新冠肺炎疫情发生以来省级及设区的市、自治州人大及其常委会召开会议的情况

黄宇菲 闫然 龙晓杰

2020年1月下旬，我国发生新冠肺炎疫情，对国家、社会和人民群众生活造成了巨大影响。各级人民代表大会及其常委会由代表、常委会组成人员集体行使职权，行使职权的方式是召开人民代表大会会议和常委会会议。在新冠肺炎疫情中，避免人员聚集是一个主要防控手段，给非常情况下人大会议的举行频率、形式提出了新课题。疫情发生以来，宪法室持续关注地方各级人大及其常委会召开会议的情况。现将截至5月底的有关情况简报如下。

一、总体情况

在31个省、自治区、直辖市中，29个在1月上中旬举行了人民代表大会会议，只四川、云南两省原确定在2月份举行本级人大会议，因疫情分别推迟到5月9日和5月10日召开。322个设区的市[1]、自治州在2020年2月后共举行人代会134次，常委会会议658次。此外，5月31日，湖北省十三届人大常委会第十六次会议召开，听取了省人大常委会秘书长王亚平作的关于《湖北省第十三届人民代表大会第四次会议主席团和秘书长建议名单（草案）》的说明。据了解，湖北省将在6月份召开省十三届人大四次会议，这将是在疫情后唯一加开人代会的地方。

322个设区的市、自治州的人代会中，据统计，有三种情况：一是疫情暴发之前已经开完人代会，未受疫情影响的，共计172个设区的市、自治州，占53.42%;二是受到了疫情影响，但已经于疫情后召开或者已重新确定召开人代会时间的，共计135个设区的市、自治州，占41.93%;三是目前仍有少数未确定人代会召开时间的，尚有15个设区的市、自治州，占4.65%。

134个在疫情后召开了本级人代会的市、州中，具体可分为两种情况：一是疫情发生时尚未确定地方人代会召开时间的市、州中，青海、内蒙古多地因受疫情影响较小，已于3月下旬开始陆续召开本级人代会。二是疫情发生时已作出推迟召开人代会决定的市、州中，根据疫情防控形势和本地实际情况，已有山西大同等8市、内蒙古包头等8市、浙江温州等5市、广西钦州等3市以及四川达州、陕西榆林、甘肃庆阳等地自4月中旬开始陆续召开了本级人代会。三是个别地方在上半年召开了两次人代会。1月上旬召开了年度例会，5月中下旬再次召开人代会，内容是补选市人大常委会主任（湖南衡阳）、市长（湖南长沙、衡阳）和2名常委会委员（湖南长沙）。

2020年2月以来，31个省（区、市）和322个设区的市、自治州共举行人大常委会会议735次。其中，举行5次的有3个地方，占0.85%;举行4次的有16个地方，占4.53%;举行3次的有80个地方，占22.66%;举行2次的有162个地方，占45.89%;举行1次的有80个地方，占22.66%;举行0次或者未查到相关情况的有12个地方，占3.41%。

二、各地推迟会期后重新决定人民代表大会会议召开时间的情况

地方组织法第十一条规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经检索各地方人民代表大会议事规则，普遍规定市人民代表大会会议由常委会召集。受疫情影响，此次各地通过常委会会议决定、常委会通告（未实际召开常委会会议）、常委会办公厅（室）通知等多种形式作出推迟召开人代会的决定后，并未确定会议另行召开的具体时间，因此需要另行确定人代会的召开时间。具体形式上，主要有以下三种情况：

一是人大常委会再次作出关于召开本级人民代表大会会议的决定。以浙江温州为例，人大常委会先后两次作出召开人代会的决定。1月7日，温州市人大常委会会议表决通过关于召开温州市十三届人大五次会议的决定，决定温州市十三届人大五次会议于2月11至14日在温州召开。2月6日，温州市人大常委会发布关于推迟召开温州市十三届人大五次会议的通告。4月14日，温州市人大常委会会议表决通过关于召开温州市十三届人大五次会议的决定，决定温州市十三届人大五次会议定于4月22至24日在温州召开。

