行政应急法治理念分析与制度创新——以新冠肺炎疫情防控中的行政应急行为争议为例

莫于川，莫 菲

新型冠状病毒肆虐中华大地，对新时代国家治理体系和治理能力提出巨大挑战。疫情防控越是紧迫，越要坚持依法防控、依法行政、依法治理，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。在国家治理体系和治理能力现代化进程中，政府治理体系和能力建设是非常重要且有难度的制度创新要义，特别是如何完善行政应急法治体系成为重大的理论和实务课题。本文谨从如下五个方面加以理论探讨和制度分析，为中国特色行政应急法治体系发展提供对策思路。

一、新冠肺炎疫情防控措施争议引出行政应急法治课题

这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对党和政府、全国人民来说，既是危机和大考，更是一次通过全面深刻反思改进今后可能获得更稳健持续发展的机会。面对大考，很多地方的党委和政府在党中央统一领导下，带领人民群众和各类组织齐心协力积极开展防控工作，一步步取得初步成效，为夺取举国抗击新冠肺炎疫情斗争最终胜利作出了应有贡献；但也有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施朝令夕改，一些明显违法不当的应急决策和管制措施每每推出就引发社会争议，造成工作被动，教训不可谓不沉重、不深刻，而其中一个重要教训就是某些公务人员的治理能力和专业能力特别是依法防控能力不足。

在新冠肺炎疫情防控过程中，行政机关应当如何合法、合理、有效地采取阻断疫情的应急处置措施？行政机关应当如何依法公开疫情相关信息？行政执法机关应当如何指导帮助企业复工复产纾困？此类易于引发社会争议的行政应急管理和服务事例表明：尽管全面推进依法行政、加快建设法治政府和服务型政府的方针提出已久，但一些地方政府和行政执法机关、执法人员的法治思维和能力欠缺，依法应对突发公共事件的能力很弱，个中教训值得吸取。因此，在防范应对突发公共事件过程中，特别要求行政公务人员必须秉持以人为本和应急法治的基本原则，切实做到严格规范公正文明执法，其基础条件是必须建立和完善中国特色行政应急法治体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

在此背景下，近期国家召开的多个重要会议上，包括2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议、2月14日中央全面深化改革委员会第十二次会议、2月23日统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记在发表重要讲话时都谈到，必须依法防控疫情，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定。上述重要讲话针对急难问题精准施策，高瞻远瞩、意蕴深厚，所提出的法治要求为后续依法抗击新冠肺炎疫情指明了方向。

(一)完善疫情防控相关立法、制度及应急预案体系

自从2003年抗击非典、2008年汶川大地震救灾重建以来，我国逐步建立健全了比较完整的应对突发事件的法律规范体系，并逐渐确立应急法治原则，应急法制建设水平明显提升。当然，从实际情况看，与疫情防控有关的公共卫生防治应对的法律规范还存在不足，需要适时、适当地加以修订和增补。同时，也可根据情况进行法律解释，通过“立改废释并举”达到法律规范适用目的。遇到法律规范有冲突或模糊的情况，经过法律解释即可提升法律实施效率和质量。现在应急管理领域的个别法律规范，看似不够清晰，但真正存在法律规范冲突的情况较少，许多问题通过法律解释即可加以明确、及时解决，可给基层执行机构和工作人员带来执法司法工作便利。

(二)简明易行、科学有效防控疫情

针对一些地方和部门面对疫情进退失措、防控措施朝令夕改等问题，依法科学有序防控至关重要。经过长期努力建立起来的我国公共卫生法律规范和原则体系，例如公共卫生预防为主的法律原则、各级各类公共卫生应急预案等，实际上是无数生命为代价才深切认知、经过严格程序才逐步形成的制度文明成果，也是科学、正当、有效的疫情防控工作依据。实践证明，在疫情袭来之际，只要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加大对危害疫情防控行为的执法司法力度，加强治安管理、市场监管等执法工作，依法规范捐赠、受赠行为，加强对相关案件审理工作的指导，加强疫情防控的法治宣传和法律服务，引导广大人民群众增强法治意识，强化疫情防控法律服务等，就能大大提升疫情防控工作实效，全面提高依法防控、依法治理能力。制度的生命力在于执行，因此，在疫情防控的关键时期，更须强调各类主体对公共卫生法律规范和原则体系的高度尊重和严格执行，不容误解、忽视和歪曲。

(三)坚持以人民为中心、以人民为依托

前述依法防控疫情就是简明易行、科学有效的防控疫情的理念中有一个重要内涵，就是对人的尊重、对生命的尊重、对健康的尊重，本质上也是对人民的敬畏、对大自然的敬畏。全心全意地依靠人民、为人民服务，这是我们党的服务宗旨和群众路线在新时代的具体体现。必须敬畏生命，始终把人民生命安全和身体健康放在第一位，这是我们党治国理政的初心和使命；还要相信人民，增强社会力量的动员、支持和配合力度，形成政府治理与社会治理互动合作、一体建设、走向共治的局面。也因此，必须健全动员群众、防治结合、联防联控、群防群治的工作机制，对积极参加疫情防控的广大志愿者的特殊专业贡献予以高度评价，正确认识和妥善解决有关法律保障问题。还要指出，从前期一些地方的疫情应对实践中的教训来看，出现了一些本可避免的疫情应对工作被动局面，即太过顾虑积极防疫会影响“秩序维稳”和“市场繁荣”等表面虚假政绩，以至于耽误了防控关键期，最终导致当地政府形象受损。

(四)加强应急法治素质能力培养

如前所述，抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，针对暴露出的短板和不足，亟须完善防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理规范、预案和制度体系，以提高疫情防控法治化水平。鉴于既往诸多教训，最为基础性的是增强各类主体与疫情防控紧密相关的应急法治思维和法治能力，否则再好的应急法律规范也仅仅是摆设。例如，防范为主、常备急需、先行处置、尊重程序、及时报告、专业处置、比例协调、严格问责、注重宣教等应急法治具体原则和工作方针就非常重要，它们对于疫情防控有关法律规范和具体制度的良好运行可以发挥指导调整作用，如果阙如、淡漠或忽视，那么再完备的公共卫生法律规范和预案，甚至再充足的疫情防治设备和物资条件，也可能发挥不了作用。我国在2003年抗击非典之后汲取生命教训、花费极大代价建立了完备的疫情信息直报系统，可直接从基层上报各级，避免信息迟报、瞒报、漏报的弊端。但在这次新冠病毒肺炎疫情防控早期，这一系统未能及时依规启用，以致错失了许多防控先机。

