危机情境中的政策扩散：一项探索性研究——基于446份复工复产政策的文本分析

文 宏

一、问题的提出：危机情境中的政策扩散

肇始于西方的公共政策扩散(Policy Diffusion)理论业已成为政策科学领域的核心议题。从实践逻辑来看，公共政策理念及其项目的可借鉴性和可复制性为政策扩散提供了发生条件，而政策扩散的发生则为极具复杂性的政策制定和执行提供了借鉴样板，有助于提升政府绩效，因此逐渐成为各级政府惯用的治理技术。特别是在互联网和信息技术进步背景下，政策扩散借助现代传媒获得了更强的生命活力。事实表明，越来越多的政策扩散，呈现在公共服务、环境治理、电子政务等领域。

从理论逻辑来看，政策扩散起源于20世纪60年代国外学者对某一政策在不同地区的“复制”型传播现象的认知，实际上是政策创新活动在具体时间区间内，通过一定渠道在社会系统成员内被传播的过程。(1)E. M.Rogers, Diffusion of Innovations, 5th ed., New York: Free Press, 2003, pp.5-6.有学者基于对美国不同州政府创新活动差异的观察，将之形象地描述为“树”状扩散，并将政策创新扩散界定为地方政府对某一创新活动或项目的采纳过程，而不论该项目或政策出现的时间或被采纳经历。(2)Jack L. Walker, “The Diffusion of Innovations among the American States，”American Political Science Review, Vol.63, No.3, 1969,pp.880-899.将政策扩散界定为不同地区或部门之间对政策活动的推广和采纳过程，实际上把握了政策扩散的四个基本要素：时间要求、传播渠道、扩散内容和创新主体。自公共政策扩散理论译介到国内之后，国内很多学者通过考察中国政策实践，检验并修正了西方政策扩散理论模型，由此掀起了一波政策扩散的研究浪潮，产生了大量基于国内情境的研究成果。例如，有学者基于国内城市行政审批制度改革的事件史分析方法，验证了城市经济水平、行政因素和横纵双重扩散效应对行政审批中心建设的影响，(3)朱旭峰、张友浪：《创新与扩散:新型行政审批制度在中国城市的兴起》，《管理世界》2015年第10期，第91-105、116页。为我们理解中国场景中的政策扩散提供了有益经验。

然而，现有研究一个比较明显的特征是多将注意力放在常规情境中的政策扩散现象当中，无论是共享单车、低碳城市等局部性的政策扩散，还是河长制、人工智能等全国意义上的政策扩散，鲜能将研究视角从常规情境中脱离出来。然而，要充分认识政策扩散现象及其逻辑，必须考虑复杂多样的政策扩散情境，这要求我们跳出常规情境的既有框架，细致考察危机情境中的扩散实践。不言而喻，不同情境中的政策扩散，在多重维度上的表征截然不同。因此，本文在梳理现有研究的基础上，试图超越常规情境对政策扩散的限制，开展危机情境中的政策扩散研究，强化重大突发公共卫生事件中的政策扩散认识，对各级政府密集出台的政策文本进行内容分析，从多个维度勾勒危机情境中政策扩散模式的外部表征，以期弥补既有研究不足，为政策扩散研究提供知识增量。

二、文献回顾：政策扩散研究的焦点与局限

国外学者重点研究了政策扩散现象及其反映的深层次问题，既包括对政策扩散的描述性研究，也包括对其发生、传播机制的解释性研究。有学者运用英国的数据，认为创新程度不同的地区在政策扩散的驱动之动力上表现出明显的差异性。(4)R. M. Walker, C. N. Avellaneda, and F. S. Berry, “Exploring the Diffusion of Innovation among High and Low Innovative Localities,” Public Management Review, Vol.13, No.1, 2011,pp.95-125.还有学者关注政策扩散的驱动机制，认为政策扩散一般遵循四种机制：学习、竞争、强制和模仿。(5)D. Marsh and J. C. Sharman, “Policy Diffusion and Policy Transfer,” Policy Studies, Vol.30, No.3, 2009,pp.88-269．总体而言，对政策扩散的认识经过一个从浅到深，不断丰富的过程，而对政策扩散的特征描述是发现和分析深层次问题的前置环节，政策扩散的时空分布、路径和内容则构成了政策扩散理论图谱的基础内容。

在政策扩散的时间演进上，研究者往往将政策扩散的差异化采纳频率，描绘成一条具有明显渐进主义特征的S型曲线，这是因为政策扩散倾向于表现出高度的有限理性和渐次调适特征，受到渐进主义(Incrementalism)范式的深刻影响。(6)L. A. Brown and K. R. Cox, “Empirical Regularities in the Diffusion of Innovation,” Annals of the Association of American Geographers, Vol.61, No.3, 1971,pp.551-559.然而，现实中的很多政策，并不严格遵循S型的扩散特征，而是表现出陡峭S型、R型和阶梯型的扩散模型，因为决策者差异性的注意力分配，驱动政策扩散发生爆炸效应，打破了渐进性的政策扩散过程。(7)G. Boushey, Policy Diffusion Dynamics in America, New York: Cambridge University Press, 2010, pp.39-78.这些模型与传统渐进主义理论的假设和解释机制存在冲突，于是间断均衡理论(Punctuated-Equilibrium Theory)逐渐成为学者解释政策变迁的重要工具。(8)文宏：《间段均衡理论与中国公共政策的演进逻辑——兰州出租车政策(1982—2012)的变迁考察》，《公共管理学报》2014年第2期，第70-80、142页。国内学者也注意到政策爆炸现象，不仅进行了系统描述，还揭示了政策爆炸的生成逻辑。(9)杨志、魏姝：《政策爆发:非渐进政策扩散模式及其生成逻辑——以特色小镇政策的省际扩散为例》，《江苏社会科学》2018年第5期，第140-149页。还有学者关注政策扩散的空间分布特征，认为河长制在全国范围内的扩散，具有学习模仿机理下的层级、邻近效应，并强调了河长制的政策扩散是在问题驱动和任务驱动双重逻辑上实现的。(10)王洛忠、庞锐：《中国公共政策时空演进机理及扩散路径：以河长制的落地与变迁为例》，《中国行政管理》2018年第5期，第63-69页。除此之外，有学者详细讨论了政策扩散的空间分布，对我国医药价格改革制度的政策文本展开比较分析，认为政策扩散具有邻近效应、位势差效应和层级效应的规律，进而导致医药价格改革制度出现东部沿海向中西部扩散，动力源省份向其他势能低的省份扩散的特征。(11)王洛忠、杨济溶：《地方政府医药价格改革的时空演进机理——以政策创新扩散为视角》，《北京行政学院学报》2020年第1期，第1-13页。

