日本校园安全保障机制及镜鉴

李龙贤，刘 畅

一、问题的提出:日本校园安全保障的立法背景

《日本国宪法》第二十六条规定：“全体国民，按照法律规定，都有依其能力所及接受同等教育的权利。”为保障学生受同等义务教育的宪法权利，日本政府先后颁布了确定国家教育体系与教育内容的《学校教育法》以及《学校保健安全法》。例如根据《学校保健安全法》第一条“……为保障幼儿、儿童、学生以及教职工健康，……确保在学教育活动的安全环境”，明确了学校的安全教育与安全管理义务。宪法第二十六条(受教育权)与宪法第二十五条(生命健康权)、《学校教育法》与《学校保健安全法》和其他法律法规构成了日本最初的校园安全保障制度。伴随20世纪50年代以来的经济腾飞与社会和谐，日本社会被称为全世界最安全的社会，东京、大阪等主要城市的安全指标常年占据相关榜单榜首，在稳定的社会大背景与早期校园安全制度的保护下，保护在校生身心健康的学校一直被称为学生可以在其中安全放心生活的“圣域”。[1]然而，长期以来日本的校园保护只停留在学校体育活动安全与身体健康安全等局限学校内部领域，缺乏对外来风险的保护机制，为之后的灾难埋下了隐患。[2]

2001年6月8日，日本大阪府池田市的大阪教育大学附属池田小学，遭到手持菜刀的患有反社会型人格障碍者宅间守袭击，8名学生被残忍杀害，13名学生与2名教师负伤。日本一时间举国哗然，时任首相小泉纯一郎指派文部科学省大臣远山墩子成立紧急调查小组，负责善后工作和反馈具体信息。该事件引发了全社会对于校园安全保障的深刻反思。经过血与泪的洗礼，整备及完善相应的制度，加强外部危险防范与危机管理已成为日本校园安全保障建设的新主题。

进入21世纪以来，社会稳定不再是日本的永久性话题。促使日本构建学校安全保障体制的社会背景包括以下几个方面:首先，少子高龄化趋势，导致社会对校园安全管理提出了更高的要求；其次，伴随社会不稳定因素增多，弱势群体的儿童、青少年有可能成为恐怖袭击的对象；再次，伴随劳动力短缺与妇女社会地位的不断提升，更多的女性走上工作岗位，对家庭的投入减少，无形中增大了学校与社会监护工作的负担。基于社会转型期的上述社会背景，日本校园安全保障机制也作出了相应的改进。

二、日本校园安全保障制度的调整范围

战后日本校园安全保障立法的范围，主要局限于校内运动防护、交通安全教育以及生活安全知识等常规风险防范领域，缺乏对外部的风险防范。池田小学案发生后由日本政府牵头，文部科学省首先在国家层面颁布了《学校危机管理指南》，首次将校园暴力袭击纳入了校园安全保障的范围。各地方教育委员会[3]也迅速跟进，地方层面采用列举和编制图表的方式，增加了应对犯罪活动等项目，细化了各项目的分类，明确了校园安全保障主体的职责，实现了校园安全保障事项的系统化与相对确定化。虽然日本学术界对于校园安全保障应当涉及的具体范围尚无明确定论，但在新的安全保障体制架构中，各地教育委员会均将传染病、校园暴力袭击和校园歧视等问题纳入其中。例如，三重县教育委员会所制定的《学校危机管理手册》明确了各项分类以及列举说明。[4]

如表1所示，在大分类上明确校园安全保障体制范围，包括校园活动安全、交通安全、身体健康安全、人权保障、校园欺凌、校园暴力侵害等，大类中又包含多个小分类，从食物中毒到恐怖袭击，并加以例举说明。

表1 《学校危机管理手册》分类表

在预防校园暴力侵害与传染病防治问题上，日本各级教育主管部门分别制定了相应的校园传染病对策、校园危机管理指南以及各教育委员会的指导性文件，并以图文并茂的宣传方式对分辨、识别可疑人物方法以及幼儿园消毒液配比方法等制定了详细的实用操作办法，做到了用细节抵御外部风险，填补了过去空而虚的制度框架。

相比之下，我国则类似改革前的日本，校园安全保障的范围不明确，重点不够突出，职责事项不明，导致发生相关事故后互相推诿的后果。特别是在传染病防治和校园欺凌领域，我国的制度框架尚待健全，特别是在儿童人权保障以及预防犯罪领域，我国学校校园安全保障机制还处于建立阶段。