(五)增强应急法治理念和做好应急准备工作

与应急法治观念阙如相伴而生的应急准备工作滞后。平时不“烧香”，临时就无“佛脚”可抱。此处“佛脚”，乃是指常态下就要着手进行的，包括形而上、形而中、形而下的各层次各方面各类型的应急准备工作，也即做好应急工作机构建设、应急队伍日常建设、应急物资储备更替、应急规范制定等应急准备工作；缺乏常态下未雨绸缪、有预则安推进的各方面准备工作，就必然缺乏常态与非常态的顺利衔接转换，也必然缺乏非常态下的有效应对工作基础。所以平时要“烧香”，这才符合预防为主、防控结合、重建跟进的应急管理原理、原则和法制要求。具体而言，首先，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平；其次，公务人员须带头尊法、学法、守法、用法，增强法治思维，以法治方式解决改革发展中凸显的问题，提高依法防控疫情、依法应对突发公共事件的能力；最后，还须增强全民法治观念和能力，夯实依法防控疫情的群众基础。

应急法律制度是以前人的生命为代价换来的科学规范制度。我国现行应急法律制度具有包括共识性、有效性、正当性等丰富内涵的合法性。(1)参见斯科特·夏皮罗：《合法性》，郑玉双、刘叶深译，北京：中国法制出版社，2016年，第001页，“作者序”。依法办事就是简明、理性和高效地应对疫情。这中间最重要的因素，就是对人民的尊重、对科学的尊重、对自然的尊重，这应当是行政公务人员的初心和使命。依法治国任重道远，国家治理体系和治理能力现代化进程中，公务人员的依法行政素质和能力提升极为重要，这也是地方党政机关和公务人员需要积极努力的方向，也即加强应急法治队伍、课程和教材体系建设，加强疫情防控法治观念、知识和能力的教育、培训和演练，提升公务人员的应急法治素质和能力。同时，亟须针对全社会开展疫情防控宣传、培训和演练，提高民众依法应对突发公共卫生事件的素质和能力。政民齐心合作共治，抗疫斗争定获全胜。

二、行政应急行为与行政应急法治的基本概念分析

(一)行政应急的概念与特征

行政应急是指行政机关组织相关力量对可能发生或已经发生的公共危机事件进行预测、监督、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机、减少损失的有关举措。从行政法学的角度看，可将行政应急行为定义为针对战争、内乱、各种恐怖活动、严重的自然灾害或经济危机等紧急情况，由行政机关依据宪法及有关法律规范予以应急处置的行政行为。

行政应急行为的定义说明：第一，它应当受到法律规范的约束，依据宪法和有关法律规范采取应急处置措施。第二，它是在特殊条件下的行为，如骚乱、恐怖行为、群体事件等，没有明确的特殊条件，就没有行政应急行为。第三，它是特殊的行政行为，在此种行政行为中，行政主体的权限和行为方式不同于一般情况，在非常态下行政主体获得的授权往往大于常态，这是因为在特殊情形下行政主体履行职能的要求提高、难度加大，需要获得更多的授权方能达成行政目的，但也不排除某些情况下行使行政应急权力反而会受到比常态下更多限制的情况。

行政应急行为具有复杂多样的表现形式，包括储备、预测、监督、控制、处置、协调、重建等等一系列行政应急措施，在危机防控和应急救援的过程中发挥着特殊的调整作用，其主要特征如下：

首先，实施行政应急行为的目的是应对突发事件等特殊问题。行政应急行为必须有明确的危机状态或者潜伏状态作为前提，这种状态的确定不是行政主体随心所欲的决定，须有法律明确规定；也不能是漫无目的、毫无约束的管理行为，而应当具有应对突发事件的考量和追求。

其次，实施行政应急行为往往会对常态下的法律规定有所突破。区分一个行政行为是行政应急行为还是常态下的行政行为，不仅要判断它是否处于紧急状态下，也不仅要判断其目标是否是应对危机，还要判断其具体行为是否对常态下的法律规定有所突破且系合理正当的突破，如主体、措施、程序等方面的突破，以及如何依法应对。

最后，行政应急行为的主体和措施的授权受到严格的法律约束。需要注意的是，行政应急行为的授权受到严格约束，而不是行为本身受到限制克减。恰恰是因为法律规范难以对行政应急行为作出具体和全面的约束，也就是行政应急行为受到的法律约束少于常态下的行政行为，故须对行政应急行为的授权作出严格的法律约束。原则上，只有存在关于突发事件或紧急状态的具体规定时，行政机关才能够行使行政应急权力，作出行政应急行为。但是，考虑到在法律没有具体规定的情形下，有时需要对常态下的法律规范作出突破，即必须作出行政应急行为，而且这种情形在立法中无法全部预料并作出规定，故只能授权给行政主体自行判断并处置危机。当然，对此授权应严格限制，并通过责任机制加以调整。

(二)行政应急法制的概念与功能

专门调控行政应急行为的法律原则和规范构成行政应急法制，它具有如下五个特点：

第一，权力优先性。这是指在非常态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政应急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如，可以限制或暂停某些公民权利的行使，以保证应急防控治理目标的实现。

第二，应急处置性。这是指在非常态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行涉及实体权利的应急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失。

第三，程序特殊性。这是指在非常态下，行政应急权力的行使遵循一些特殊的或者要求更高或更低的行为程序。例如，可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛条件。

第四，社会配合性。这是指在非常态下，有关组织和个人有义务配合行政应急权力的行使，并提供各种必要帮助，忍受某些权利的克减。这也是有关组织和个人尽到社会责任的一种形式。

第五，救济有限性。这是指在非常态下依法行使行政应急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府有时只能提供有限的救济，例如适当补偿等，但也不得违背公平负担原则和最基本权利克减底线。

