合宪性审查与国家治理体系和治理能力现代化

王锴

合宪性审查是我国人民代表大会制度这一根本政治制度的重要组成部分，通过推进合宪性审查工作，可以将我国人民代表大会制度的制度优势转化为依法治国的治理效能。

合宪性审查是维护宪法权威、保证宪法全面实施的重要制度。自2017年党的十九大报告正式提出合宪性审查的概念后，宪法学界积极投入对该问题的研究，发表了大量的研究成果。目前，我国已经初步形成了“全国人大和全国人大常委會作为审查主体——全国人大宪法和法律委员会具体负责——全国人大常委会法制工作委员会协助落实”的合宪性审查体制，合宪性审查的对象涵盖了“行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及监察法规”，审查机制上包括了事先审查（即审查是否有必要立法的合宪性问题）、事中审查（即审查立法起草审议中的合宪性问题）、事后审查（即审查立法生效后的合宪性问题，事后审查主要是备案审查）。这一合宪性审查的体制机制基本符合了我国的国情和政治制度，正在发挥越来越大的作用。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是指国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。

关于国家治理体系现代化，党的十九届四中全会决定指出，要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。这一判断明确了我国国家治理体系的组成部分，即由根本制度、基本制度和重要制度三部分构成的制度体系。那么，合宪性审查在我国的国家治理体系中处于什么地位呢？应当说，它是人民代表大会制度这个根本政治制度的重要组成部分。

从目前合宪性审查的主体和对象来看，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及监察法规是否与宪法相抵触进行合宪性审查，之所以是这样的制度设计，它反映了人民代表大会制度中“国家行政机关、监察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督”以及 “遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则”。但是，人民代表大制度中还有很重要的一个组成部分就是“全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。目前，地方人大及其常委会的地方性法规已经纳入了合宪性审查的范围，但是全国人大及其常委会的法律，包括决议决定，是否接受合宪性审查，值得讨论。从目前的审查实践来看，对全国人大及其常委会的法律的合宪性审查主要是采用事中审查的方式，即在立法的起草审议过程中的审查，而且被审查的法律一般都是本届人大及其常委会制定的法律。比如2018年，全国人大宪法和法律委员会针对本届全国人大常委会修改全国人大制定的《人民法院组织法》的审议报告中就指出，这次修法没有改变我国人民法院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等，修改的内容都属于补充、完善、调整、优化性质的，与《人民法院组织法》的基本原则不存在相抵触的情形。因此，人民法院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的，符合宪法的有关规定。这种事中审查可以追溯到1954年宪法，比如1955年第一届全国人大法案委员会针对本届人大制定的《兵役法（草案）》，在审议报告中指出，《兵役法（草案）》符合宪法精神。1996年全国人大法律委员会针对本届人大常委会制定的《香港特别行政区驻军法（草案）》，在审议报告中指出，符合宪法。1999年全国人大法律委员会针对本届人大常委会制定的《澳门特别行政区驻军法（草案）》，在审议报告中也有“以宪法为依据”的表述。

那么，针对全国人大及其常委会的法律，包括决议决定，能否进行事后的合宪性审查呢？目前的实践主要有2018年全国“两会”期间，全国政协委员朱征夫针对1991年第七届全国人大常委会制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中收容教育的规定提起的合宪性审查提案。《全国人大常委会法工委关于2018年备案审查情况的报告》中指出，“各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度”。2019年12月23日，第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，正式废止1991年9月4日第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款、第四款以及据此实行的收容教育制度。

从上述实践可以发现，针对本届人大及其常委会制定的法律的合宪性审查，目前主要采取事中审查的方式;而针对往届人大常委会制定的决定的合宪性审查，目前主要采取事后审查的方式，从而体现了宪法第五条所规定的“ 一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的精神。

党的十九届四中全会对推动国家治理能力现代化提出了两项总体要求：一是要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理;二是要提高制度的执行力，从而更好地把制度的优势转化为国家的治理效能。

从系统治理的角度，合宪性审查需要跟合法性审查、适当性审查进行协调。需要明确合宪性审查、合法性审查、适当性审查各自的审查标准，不能用合法性审查、适当性审查来代替合宪性审查，同时也要在合宪性审查、合法性审查、适当性审查之间建立一个合理的审查顺序，建议按照“先合法性审查、再合宪性审查、最后适当性审查”的顺序，从而实现对立法和规范性文件的全方位监督。