三、日本校园安全保障规范及其实施机制

(一)静态的校园安全保障规范

战后日本学校安全保障立法的具体内容，集中体现在《学校保健安全法》，再由各级教育主管机关与学校进行细化和具体实施。自2008年修改《学校保健安全法》以来，日本逐渐建立起了全方位、多层次、多措并举的学校安全保障机制，根据其具体措施可总结如下(见图1)：[5]

图1 学校安全保障措施图

1.安全教育。安全教育指对学生安全能力的培养和提高。[6]1947年，《学校教育安全法》第七条规定，“学校应当培养学生能够安心生活的品格”，首次将安全教育纳入学校教育之中。经过后续的改进已经形成了相对完善的学校安全教育体系。在安全教育的范围上，日本的安全教育不仅包括传统的生活安全、交通安全教育，更有着日本特色的灾害教育以及在池田附属小学事件后所加进的校园暴力侵害应对教育。在具体教育方式上，日本安全教育分为安全学习和安全指导两部分内容。安全学习是指学习具体的诸如犯罪分子辨认方法与交通规则等安全知识；安全指导则是指让学生在具体的演练和参加活动中，培养其在安全方面小心谨慎的态度，提高其在危机事件中的具体应对能力。[7]例如针对校园暴力袭击事件，文部科学省专门向各地的中小学校发放了图文宣传手册和有关的DVD、漫画，实现相关安全知识的推广和普及。

2.安全管理。学校的安全管理，是指学校为实现安全目标而进行的有关决策、规划、组织和控制方面的活动。在日本，学校安全管理分为对人管理和对物管理两个方面。对人管理是指对学生身体以及心理健康的保护，不仅包括事前的学校医务室与心理咨询室的筹备，也包括事后对学生的及时救治和心理干预，欲达到减轻风险对学生与教职工身体和心灵所带来的创伤。对物管理是指确保学校设施设备安全性建设与检修维护。其中既包括消防、保卫、防灾等方面设施设备的建设与配置，也包括对于学校各类设备设施的日常安全性检查。此外，为确保《学校保健安全法》第二十八条中所规定的“学校及周边环境的安全”，文部科学省编制了详细的《校园危机管理手册》，各地学校依据《校园危机管理手册》，通过安装电子门与监控系统、修剪学校门口行道的树枝确保防范犯罪死角以及购置多种多样防灾防盗用器材等方式，坚持做到防患于未然，不留死角。[8]

3.组织活动。组织活动是指校内应急管理机构与校外社会组织对于校园突发事件的共同应对和处置。组织活动分为校内和校外两个方面。

在学校内，首先，根据《学校保健安全法》第二十六条，设定学校管理者的责任和义务，学校管理者应在管理运营体制与学校硬件设施上，作出应对外部风险的必要准备；其次，根据《学校保健安全法》第二十七条的规定，学校管理者必须制定并实施学校硬件设施定期检查规划、学生安全教育以及教职工安全培训方案等；最后，学校管理者应遵守《学校保健安全法》第二十九条的规定，参考文部科学省下发的相关行政指导文件，与相关教职工一同商议制定针对常见不同外来风险的应急预案，建立相应的应急管理委员会，明确分工，责任落实到人。

在学校外，学校管理者应根据当地具体情况，建立与监护人、警察署、心理协会、医疗机构等的联系渠道，实现学校与社会的“联合”。在实践中，文部科学省在实地考察和深入研究的基础上，编制了30种校园安全保障模式供学校参考，警方也在社区内搭建了大量监控设备，并运用大数据手段，披露了相关的犯罪地图，实现高科技防控。同时建立校外临时避难所、组织校外社区巡逻队、搭建警察署“儿童110”热线平台，推广和普及携带式儿童用报警装置并推出带有GPS定位功能的儿童手机，号召学校周围社区与商店作为备用避难所，做到了校园安全的“社会工程化”。[9]

反观我国，安全教育多流于形式，且以安全知识讲授为主，对学生安全缺乏实际的感性教育，缺乏对安全意识的培养；虽然较为重视安全管理，但部分学校因为经费不足，设施设备老化严重，相应的安全检查落实不到位，同时校医务室缺少专职全科医生，心理辅导中心更是只做表面文章，往往由不具备心理健康知识的老师甚至行政人员兼任。在组织活动方面尚且停留在校内阶段，缺乏整个社会的联防联动，未能实现校园安全由学校工程向社会工程的转变。