在立法中设定行政应急行为，构建行政应急法制，具有如下功能：

首先，有利于保障公民的基本权利与合法利益。在出现突发事件和进入紧急状态下，行政行为对公民权利的保障力度有所削弱，这是因为行政主体必须更偏向于解决突出的危机问题，如骚乱、恐怖事件、群体事件等。可见，这种情况下对公民权利进行限制的理论基础是权利冲突理论，即公民的各项权利之间发生了冲突，例如为了保障生存权，必须放弃或克减部分人身财产权利及其他自由(例如疫情肆虐之际限制大型聚会、聚餐、观赛、观影以及在公众场所必须佩戴口罩等)。如果一定要对公民的权利进行限制，那么按照法治主义的要求，这种限制应当最小化，除非必要，不得限制公民权利。为实现这一目标，必须在立法中明确行政应急行为的权力边界和公民权利的保障与救济。如果没有应急行为立法，则会增大公民权利受到侵害的风险。

其次，有利于预防、减少和化解社会安全风险。随着科技发展和改革深入，实施行政应急行为存在大量风险，故须完善应急法制，依法防控风险。社会安全风险机制包括了风险评估、风险防范、风险转移、风险化解等多种风险防控措施，目的是最大限度降低社会安全风险。须把风险评估和管理相分离作为一项重要原则，整合社会安全政策和立法，所有的社会安全政策和立法都应建立在风险分析的基础上，才能使社会安全得到更有力的保障。行政机关在风险防控过程中应承担主要责任，由行政机关、评估专家、利害关系人和公众代表等主体相互沟通、共同评估得出风险评估结论，以减少不正当干扰，增强社会安全风险防控的社会效果。故应针对风险评估、风险管理和风险交流的主体与过程以及相互之间如何联动等方面完善相应的法律规范，同时行政机关应当针对社会安全风险的特点、利益衡量、风险评估的不确定性以及风险管理的选择给予相应的资金、技术和政策支持，便于各界参与社会安全风险防控过程，推动建立公开透明、科学有效、公众参与的风险防控机制。此外，还应制定社会风险评估工作规划和计划，健全我国社会监测与报告网络，推进行政应急体系建设和专业队伍建设，完善行政应急管理指挥系统和工作体系，及时修订和完善应急管理预案，定期开展应急管理专项培训和演习演练，不断增强社会风险防范和应急处置能力。

再次，有利于提高行政应急行为的效率和效果。一般情况下，行政机关针对突发事件的准备往往不足，在突发事件发生时易于无所适从、举措失当，行政应急行为的效率低、效果差。在立法中对行政应急行为加以规范，有助于在实务中针对突发事件作出预见性的准备，以提高行政应急行为的效率和效果。

最后，有利于将行政应急行为纳入法治轨道。即使没有行政应急行为的法律规范，在国家社会面临突发公共事件甚至宣布进入紧急状态时，行政机关也常常需要突破常态下的现有法律规范体系，采取事实上的行政应急处置措施甚至非常措施，这种突破如果没有任何法律约束，则会对法治造成破坏。因此，应当完善行政应急法律规范，以对行政应急行为给予有效的法律约束。

(三)行政应急行为的概念、设定与分类

行政应急的法律关系，是行政应急活动中各主体之间的权利和义务关系。由于行政机关和公务人员极容易滥用行政应急权力，故须对此作出严格的法律控制。一般而言，行政应急行为必须具备如下构成要素：一是必须有明确无误的紧急危险存在；二是行政应急行为的实施必须有明确的法律规定；三是必须是为了实现预期的合法行政目的。(2)参见徐高、莫纪宏：《外国紧急状态法律制度》，北京：法律出版社，1994年，第64-68页。

严格依法规范行政应急行为，是现代民主和法治的基本要求，也是危机管理法治化的标志。行政应急行为应当具有如下合法要件，否则会受到负面评价：一是行政应急行为必须由有权的国家机关和公务人员依法实施，否则不具有法律效力；二是行政应急行为的实施必须符合法定程序，不按法定程序实施，则可通过监督程序撤销该行为；三是行政应急行为必须在法律规定的范围内实施，不得随意越权，越权则会受到负面评价；四是行政应急行为是特定的国家机关和公务人员的职责，如不履行该项职责，则应承担不作为的相应法律责任。

行政应急行为的设定，即哪一层级的法律规范可以授权行政主体做出行政应急行为，一般认为，应当属于宪法和法律的保留事项，即除非宪法和法律有规定，行政机关不得自行授权做出行政应急行为。具体地讲，对行政应急行为的设定必须包括条件的设定、主体的设定、内容(即行为方式、手段和措施)的设定、权力边界的设定和程序的设定。此外，还应对监督与救济程序作出安排。

行政应急行为的设定有三种方式：一是在立法中就行政应急行为的条件、主体、内容、程序等事项作出具体的规定，这是广泛适用的方式；二是采取确认进入突发事件应急状态的办法，决定执行应急状态下的法律规范，或对应急状态下某些事项作出统一具体的规定，如宣布公民某些权利受到限制，或对行政机关作出某些特别授权等；三是授权有权机关判断和宣告进入紧急状态，由行政机关在自身权限范围内决定采取非常的行政应急行为。

行政应急行为，可从两个方面加以分类：一是横向上，可以按照突发公共危机事件的分布领域，划分为突发自然灾害的行政应急行为、突发事故灾难的行政应急行为、突发公共卫生事件的行政应急行为、突发社会安全事件的行政应急行为，以及突发综合安全事件的行政应急行为等；二是纵向上，可以按照突发公共危机事件的演进脉络，划分为预防监测阶段的行政应急行为、应急处置阶段的行政应急行为、紧急状态阶段的行政应急行为、评估规划阶段的行政应急行为、恢复重建阶段的行政应急行为等。两大类行政应急行为各具特点，也有不同的依法约束的难度、重点和要求。

三、行政应急的基本法理是坚守应急法治原则底线

构建具有中国特色的行政应急法律制度体系，须以现代法治理念为指导。建立健全行政应急法制，将行政应急行为纳入法治轨道，须遵循一系列法律原则，包括主权性、必要性、合宪性、合法性、公益性、适当性、程序性、比例性、责任性等。概括起来，行政应急最基本的法治理念可以表述为应急法治原则；而在具体原则或曰工作方针方面，行政应急的法治理念又可表述为四项主要的具体原则，即依法应对、公开透明、共同治理和服务指导(如图1)。