从依法治理的角度，合宪性审查本身也要依法进行，因此亟需出台有关合宪性审查程序的立法。目前政府系统的备案审查有《法规规章备案条例》，党内法规的备案审查有《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，军队系统的备案审查也有《军事立法工作条例》，唯独人大系统的备案审查没有专门的立法。除了《立法法》和《监督法》的一些零星规定外，人大的备案审查程序主要以内部规程的形式存在。但是问题在于合宪性审查并非一个纯粹的内部事务，它不仅关系到公民的实体性权利义务的落实，也关系到公民的监督权的实现，因此有必要制定专门的合宪性审查的程序立法。

从综合治理的角度，合宪性审查需要公众的参与。从我国合宪性审查的实践来看，国家机关虽然也有提出合宪性审查的要求和建议的权利，但是迄今为止，尚未有国家机关申请的先例。而公民的审查建议，从2012到2018年呈现出逐年上升的趋势，公民正在成为启动合宪性审查的主要力量。2019年12月4日，“中国人大网”启动了公民提起审查建议的网上受理平台，公民只要填写姓名、身份证号码、手机号进行注册，并且填写建议审查的理由，就可以在线提交审查建议，实现了备案审查的一键启动。这充分反映了我国合宪性审查制度的民主优势。

从源头治理的角度，合宪性审查中的事先审查、事中审查和事后审查需要相互配合。可以说，事先审查、事中审查是我国合宪性审查制度的特色，将违宪的规范性文件扼杀在文件生效之前，体现了源头治理的要求。但是也要注意，事先审查、事中审查能否取代事后审查？因为目前的事中审查，即立法起草审议过程中的合宪性审查的结论主要以合宪性确认为主，那么，这是否意味着，该立法生效之后就不存在合宪性问题？事中审查的合宪性确认是否具有最终性？事后能不能推翻事中审查的合宪性确认？这些问题需要研究。

从提高制度执行力的角度，合宪性审查制度的顺利运行，还需要解决以下几个问题：（1）宪法解释程序的问题。众所周知，合宪性审查离不开宪法解释，审查机关在作出下位法是否抵触宪法的判断前必然涉及对宪法相关条款的解释。值得注意的是，党的十九届四中全会决定中提出要“落实宪法解释程序机制”，这一表述与以前的“健全宪法解释程序机制”有明显的不同，宪法解释程序的启动将为推進合宪性审查工作打通“最后一公里障碍”。（2）违宪判断的政治化问题。合宪性审查并不意味着审查的结论只能“合宪”，实际上，不带有否决性质的审查不能称之为审查。以往对合宪性审查工作的顾虑主要跟长期以来将违宪判断政治化有关。也就是说，认为违宪属于政治问题，一旦认定某个立法或规范性文件违宪，那么制定机关就需要承担政治责任。这种认识可能忽略了合宪性审查对于维护国家法制统一的重要法律功能，从十九届四中全会决定将“推进合宪性审查工作”放在“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国执法执政能力”这一部分以及提出“一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”来看，说明合宪性审查主要还是一个法律问题。（3）合宪性审查的标准问题。审查标准的匮乏也限制了合宪性审查的开展，比如如何判断“与宪法相抵触”？由于宪法规定本身的抽象性和概括性，即使一些看起来很简单的案件，也存在难以判断的问题。比如一些地方的地方性法规规定，公安机关交通管理部门因调查交通事故案件的需要，可以查阅、复制交通事故当事人的通讯记录等信息。虽然《全国人大常委会法工委关于2019年备案审查情况的报告》认为该规定“不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”，但是，手机通讯记录中只有通话的时间、时长、号码，并不涉及通话的内容，是否受宪法第四十条中通信自由和通信秘密的保护，仍然需要明确。

总之，合宪性审查是我国人民代表大会制度这一根本政治制度的重要组成部分，通过推进合宪性审查工作，可以将我国人民代表大会制度的制度优势转化为依法治国的治理效能。正如党的十九届四中全会决定所指出的，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

（作者系北京航空航天大学法学院教授、博士生导师。本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心、北京市社科基金重点项目“健全宪法监督体系和机制研究”〔18KDAL044〕的阶段性成果）