(二)动态的校园安全保障机制

在探讨了静态的校园安全保障法规后，接下来分析这套校园安全保障规范是怎样具体实施的。动态的保障机制的应用过程表现在以下几个方面(见图2)。[10]

图2 校园动态安全保障机制图

首先，在事前阶段，学校管理者应通过履行完善相关设备设施的安全管理义务以及进行危机管理、风险管理与防止损害知识的安全教育，实现可预测危险因素的排除，做到防患于未然，避免责任事故。

其次，在事中、事后阶段，当潜在危险现实化并造成损害时，及时启动事前应急管理体制，实施有关应急预案，学校各分工人员及时到岗，负责宣传、联络协调、对外沟通、心理咨询辅导，负有集体管理职责的工作人员应按照预案有序开展各自工作，由总负责人总揽大局，并第一时间求助政府和社会；同时校外应急管理人员在接到校内求助后，警察、教育委员会、儿童福利机构、医疗机构、心理协会以及其他机构应迅速介入，抓捕犯罪嫌疑人并消除危险，及时为被害儿童及教职工提供医疗救护与心理援助，做好事后处理工作。事前预防、事中应对以及事后处理相结合，学校、政府和社会协同联动的动态应急管理机制，可以实现真正意义上的危机管理与风险管理，做到损害最小化。

吸取池田小学校园暴力事件教训后，所构建的校园安全保障机制就成功发挥了一定的作用。例如，在2005年2月14日的大阪府寝屋川市市立中央小学校杀伤事件中，一位手持菜刀的17岁少年趁低年级学生放学与校长出差的缝隙混入学校，企图杀伤高年级小学生。但在走廊与一位男性教员相遇后，迅速被男性教员识破。男性教员按照相关培训的流程，在将该少年带离学校的过程中，不慎被对方刺伤。随后赶来的教职工们及时报警并按照预案手持相关器械将该少年包围。5分钟后赶来的大阪府警察顺利将少年逮捕，随行的医护人员也对伤者进行了及时处理。[11]虽然造成参与处置的一名教员伤势过重不幸身亡以及两位教职工受伤，但是尚在上课的数百名高年级小学生安然无恙，甚至不知道外面发生了什么。事后当地教育委员会也对时任校长(玩忽职守)等相关责任人进行了处理，并完善了放学时段的安全管理。相比池田小学校园暴力事件，寝屋川市市立中央小学校杀伤事件出现了截然不同的死伤结果，可以说校园安全保障机制起到了一定的作用。

在我国，目前尚缺乏事前、事中、事后学生、教师与政府、社会紧密相结合的动态校园安全保障机制，造成各校园安全保障制度与主体之间孤立静止，缺乏联系和互动。如何实现联防联动，日本的经验是值得借鉴与学习的。

四、日本校园安全保障机制对我国的启示

校园安全已经成为一个世界性问题，世界各地的校园安全事件时常现于媒体。我国近年来发生了不少校园安全惨案，特别是2010年连续发生了5起校园惨案。[12]2018年6月28日，上海市世界外国语小学浦北路校区附近，因穷困潦倒而患有反社会型人格障碍的黄某持刀乱砍，造成2名学生死亡，1名学生与1名家长受伤的严重后果，其持刀乱砍的犯罪手法、报复社会的犯罪动机、心理阴暗的犯罪主体、相同的作案工具以及同样严重的死伤后果与池田小学校园暴力事件如出一辙，其手段之残酷，行为之残忍，情节之恶劣，后果之严重，无一不令大众咋舌。

这些事件反映出我国校园缺乏高效而完备的校园安全保障体系，我国的校园安全保障机制在诸多方面还存在明显的缺陷。笔者认为可以从上述日本的制度中，借鉴其有益的经验。

(一)强化安全教育，提高安全意识

相比日本，我国的安全教育还存在短板。一是范围狭窄，安全教育往往局限于生活安全和交通安全，对于校园暴力侵害的应对和避难缺乏教育。二是方式单一，往往注重交通规则、灭火方法等安全知识的学习，缺少在危险场景下的体验式教学和感性教育，学生空有安全知识却缺乏相应的安全意识与沉着应对的态度，在危急情况下很难在安全知识指导下作出相应行动。三是在应试教育下，安全教育更多注重形式。对此，我国务必要开设专门的安全教育课程，将安全教育落到实处；并加强应急训练、模拟演习等实操活动的开展，让学生在活生生的危机场景中体验危险，树立高度的安全意识，做到遭遇危险时有应对方法。四是缺乏校园暴力应对预案，我们应在安全教育中加入校园暴力侵害应对预案，弥补这一安全教育领域的空白。