图1 行政应急的基本法治理念

(一)应急法治原则的核心地位

在行政管理活动和行政法制体系中，应急法治原则也常被称为行政应急性原则，是现代行政法的基本原则之一。(3)行政应急性原则和应急法治原则的内涵基本一致，在行政法学的理论研讨中多使用“行政应急性原则”的表述。考虑到“应急法治原则”这一表述中的“法治”二字突出强调将此原则贯彻到立法、行政、司法和守法的全过程，更适应“依法治国”“建设社会主义法治国家”“法治政府”“法治社会”等方针的新时代内涵，故本文主要采用“应急法治原则”的表述。行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系的始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践全过程的原理和准则，具有普遍性、基础性、特殊性、不可替代性等特点，是国家行政管理活动中必须遵循的共同准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，其指导构建行政法律规范体系的过程，在法律规范阙如或冲突的情况下发挥特殊的规范功能，故被称为行政法制的灵魂。中国特色行政法的基本原则体系，包括行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则(应急法治原则)、行政公开性原则、行政信赖性原则、行政效率性原则等一系列原理和准则。

其中，行政应急性原则也即应急法治原则容易被忽视。其深层次原因在于人们的观念滞后、认识不足和体制约束，而直接原因在于既往的法治教育发生严重偏差，针对大学生、公务人员和社会大众编写的行政法教材在阐述行政法的基本原则时，往往仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，未将应急法治原则作为我国行政法的基本原则，此外也没有应急法治原则和制度的论述，可谓缺教材、缺教师、缺课时、缺演练。这一认识既制约了我国应急法治建设，也不利于全面深入推进依法行政，不利于行政法理论的全面发展。缺少了应急法治理念，常态下就不会制度化地投入做好应急防范准备，突发事件发生后也无能力及时有效应对危机，从常态向非常态的转化难以顺畅衔接。虽然我国应急法制建设滞后是诸多原因使然，但从思想指导上来看，法学界和实务界忽视行政应急性原则(应急法治原则)在整个行政法治建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素。

忽视应急法治原则可能造成许多弊端。例如，由于忽视应急法治原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，就难免忽视突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度(如各种应急预案)的研究和安排，不能未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于面对危机时政府机关的管理工作显得非常被动，不得不支付巨大的社会成本。再如，在出现突发事件的非常态下，行政机关应对社会危机的管理工作可以根据实际需要实行行政应急程序，灵活采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施和行政指导措施。由于忽视应急法治原则，过去对此也没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也会造成危机管理工作某些阶段的被动。又如，由于忽视应急法治原则，关于行政机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权益造成的损害应当如何救济，因过去未能完善有关的监督与规范，给实际工作造成诸多困难。例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于行政应急管理措施，应遵循何种程序，如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序加以及时裁断和救济等。此类财产权纠纷如果解决不好，会影响人民群众对于行政应急行为的理解和配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。

上述问题在我国2003年抗击非典疫情、2008年汶川地震救灾和恢复重建等危机应对期间就暴露出来，教训异常深刻。而近期新型冠状病毒的疫情防控应对中，部分地方政府和行政机关仍然存在不依法行政、违背应急法治原则的问题。例如，在应急救援物资接收管理分发中，有关行政部门和慈善机构专业人才不足、公务人员和工作人员应急法治素质和能力不足。这些问题凸显出重视应急法治原则、以应急法治原则的理念指导行政应急实践的重要性。

(二)应急法治原则的含义

应急法治原则(或曰行政应急性原则)，是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益、维护经济与社会秩序、保障社会稳定协调发展，在面临突发事件导致公共管理危机等危急情形，特别是进入紧急状态下，可实施行政应急措施和非常措施的原则。其中既包括具有行政行为法上已有具体规定的行为，也包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施、或突破一般行政程序规范的行为。应急法治原则同时也为常态下的各种应急准备工作(如应急工作机构的建设、应急队伍的日常建设、应急物资的储备更替等)提供指导和依据。为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政应急行为也提出了现实性、专属性、适当性和特殊程序性的要求，并非一律从简或率意而为。

必须指出，行政机关在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施，包括大量的行政强制措施，必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利，但底线是不得限制和剥夺生命权、健康权、人格尊严、宗教信仰自由等最基本的人权。行政应急行为具有极大的优先性、应急性、强制性和权威性，因而也具有恣意和滥用的特殊条件和极大可能，必须对其加以有效的监督和约束；而危机情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制，这也是现代法治的基本要求。因此，针对特殊和危急情形的行政法治需要，首先需要在我国将制定的行政法总则和行政程序法典中专门设立若干行政应急程序条款，以规范应急行政行为。相应地，应急法治原则的运用还需要更完善的法律救济机制作为保障。

(三)应急法治原则符合实质法治主义的要求

在面临突发事件等危急情况下实施行政应急措施和非常措施，其中包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了形式法治主义。但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远利益和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危急因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，从根本上维护公民权利。

因此，在实施依法治国方略、深入推进依法行政、加快建设法治政府的新形势下，应当按照现代行政法治的要求，加强公共应急法制建设，完善我国应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；同时，在突发事件导致公共危机、政府动员社会资源应对危急情形时，应贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施和非常措施，同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利(特别是基本权利)获得更有效的保护，确保公共权力(特别是行政权力)能够有效行使并受到有效制约，使得二者能够兼顾、协调、持续地发展。

(四)应急法治的四项工作方针

行政应急的基本法治理念，也包括四项具体原则或曰工作方针：

第一，依法应对。依法行政、依法办事本身是科学性的原则要求。2003年抗击非典、2008年汶川大地震救灾重建以来，我国已逐步建立健全了比较完整的应对突发事件的法律规范体系，从龙头性的《突发事件应对法》到《传染病防治法》《食品安全法》再到《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制，使得我国应急法制建设水平大幅提升，它们是用无数生命为代价换来的科学方法和制度文明结晶，例如防范为主、常备急需、先行处置、尊重程序、及时报告、专业处置、比例协调、严格问责、注重宣教等法治原则和法律制度。我国《突发事件应对法》第5条规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”我国《突发公共卫生事件应急条例》第5条规定：“突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。”依法应对乃是最基本、最简明、最稳当的科学应对。作为现代行政法基本原则之一的应急法治原则(行政应急性原则)应当成为全社会高度共识，作为法治建设指导方针。