二是人大常委会作出关于确定本级人民代表大会会议时间的决定。以广西钦州为例，人大常委会先后三次作出关于召开、推迟以及确定人代会时间的决定。1月6日，钦州市人大常委会會议作出关于召开钦州市五届人大七次会议的决定;2月5日，钦州市人大常委会会议表决通过了关于推迟召开钦州市五届人大七次会议的决定;4月10日，钦州人大常委会会议表决通过了关于确定钦州市五届人大七次会议时间的决定，决定钦州市五届人大七次会议定于2020年4月22日至24日在钦州召开，会议建议议程不变。

三是人大常委会授权主任会议作出会议召开时间的决定。部分地方在作出推迟人代会的决定、通告中明确，授权常委会主任会议在疫情平稳后决定召开人代会的具体时间。例如，4月17日，呼和浩特市人大常委会第四十一次主任会议决定，根据1月27日人大常委会在延期召开会议决定中关于具体时间由主任会议确定的授权，确定呼和浩特市十五届人大三次会议于4月22日召开。此外，根据疫情发展形势，4月中旬以来云南省丽江、昭通、大理等多地在人大常委会会议上作出决定，授权主任会议确定人代会召开时间的决定，为灵活高效做好人代会筹备工作做好准备。

关于各地决定的具体内容，山西太原、浙江宁波等多数地方在人大常委会决定中明确了会议召开的具体日期;浙江杭州、山西晋城、甘肃武威等地在决定中采取了4月中下旬、5月中上旬等时间范围的表述，后通过主任会议或者新闻发布的形式确定具体会期;还有部分地方在决定中进一步明确了调整后的建议议程。

此外，为统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，合肥人大常委会在推迟大会后专门安排听取审议了合肥市政府2020年重点工作安排的报告，及时批准了2020年的重点工作安排，同时要求市政府仍需将全面工作以政府工作报告形式提请5月中旬召开的人代会审议。

三、新冠肺炎疫情后的常委会会议的主要特点

一是近半数的省级和设区的市、自治州人大常委会在2月份召开了常委会会议，其中多数在会上通过了关于依法防控新冠肺炎疫情的决定。

二是大多数省级和设区的市、自治州人大常委会在3月到4月间召开的会议上，听取了本级人民政府关于新冠肺炎疫情防控工作的专项工作报告，有的听取了本地区传染病防治法、野生动物保护法的实施情况报告。

三是有的地方常委会会议的频次并未明显受新冠肺炎疫情影响，有的地方影响较为明显。据统计，在2月至5月间，山西运城市、辽宁大连市、湖南怀化市人大常委会召开了5次会议，浙江省、上海市、山西阳泉市等16个地方人大常委会召开了4次会议。有的地方在2月份就召开了两次人大常委会会议。这些地方会议频次较高，其内容除了审议通过疫情防控决定、常委会例会外，主要是有补选和任命“一府一委两院”人员的任务。还有个别设区的市在长达四个多月的时间里未召开常委会会议。另未检索到少数设区的市在2020年春节后召开常委会会议的情况。

四、各地在会议安排和会务组织中采取的有关措施

（一）常委会会议的模式

据不完全统计，在2020年2月上旬至3月中旬间召开人大常委会会议的地方，河南省、福建省、湖北省、贵州省及厦门市、东莞市、钦州市等多地采取了在线会议的形式，这是人大会议形式的新探索。自3月下旬开始，各地人大常委会基本已恢复为现场会议模式。

在线会议大致分为两种模式。第一种是“主会场+分散上线”模式，即在人大常委会机关设置主会场，在机关的常委会领导和驻会委员到主会场参会并统一接入会议平台;其他因故不能到现场的常委会组成人员，各自使用互联网终端上线接入会议平台，分散上线的人员可以在本职工作单位，也可以在家，地点不受限制。第二种是常委会组成人员各自上线后的登录会议平台集中模式，即不设置主会场，由常委会组成人员各自通过互联网终端上线集中接入平台，召开会议。