(二)加强心理教育，建立心理辅导中心

在日本校园安全管理制度的探讨中，特别提到了心理援助、心理辅导的内容。事实上池田小学校园暴力事件之后，日本各地中小学都与大学或者当地临床心理协会等社会组织合作，在校内建立了心理辅导中心。我们应积极推进这种模式，联合大学等研究机构以及社会组织的力量，有条件的建设心理辅导中心，经费紧张、人员缺乏的可先设置心理辅导室。[13]一方面，心理辅导工作可以及时缓解教职工的工作压力以及学生的学习压力，在一定程度上消除学生与教职工产生心理疾病给校园安全带来的隐患，也减少教师肆意体罚学生或者学生为泄愤杀害教师的事件。另一方面，要确保在校园暴力事件后及时地给予心理干预，可以缓解教职工以及学生的心中恐惧与心理创伤，保护学生幼小心灵，降低儿童和青少年创伤后应激障碍(PTSD)[14]的发生概率。

(三)进行安全培训，制定应急预案

笔者认为我国应积极学习日本，编制校园安全计划，建立校园应急管理委员会，制定应急预案。长期以来，我国校园应急预案仅仅针对防灾方面，缺乏应对校园暴力侵害的相关应急预案，而对于校园应急管理委员会和校园安全计划的制定更是闻所未闻。我国应学习上文中日本在对物管理方面的工作经验，编制涵盖方方面面的校园安全计划，建立分工明确、责任落实到位的校园应急管理委员会，改变过去孤立的安全措施与静态的安全预案，建立动态的校园安全保障系统。特别是要加强安保人员的选拔与培训，改变目前校园安保人员陈设化与老龄化的现状，使安保队伍年轻化，用校园防卫知识与业务培训强化意识，用足以应对一般侵害的防卫装备武装身体。

(四)运用大数据和人工智能手段

如上所述，池田小学校园暴力事件之后，日本政府与学校为提高防范水平与防范能力，广泛运用了高科技智能化手段，努力实现校园安全保障的与时俱进。其中最为明显的举措要属“犯罪地图系统”。犯罪地图是依据一定的数学法则，运用制图技术，为可视化表达犯罪空间分布、组合、数量、密度、联系以及时间演化状态所绘制的图形。[15]警方有大数据系统生成的校园周边犯罪地图之后，犯罪的高发时间、高发地点以及整体犯罪态势和一些潜在的安全隐患就可以即时被公众了解，校园安保相关力量可以有的放矢，重点布控，实现事前消除危险。与日本相比，大数据技术与犯罪监控能力更加强大的我国，如果能够学习和引进该技术用于校园安全保障，定能发挥出巨大的效用。

(五)号召公众参与，实现社会协同

日本发扬其“地方自治”传统，积极推动当地社会组织与群众团体参与到校园安全保障工作之中，努力实现校园安全保障主要由学校单方应对到整个社会工程的转变。同样有着集体主义传统与尊老爱幼美德的我国，也可通过建立社区志愿服务加强校园周边的巡逻，建设校园外安全避难所，与社区共同构建监控体系、设立医疗热线与快速报警装置等手段，号召社会和公众加入到校园安全保障中，打响防范校园惨案的人民战争。

(六)政府牵头领导，提供有效支持

池田小学校园暴力事件发生以后，日本政府与文部科学省以及各级教育委员会积极行动，通过明确校园安全保障范围、制定校园暴力侵害事件应对指南、加强校园安全立法与提供财政援助等方式，为校园安全保障制度提供了制度框架以及物质支持。

“百年大计，教育为本”，教育事关国家、民族的前途和命运。我国中央和地方政府应根据《宪法》第三十三条所规定的“教育权”，保障安全的教育环境，及时将制订校园安全保障法纳入立法规划之中，切实落实各项校园安全管理制度，并对缺乏资金而无力负担的学校给予财政补贴。最终由各级政府牵头，把各项政策和法律框架切实落地，充分发动全社会的力量，通过科学合理的危机管理模式，实现“学校即为圣域”的中国梦。