第二，公开透明。这是一项低成本、高效率、低风险但最为基础性的法治原则，也是当今世界公认的应急法治的基本原则。在政府信息公开原则方面，我国《突发事件应对法》第44条第4项、第5项规定：“发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理”；“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话”。我国《政府信息公开条例》第6条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。”该条例第18条规定：“行政机关应当建立健全政府信息管理动态调整机制，对本行政机关不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。”该条例第19条规定：“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”该条例第20条第12项规定，行政机关应当依照本条例第19条的规定，主动公开本行政机关的诸多政府信息，包括“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。概言之，政府信息公开的法律规范和工作要求是完整、明晰的，应当严格遵行。

第三，共同治理。这是坚持群众路线和现代民主法治的原则要求。应对突发事件，政府主管部门具有不容消极推卸的工作职责，但这不意味着可以仅凭一己之力单打独斗。既往的突发事件应对法治实践证明，政府机关须充分信任和依靠人民群众包括专家队伍，例如组织动员具有专业性的应急志愿者开展配合工作，也即践行群众路线、依靠民主力量，实现危机应对目标。我国《突发事件应对法》第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”该法第26条第2款、第3款规定：“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”我国《志愿服务条例》第24条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助的，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者及时有序开展志愿服务活动。志愿服务组织、志愿者开展应对突发事件的志愿服务活动，应当接受有关人民政府设立的应急指挥机构的统一指挥、协调。”政府应积极履行协调职责，依法组织发挥应急救援志愿服务组织、志愿者的作用，依靠广大民众包括专家队伍实现政民合作、共同治理。

第四，服务指导。以人为本是践行人民政府的初心、使命的原则要求。这就要求按照服务型政府的要求提供应对突发公共卫生事件所需的行政服务，其要义之一就是对急需专业帮助的个人和组织及时给予专业和适当的行政指导，最大效用地动员社会主体力量、激发社会治理能力，以保护人民生命财产安全。我国《突发事件应对法》第1条规定的五大立法目的之一就是为了“保护人民生命财产安全”而制定该法。该法第45条第5项规定：发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第44条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。我国《突发公共卫生事件应急条例》第13条第2款规定：“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门，应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。”积极履行服务型政府的行政服务、行政指导职责，认真做好专业性、服务型的行政指导工作，可使社会成员切实增强防范意识和应对能力，使得工作效用放大。

四、实施行政应急行为的依据、主体、方式与程序

在应急行政法律规范体系和应急预案体系建立起来的条件下，实施合法有效的行政应急行为，而不是作出违法、不当或无效的行政行为，需要满足实施行政应急行为的依据、主体、方式与程序等多方面的基本法治要求(如图2)。

图2 行政应急行为的实施

(一)实施行政应急行为的依据

启动行政应急行为必须有两个基本条件：一是必须有法的规定；二是必须有法定的实施行政应急行为的情形出现，即要有明确的紧急状态宣告、突发事件发生。在不能满足上述两个基本条件的情形下，如果确有对现行法律规范进行突破的必要，则必须由有权的国家机关作出决定，才可以启动行政应急行为。例如在没有法定情形的条件下，如果根据行政管理的需要，确需对《行政处罚法》某项规定作出突破，即必须由全国人大常委会作出决定。否则作出的行政行为就不是行政应急行为，而是违法的行政行为。

我国的应急管理法制建设起步晚、起点低，相应的法律法规的制定较为迟滞落后，但在2003年防治“非典”之后，中央和地方立法机关纷纷开始制定应对突发事件的规范性文件。2006年1月，国务院正式发布了全国应急管理体系的总纲领——《国家突发公共事件总体应急预案》；2007年，国家在已经制定的应对突发事件的法律、行政法规、部门规章的基础之上，正式颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》。这部在我国应急管理法制建设中被视为里程碑的法律，对于有效预防和减少突发事件的发生，减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全以及维护国家安全、公共安全、环境保护和社会秩序，具有重大而深远的意义。目前，国家已相继制定了70多部涉及应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规，如《防震减灾法》《安全生产法》《防汛条例》等，一些地方也出台了相应的地方性法规和政府规章。以我国《突发事件应对法》为核心、相关单项法律法规加以配套所确定的应急管理法律体系不断完善，能促使我国应急管理工作逐步进入制度化、规范化、法治化的轨道。(4)张勇：《突发事件应急管理》，北京：人民出版社，2011年，第16页。

不难看出，随着应急法制建设的不断推进，国家层面已有一系列与处理突发事件有关的法律、行政法规和部门规章，各地根据这些法律、行政法规和部门规章又颁布了适用于本行政区域的地方立法，初步构建起从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系，主要包括：战争状态法律规范、一般的危机情况法律规范、恐怖性突发事件法律规范、骚乱性突发事件(群体性突发事件)法律规范、灾害性突发事件法律规范、事故性突发事件法律规范、公民权利救济法律规范，等等。不言而喻，突发事件应急法律规范体系确立后，还需要相应的法律规范实施机制和制度相配套，才能有效地发挥其应有作用。

2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》“行政应急”一节(第122-129条)确定了适用条件、应急预案、监测预警、应急处置程序、告知等程序义务、停止应急措施、适当性要求、专业支持、专家作用、信息报告和公开、公众参与、财产征用等行政应急行为与程序制度，在地方政府规章层面首次对行政应急行为及其基本程序制定了比较完整的法律规范，受到各方高度重视，值得研究借鉴。

(二)实施行政应急行为的主体

实施行政应急行为的主体必须由法律规范作出规定或由有权机关决定，否则其行为即构成违法或无效。行政应急行为的责任主体主要是指各级人民政府和有关行政机关，其组织机构必须健全、工作人员必须到位、有关职责必须法定、应急预案必须完善；参与主体或配合主体主要是各类企事业单位和社会组织，包括应急志愿服务组织及广大人民群众，尽到社会责任和委托责任，成为行政机关的应急管理伙伴和助手。