会前，常委会办事机构、工作机构线上向组成人员发送草案、草案说明等会议文件，有的还在更早的时候发送征求意见稿。组成人员可以通过线上反馈意见，办事机构、工作机构整理，并据此对草案、征求意见稿等作出修改完善。会议举行过程中，有提出审议意见的，也由工作人员即时收集研究。常委会主任、副主任、秘书长也可同时在线上套开主任会议，决定提请表决。

地方各级人大常委会的议事规则一般规定，表决采用电子表决器方式，有特殊原因的也可以采用其他表决方式。由于各地使用的在线会议平台不是统一开发的专业人大会议系统，不具备表决功能，因此只能视情况采取灵活的表决方式。主要有两种方式：一种是对话式，即主持人逐个询问上线常委会组成人员意见及表态;另一种是留言式，即组成人员通过平台留声或者发消息表态。

（二）地方人民代表大会会议的模式

1.在会议会期、会议日程、列席人员上做必要调整

一是缩短会期，浙江舟山、温州分别将原计划4天半、4天的会期缩短为3天半和3天。二是會议日程更加紧凑，四川省、云南省和18个设区的市、自治州在本级人代会的开幕会上听取了政府工作报告、人大常委会工作报告、“两院”工作报告，温州、海西州还听取了地方性法规草案的说明，并在第二次全体会议完成各事项的表决后闭幕。有广安市、宜宾市、资阳市在人代会开幕会上听取了“一府两院”工作报告。三是减少会场列席人员。广西崇左市人大常委会专门通过了关于调整崇左市四届人大五次会议列席人员的决定，根据疫情防控形势缩减了列席人员范围。内蒙古赤峰、广西钦州、山西朔州等地安排政协委员在分会场以观看直播的方式列席了本次人代会。

2.积极探索网络视频分会场等会议形式，代表议案建议全程网上提交办理

各地人大为减少人员聚集，积极探索网络视频会议、分会场等形式，不断发展完善人民代表大会制度。一是引入网络视频会议形式。根据疫情防控要求，山西吕梁、忻州等地采用“主会场+分会场”视频会议形式召开人代会全体会议，各县（市、区）代表团在分会场通过视频会议参加全体会议，其中吕梁市设“1个主会场+13个分会场”。有20多个设区的市、自治州的本级政协委员在分会场列席人代会。二是在表决方式上，各地在设立分会场的同时，将以往的电子表决器表决改为举手表决，同时对于市长选举等投票选举事项实行各分会场同步投票进行，各会场投票和计票换届通过视频实时播出。三是实现代表议案建议全程网上提交办理，舟山人大通过代表网络履职平台实现了代表议案建议提交、大会审核交办、承办单位签收全程网上处理，还可以实时上传大会履职动态、查阅会议文件，有效避免了议案建议提交过程中人员聚集带来的风险。

3.积极采取必要疫情防控措施

各地认真研究部署地方“两会”期间新冠肺炎疫情防控工作，探索出台多项疫情防控有力举措。一是大会秘书处增设防疫组。四川达州、广西钦州等多地在大会秘书处增设疫情防控组，细化完善防控工作方案、应急预案和防控手册，提前演练处置会议期间疫情突发事件。二是会场佩戴口罩、间隔就坐避免人群聚集。广西百色、陕西榆林、内蒙古赤峰等多地采取代表配戴口罩参加会议、代表间隔一个空位就坐等措施;浙江衢州代表在会议期间将握手改行作揖礼。三是加强体温健康监测。广西钦州等多地在代表报到入住时登记出入信息并进行体温监测，为全体与会代表发放体温计，要求代表每日监测体温。山西忻州一位人大代表因从外地返忻后隔离未满14天，经研究批准其不参加本次人代会。

注释：

[1]包括广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市，不包括海南省儋州市。

（作者单位：全国人大常委会法工委宪法室）