乡镇人大主席团闭会期间的法律定位与实际运行

潘国红

在乡镇行政区域内，经乡镇人大选举产生的主席团，在乡镇政权体系中处于重要地位，乡镇人大主席团闭会期间的工作是提高乡镇人大工作质量和水平的重要保证。2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，2015年8月全国人大常委会通过关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定，赋予乡镇人大主席团闭会期间更多的实质性职能，为乡镇人大工作和建设提供了强大动力。4年多来，乡镇人大主席团闭会期间运行状况如何？近期我们就这一问题开展调研，选取省内外多个乡镇，通过发放调查表、实地察看、听取情况介绍、召开座谈会等形式，了解和掌握乡镇人大主席团闭会期间履职状况，分析存在问题，并对照法律规定进行理性思考，对提升乡镇人大主席团闭会期间履职质量和水平提出了对策措施和意见建议。

一、乡镇人大主席团闭会期间的法定职责

1982年修改的宪法和地方组织法以及1986年修订的地方组织法都将乡镇人大主席团定位为乡镇人大会议期间的临时机构，即负责召集、主持乡镇人大会议，而乡镇人大主席、副主席负责闭会期间联系代表、组织代表开展活动、反映代表意见建议。党的十八大以来，中共中央积极推进乡镇人大主席团建设，《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》要求，“修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式”。新修改的地方组织法第十五条规定：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”规定解决了人们长期争论的乡镇人大主席团的临时性机构问题，乡镇人大主席团不是只在人代会召开期间才存在，而是一经人代会选举产生，就不但在会议期间存在并履行职权，而且在闭会期间也存在并履行一些具体职权，乡镇人大主席团闭会期间的工作要向乡镇人代会报告。

按照新修改的地方组织法和代表法，乡镇人大主席团闭会期间主要有四方面的职能。

一是组织代表开展活动。新修改的地方组织法明确了乡镇人大主席团在闭会期间组织和安排代表视察、执法检查和其他活动等职能，闭会期间代表活动由原先乡镇人大主席、副主席“单打独斗”负责组织的局面，被乡镇人大主席团这一法定机构所替代。根据新修改的代表法第二十四条规定，闭会期间代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由乡镇人大主席团向有关机关、组织转交，并督促反馈意见建议的研究处理情况。

二是交办督办代表建议。新修改的代表法第二十九条增加乡镇人大“代表在本級人民代表大会闭会期间，有权向……乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见……”乡镇人大主席团要及时交办代表在大会期间和闭会期间提出的建议，同时要加强跟踪督办，专门听取代表建议办理情况的报告，公开办理情况报告，并印发下一次人民代表大会会议，督促有关单位提高办理质量。

三是履行部分监督职能。乡镇人大主席团闭会期间对本级政府及其部门的监督权，主要是通过主席团组织代表开展活动来实现，其形式主要是检查督促人代会决议决定执行情况、听取和讨论专项工作报告、执法检查、代表建议督办、工作评议、视察、调研等。乡镇人大主席团会议一般一个季度举行一次，除了组织和服务工作，监督权行使也是主席团会议的重要职责。

四是组织开展代表履职监督。新修改的代表法第四十五条增加“县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况”。乡镇人大主席团要有计划地组织安排代表向选民述职，回答选民询问，接受选民评议。组织选民加强代表履职监督，促进代表积极履职，保障选民知情权和监督权，是闭会期间乡镇人大主席团的又一重要职能。

乡镇人大主席团闭会期间职能的确定，回应了多年来乡镇人大工作机构建设的迫切需要，从实质上实现了乡镇人大主席团在闭会期间的“常态化”，较好地解决了乡镇人大闭会期间工作由谁组织、如何开展的问题，是乡镇人大制度的重大突破。之所以没有赋予乡镇人大主席团常设机关的地位和职权，用“常态化”而不是“常设化”，主要是因为乡镇人大代表少、居住集中，一旦乡镇有大事，可以随时召集代表大会，所以就不必再设立常设机构来行使代表大会的部分职权，这实际上是考虑到直接民主比间接民主更具有优势，更有利于发扬基层民主。《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》明确“乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次”，这一制度安排，压缩了代表闭会周期，提升了代表履职频率，它不是简单的“从一到二”的数字变化，而是进一步强化了乡镇人大功能，夯实了直接民主的载体。乡镇人大主席团的人员组成、工作开展、服务保障等都要紧扣乡镇人大主席团职能的法律定位，既不能失职，也不能越位。

二、乡镇人大主席团闭会期间运行中存在的问题

笔者围绕当前乡镇人大作用发挥状况设计多条问题进行问卷调查，166名镇村干部、基层群众参加，认为乡镇人大发挥了较大作用、发挥作用一般、没有发挥作用、不了解的分别占19.2%、60.2%、6.7%、13.9%;遇到问题需要解决找乡镇党委政府、村委会、人大和人大代表、新闻媒体、上访等其他途径的分别占42.3%、37.3%、6.6%、7.8%、6%;选区的人大代表与选民保持经常联系、偶尔有联系、没有联系的分别占16.8%、69.2%、14%。

（一）乡镇政权运行机制没有真正理顺。乡镇党委、人大、政府虽然是独立建制，但实际工作中“三套班子”是“分工不分家”。不少乡镇党委书记存在“发展经济是硬任务，推进民主法治是软任务”“人大工作只要程序做到了，工作就做好了”等错误观念，认为人大对党委的决策只要举举手、画画圈，履行一下程序就行了，没必要当真。乡镇一些重大工程建设项目、重大民生实事等本应由乡镇人大来决定的事项，往往通过党政联席会议作出，很少通过人大。乡镇党委对主席团工作忽冷忽热，一旦有选举任务时抓得比较紧，选举过后则抛之脑后、不闻不问。对人大开展监督活动，部分乡镇政府和干部敷衍应付，缺乏改进工作的诚意，对乡镇人大组织的一些活动和开展的一些监督工作不信任、不参与、不支持。