(三)实施行政应急行为的方式

根据适用领域、适用对象、适用目的和适用阶段的不同，行政应急行为可以表现为不同的方式。例如：(1)针对自然灾害的应急措施，针对事故灾难的应急措施，针对突发公共卫生事件的应急措施，针对突发社会安全事件的应急措施，针对综合安全事件的应急措施；(2)针对风险因素的防控措施，针对特殊矛盾的防控措施，针对特定组织机构的防控措施，针对特定人群的防控措施，等等；(3)应对突发事件实施危机管理的专门处置措施，包括作出行政决策，制定和发布决定、命令，采取紧急征收征用、行政强制、行政指导、行政调解行为，等等；(4)危机不同发展阶段的预防控制措施、技术监测措施、物资储备措施、能力演练措施、危机处置措施、损害评估措施、恢复重建措施，等等。

(四)实施行政应急行为的程序

如前所述，行政应急行为的表现方式种类多样，难以在立法中对一切行为程序预先作出统一规定，但对必要程序还是应当提出基本要求。例如紧急状态的确认和宣告程序即是必要程序，应急预案的制定也应当在设计行政应急行为程序时予以考虑。

行政应急程序不同于一般行政程序，在公共危机情况下，根据行政应急管理的需要，行政机关可以灵活确定作出行政决定、制定行政规范、实施行政指导、履行行政协议等行为的程序，变通或者省略一般行政程序的某些方式、步骤、顺序和时间等方面的要求，但必须保留表明身份、说明理由、准予司法复审等最低限度的程序要求。

需要指出的是，为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政应急行为提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急程序的运用需要有相应的法律约束和救济机制作为保障。换言之，行政应急程序的特殊性还表现在非常态下行使行政应急权力过程中的程序要求并非一味被降低，针对一些特殊情形甚至会有更高的程序要求，例如对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查程序要求。(5)参见莫于川：《建议在我国行政程序法典中设立紧急程序条款》，《政治与法律》2003年第6期，第9页。行政机关及工作人员不得以执行行政应急程序为由超越职权和滥用职权。在突发事件导致的公共危机消除后，必须且能够补办行政应急程序手续的应予补办。由于实施行政应急程序，对行政相对人的合法权益造成特别损害的则应予以补偿。

行政应急程序适用范围主要有四个方面：一是全国或部分地区被依法宣布进入紧急状态时，行政程序不得与紧急状态时实施的特别法律相抵触，应当适用特别法律、法规规定的程序；二是因重大突发事件导致公共危机时，法律、法规对行政程序有特别规定的，执行特别规定；三是因重大突发事件导致公共危机时，法律、法规没有特别规定，而执行一般程序又不能适应行政应急的需要时，为维护社会秩序和公共利益，保障行政相对人的合法权益，一般应当报国务院批准，执行应急行政程序；四是法律专门规定适用应急程序的，例如《行政强制法》第19条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”

五、行政应急法治体系的观念更新与制度创新要义

(一)从新冠肺炎疫情应对中的争议事例看行政应急法律问题

从总体上说，我国已在构建应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些应急法律规范，这为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。(6)例如在2003年SARS危机期间仅以25天的超常规速度紧急颁布施行了《突发公共卫生事件应急条例》。但是，相对分散、不够统一的应急法制还存在不少问题，如某些领域的应急法律规范仍不健全、一些应急法律规范可操作性不强、许多应急法律规范执行不到位、行政应急法制的实施环境有待改善，等等。

结合近期新型冠状病毒疫情防控过程中出现的广泛争议，可以看到我国行政应急法治实践中存在的五个突出问题：

第一，由违背正当程序等原因导致的权限争议频发且缺乏及时解决争议的机制。

此次疫情防控工作中，多地出现了与防疫物资紧急征用相关的行政权限争议，包括不同地方的政府部门之间对于征用行为是否合法、是否存在滥用职权的疑问，以及朝令夕改地发布随即撤销行政应对措施通告引发争议等。违背正当程序是此类争议产生的重要原因。疫情防控物资征用的正当程序包括调查、协商、审议、决定、公告、补偿等，征用非本地储备物资更需要与被征用地方进行协调，违背上述程序将减损决策的正当性和规范性，也容易导致滥用职权的情况出现。同时，及时解决此类争议的机制的缺乏，也是开展应急管理工作的不利因素。

第二，未能贯彻疫情防控信息报告、披露和预警的法治要求。

根据《突发事件应对法》《传染病防治法》《政府信息公开条例》等法律法规，有关政府、机构、人员应当依法依规报告、报送、通报公共卫生事件和应对处置信息，有关行政机关应当及时、准确地公开信息，报送、报告信息应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报；发现有影响社会治理风险的虚假或不完整信息时，应当发布准确的政府信息予以澄清。尽管法律规定十分明确，但在新型冠状病毒疫情早期，一些有关地方政府主管部门未能依法、及时、准确地向社会公布信息，直至党中央统一部署后信息工作误区才得到纠正；同时，这些地方也未能及时采取有效的应急处置措施。疫情早期信息和措施的双重缺失，致使一些地方错过疫情防控的最佳时机，也为谣言滋生留下了空间，极大影响了政府公信力和防疫工作实效。而地方政府部门的公信力一旦严重受损，行政权力遭遇公信力危机时，极易陷入所谓“塔西佗陷阱”的尴尬境地：公信力严重受损之后，该地方政府部门尽管是在说真话、做好事，也会受到严重质疑，会被认为是在说假话、办坏事，因而失去了依法采取行政应对措施的群众基础和社会条件。这种现象近年来在某些地方发生的突发社会群体事件一再表现出来，严重损害了民众利益、政民关系和政府形象，对此类问题应当予以高度重视、认真研究和妥善解决。

