对司法工作的监督已经成为各级人大及其常委会行使职权的常态化工作，但一直没有建立起完备的评价制度。法律法规是否得到有效实施，审判权、检察权是否得到正确行使，缺乏量化的评价指标体系，也没有客观、合理的评价机制。在新的形势下，要提高人大司法监督工作的水平和质量，必须逐步建立人大司法监督工作评价制度，制定法律法规有效实施的评估指标体系和检察权、审判权正确行使的评估指标体系及评价标准。还要探索建立人大司法监督工作评价机制，包括引入第三方评价机制等。通过人大司法监督工作评价制度的建立和运行，克服人大监督评价的主观性和随意性，不断增强人大司法监督实效，解决好“办好办坏一个样”的问题。

（作者单位：江苏省南京市人大监察和司法委员会）