第三，某些应急处置措施不合法、不合理、不人性，严重侵害相对人合法权益。

疫情应对中，一些由村委会、居委会等自治组织采取的一刀切“封路”“封村”、阻碍外地务工人员返乡等全封闭型交通管制措施有超越必要限度之嫌，且多数未按照《道路交通安全法》要求取得地方人大和政府授权或委托；默许此类措施的地方政府也有“懒政”之嫌。此外，应急处置措施不够精细，缺乏按照《传染病防治法》《社会救助暂行办法》对受影响弱势群体(如受病毒感染者、疑似患者及其亲属)的救助和帮助，缺乏对公民个人信息和隐私的有效保护，引发了较大的社会争议，在个案中还造成了严重后果，因工作失误造成二次伤害，影响了人民群众对政府部门的观感，阻碍疫情防控工作的稳健推进。再次，各地、各级政府部门之间存在缺乏沟通的现象，未能通过统筹协调减小不当应急处置措施的影响。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求依法全面履行政府职能，不仅要做好社会管理也要做好公共服务，打造法治政府和服务型政府。此次疫情防控暴露出部分地方政府履行公共服务职能的能力弱、部门间缺乏沟通协调等问题。

第四，社会动员和社会治理机制不健全，未能依法充分发挥应急志愿者的作用。

我国《突发事件应对法》《传染病防治法》均规定了志愿者是应急救援的重要力量，国家鼓励、引导志愿者参加应急救援工作。我国《志愿服务条例》第24条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助的，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者及时有序开展志愿服务活动。志愿服务组织、志愿者开展应对突发事件的志愿服务活动，应当接受有关人民政府设立的应急指挥机构的统一指挥、协调。”但是，此次疫情中，一些急需应急志愿服务的机构由于认识滞后、顾虑重重、体制掣肘，没能主动和有效使用志愿者，使得各类应急志愿者的特殊作用远未发挥出来。

第五，行政公务人员的应急法治素质和能力普遍不足，亟须加强相关培养教育。

《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》强调提出，政府工作人员特别是领导干部须牢固树立基本法治理念，恪守依法行政基本要求，做到法治思维和依法行政能力明显提高，包括应急法治素质和能力提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作。2015年10月29日公布的党的十八届五中全会公报提出，政府机关和公务人员要牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，健全公共安全体系，完善和落实安全生产责任和管理制度，切实维护人民生命财产安全。2019年10月31日通过的党的十九届四中全会决定中专门提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，健全社会心理服务体系和危机干预机制，健全公共安全体制机制，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。但在这次新冠肺炎疫情防控工作中，部分政府相关部门的官员却明显不清楚本地疫情防控情况，一些地方的应急救援物资、设备和救援队伍非常缺乏，而另一些地方则采取任性的交通管制举措，说明行政公务人员应急法治素质亟待提高、地方应急法治能力建设亟须加强。

(二)行政应急法治体系的观念更新与制度创新对策

结合我国实际并借鉴适用的国际经验，可考虑从如下三个方面完善我国的行政应急法治体系：

第一，通过加强培养演练提升公务人员的应急法治思维和能力。

应急管理实践表明，应对突发事件关系到政治、经济、文化、科技和社会等众多领域，涉及治安、刑事、卫生、环境、防震、防洪、消防、劳资、民族、宗教、军事、外交、舆论、事故、国家安全等多方面内容，这些领域涉及不同学科的知识，涉及对人之基本权利侵犯强度不一的应对措施。应急法制作为一种非常态法制，具有内容和对象上的综合性、适用上的临时性和预备性、实施过程中的应急性等特点，(7)马怀德：《完善应急法制为构建和谐社会奠定制度基础》，《应急管理法治化研究》，北京：法律出版社，2010年，第5-6页。如果处理不好国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间在突发事件应对过程中的权利义务关系(职权职责关系)，不按照比例原则约束行政应急权力，不以正当程序规制行政应急活动，仅仅以强化政府应急能力为目的来设计应急管理法律制度，就可能导致权力的滥用和对人权的践踏。显然，如果不能增强各类主体的应急法治思维和法治能力，即便有完备的应急法律规范和制度，这些制度也可能仅有装饰功能。

因此，在行政应急管理中，尤其要注重各级政府和主管部门的行政公务人员的法治思维，通过法治思维来统筹应急管理的技术与方法，作为设计预防和应对突发事件的方案、措施和制度的依据，消弭突发事件的影响。应急法治思维的培育，不仅需要平时的宣传教育，规范化、制度化、法定化的应急演练也必不可少。从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。(8)莫于川：《公共危机管理与应急法制建设》，《临沂师范学院学报》2005年第1期，第123页。因此，要加强科学性、规范化、制度化的应急法治思维培育和技能演练，以提升应急法律规范的执行力度。这主要是加强应急法治队伍、课程和教材体系建设，加强疫情防控法治教育、培训和演练，提升公务人员的应急法治素质和能力；同时，也需要对全社会开展疫情防控宣传、培训和演练，提高民众依法应对突发公共卫生事件的素质和能力。(9)莫于川：《应对新型冠状病毒肺炎疫情的应急法治原则》，《法制日报》2020年2月5日，第9版。

第二，完善应急法律规范和预案体系并增强法律制度的可操作性。

首先是制定单行应急法。一方面抓紧修订《突发事件应对法》，在此基础上抓紧制定《紧急状态法》和《应急管理法》，以填补应对灾难性突发事件的依据空白，对权力的来源和内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、监督权等问题进行规范。(10)2008年的南方大雪灾就为立法机关启动紧急状态立法程序提供了契机。参见王露：《“应加快研究紧急状态立法”——访清华大学公共管理学院公共政策研究所副所长彭宗超》，《21世纪经济报道》2008年1月29日，第1版。2020年新冠疫情防控的行政应急管理经验教训进一步凸显了尽快制定紧急状态法的客观要求。参见王延春：《林鸿潮：借“战疫”推进应急管理体系升级》，https:∥tech.sina.com.cn/roll/2020-03-07/doc-iimxxstf7105893.shtml，2020年3月8日。其次是对部分领域比较成熟的应急预案进行立法和完善制度，改进预案的内容、完善应急预案的修订程序，以法的强制力强化预案的系统性、联动性、前瞻性和责任性。进行上述立法建制的前提是要加大对应急管理和法制的系统把握，理论界对风险与应急也要有深入的探究。在立法建制中，不仅要考虑抑制风险的合理合法性和最小限度成本(比例原则)，还要考虑抑制风险措施的危险性(预先衡量义务)以及防患于未然的制度设计；不仅要关注财富的分配方式，还要关注风险的分配方式；为了防止临机应变的裁量权被滥用，要特别强调分权制衡以及公正合理的程序，并预设事后审查和矫正的制度通道；为了防止以偏概全的失误，要特别尊重少数意见和反对意见的自由表达，并使各种替代性方案能够有被保留和重新考虑的机会。(11)季卫东：《通往法治的道路——社会的多元化与权威体系》，北京：法律出版社，2014年，第72-75页。

部分现行应急法律规范的操作性不强，反映出我国当前有关应急管理的立法技术不高。例如，现有法律对应急管理进行目标性宣示的多、具体操作的少；上位法的立法内容缺乏明确授权，导致下位法权限不清、职责不明；同位法之间存在交叉、重复和空白状况。为提高应急管理立法的理论支撑，还要开展应急管理学术研究，加强培养应急专业人才，充实行政机关的智库资源，这是当下应当注重运用的重要策略。(12)张乘祎：《我国应急管理行政立法的进路》，《法制日报》2014年4月30日,第12版。

增强可操作性的另一路径，是在修订《突发事件应对法》之际出台相应的实施细则。就明确军队等武装力量在应对突发事件中的地位和作用、地方机关无法行使应急职权时的补救性规则以及网络在应急工作中的作用(13)李学同：《我国应急法制建设中的问题与对策研究》，《理论前沿》2009年第1期，第21页。，就应急预案的制定程序、制定标准、演练评估、修订完善等具体标准以及启动条件、部门职责等核心内容作出详细规定，避免一旦爆发突发事件，就只能依靠临时搭班子或者领导高位协调等被动情形的出现。实施细则要将《突发事件应对法》所规定的预防为主的理念贯彻到具体措施中，对应急资金的保障、专业救援力量的组建与培训、应急物资的储备以及应急宣传教育的频次作出合理安排，进行必要的硬性约束。此外，中央政府要加强对地方制定《突发事件应对法》实施办法的检查与督促，而地方立法的重点是因地制宜地制定突发事件应对的程序性规范，详细规定本地区各级主体实施应急管理的步骤、过程和方式，而不是对该法已确定框架的简单复制。

第三，创建行政应急行为权限争议的快速协调裁决机制以提升应对工作效率。

针对行政应急中出现的权限争议，为更加及时规范地解决此类争议，我国可尝试建立行政行为权限争议快速协调裁决机制。它类似于2020年1月1日起施行的《外商投资法》第26条建立的投诉机制，可以在突发公共事件应对过程中发生应急处置措施权限争议时，允许争议各方通过该机制快速协调裁决，规范化地解决争议。当下，则可利用各地普遍建立和运行的疫情联防联控机制发挥此协调裁决功能。(14)推动此项机制创新的一个认识和政策前提，是必须认真学习贯彻党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革决定和方案的基本精神和明确要求。这是因为，在机构改革方案的第28项、第30项，已经对组建国家卫生健康委员会和组建应急管理部及其主要职责和权限范围作出了明确规定，其发挥着行政组织法律规范的调整作用，严格遵循当可减少矛盾。参见：中共中央关于深化党和国家机构改革的决定深化党和国家机构改革方案读本编写组编：《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，北京：人民出版社,2018年，第48-51页。如果建立健全了此类行政权限争议协调裁决机制，那么这次发生在云南大理、山东青岛等地的疫情防治急需物资被政府紧急征用引发的巨大争议，也就可能得到更及时合理、较少成本后患的防范发生和行政解决。

六、结语：中国特色行政应急法治理论与制度发展愿景

新冠肺炎疫情防控是全民参与的社会治理工程，全国人民在中国共产党领导下众志成城奋力阻击，必将赢得这一场人民战争的最终胜利。在疫情防控的行政治理、社会治理和立法应对、司法应对中，中国特色的应急法治体系须发挥特殊的调整和保障功能，并应当以应急法治原则为观念基础的现代法治理念作为指导。(15)参见莫于川：《治疫防疫：秉持应急法治原则》，《检察日报》2020年2月13日，第3版。

疫情进展至今，局势依然严峻。常态化疫情防控，可谓任重而道远。此前某些地方在疫情应对决策和管理中的错误做法，某些行政公务人员不依法办事、不信任民众、不积极履责的表现，可谓法治思维和法治能力不足，其本质是缺乏对生命、对法治、对人权、对人民的尊重和敬畏。在后续的新冠肺炎疫情应对工作中，必须认真汲取深刻教训，推动应急法治原则成为全社会高度共识及中国特色应急法治建设的指导方针，真正做到依法应对、科学应对和高效应对。

在行政管理活动和行政法制体系中，应急法治原则是贯穿行政领域法律关系的始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践全过程的原理和准则，但这一基本原则在现实生活中又易被忽视、被误解、被错用，其深层次原因在于人们的观念滞后、认识不足和体制约束，而直接原因在于既往的法治培养发生偏差。例如，针对大学生、公务人员和社会大众编写的行政法教材中往往没有应急法治原则和制度论述，可谓缺教材、缺教师、缺课时、缺演练。缺少了应急法治理念，常态下就不会制度化地加大投入做好应急防范准备，突发事件发生后就难以从常态向非常态顺畅转化衔接，也不能及时有效、稳健有力地应对公共管理危机，更谈不上在运用行政应对机制和社会动员机制的基础上更进一步学会运用应急市场机制来补强公共危机治理能力的可能选择。(16)参见莫于川等：《行政执法新思维》，北京：中国政法大学出版社，2017年，第380-396页。

在深入推进依法行政、加快建设法治政府的当下，在贯彻党的十九届四中全会决定精神坚持和完善行政管理及法治体系的过程中，要把应对突发公共事件的行政应急管理体系纳入法治轨道，更稳健地维护经社发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利获得更有效保护，公共权力能够有效行使并受到有效制约，二者能够兼顾、协调、持续地发展。

依法应对是最基本、简明和稳当的科学应对。在举国抗击新冠肺炎疫情的斗争中，在常态化疫情防控工作中，各级各类行政公务人员应当注重依法行政、依法办事，这本身就是敬畏自然、尊崇人民、尊重科学、厉行法治的要求，行政应急行为的效果也会好。应当牢固树立应急法治观念，科学建构应急法治体系，严格采取应急法治措施，确保依法抗击疫情的伟大斗争最终获胜。