在政策扩散的路径上，学者们普遍认为：中国公共政策扩散路径表现为层级扩散和吸纳辐射扩散两种向度模式，层级扩散比较符合单一制国家制度情境，重点描述的是科层组织中以行政命令为主要特征，自上而下的推广型扩散，而吸纳辐射扩散则集中展现了自下而上的扩散模式，主要阐释的是从地方创新到国家推广的试点型扩散。(12)王浦劬、赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报》2013年第6期，第14-23页；周望：《政策扩散理论与中国“政策试验”研究:启示与调适》，《四川行政学院学报》2012年第4期，第43-46页。除上述扩散路径外，有学者关注一种波浪式层级吸纳扩散模式，认为其在中国政策扩散实践中表现得尤其明显。(13)杨正喜：《波浪式层级吸纳扩散模式：一个政策扩散模式解释框架——以安吉美丽中国政策扩散为例》，《中国行政管理》2019年第11期，第97-103页。此外，在政策扩散研究中，一个比较视野下产生的相关概念就是政策趋同(Policy Convergence)，即重视不同政府政策的高度相似性，并表现为政策目标重合、内容相似、工具一致、结果类似和风格趋同等五个维度。(14)Colin J.Bennett, “What is Policy Convergence and What Causes It ?” British Journal of Political Science, Vol.21, No.2, 1991,p.215. C. Knill, “Introduction: Cross-national Policy Convergence: Concepts, Approaches and Explanatory Factors,” Journal of European Public Policy, Vol.12, No.5, 2005,pp.764-774.国内学者在舆情回应文本中也注意到政策趋同现象，并认为是压力型相似主义的结果。(15)马奔、高涵：《组织学视角下政策文本流变的趋同现象研究——基于舆情回应政策文本分析》，《电子政务》2019年第12期，第2-13页。

上述研究较为完整地描述了政策扩散的一般现象，将抽象的政策扩散纳入可观察的框架之中，不仅关注到政策扩散的非渐进性特征和复杂的空间扩散特征，而且对政策扩散的基本向度和内容趋同有较为深刻的认识。然而，这些研究仍然存在一些局限：一是忽视政策扩散的基本属性。政策扩散不仅涉及采纳主体对不同项目的能动性选择，而且受制于复杂性的外部环境约束，政策扩散的时空分布和路径内容表现出复杂多样的特征，现有研究基于不同案例的描述，难以完整描绘政策扩散的实践图景。二是聚焦关注常规情境中的政策扩散，研究成果非常丰富，但忽略了不同场景的政策扩散研究。三是多关注中央或省级政府层面的政策扩散，存在府际关系链条截取较短的问题，政策扩散的完整路径无法充分展现。由此可见，政策扩散研究尚有充分的议题挖掘空间，尤其是需要在更多的情境中去研究。有鉴于此，本文致力于弥补以往研究的不足，将注意力放到危机情境中的政策扩散上，探索危机政策扩散的多重面向及其特征。

三、危机政策扩散的内涵指向与基本维度

危机情境中的政策扩散更强调危机属性对政策扩散的影响，主要是指在突发公共危机事件中，地方政府对应对危机的政策进行采纳的过程。不同于常规情境中的政策扩散，在危机政策扩散中，不同地方政府有着共同的政策目标，即快速有效应对危机。同时，由于危机政策扩散的时间要求更急，面对的挑战更多，政府采纳决策所考虑的影响因素也更复杂，不同因素耦合带来的不确定性更加凸显，导致危机政策扩散与常规政策扩散相比，表现出更加鲜明的特征，也内生出较多值得进一步思考的研究议题。对于危机政策扩散的基本架构，我们主要在我国疫情防控实践的基础上，对比常规政策扩散，从时间序列、空间分布、扩散网络和主题内容四个维度，勾勒出危机政策扩散的基本图景。

2020年初，我国重大疫情危机发生后，各省纷纷启动一级响应，采取限制人口流动等措施，有效防控了疫情扩散蔓延，但同时也导致员工返工难、上下游产业链的断裂等问题，企业经营遭遇困境。为此，从中央到地方各级政府强化主体责任，出台了一系列企业复工复产政策，为企业生存和发展注入了强心剂。在重大疫情风险框架下，复工复产政策在一个相对较短的时间内集中爆发扩散。这种爆发式的政策扩散与常规情境中的政策扩散相比，表现出哪些特殊性？如何理解不同情境中政策扩散的差异性？为回答这些问题，笔者从各级政府(中央—省级—市级)出台的大量复工复产政策入手，聚焦危机情境中政策扩散的特征，从时间、空间、网络和内容四大维度，分析政策扩散的速度、规模、路径和内容，重新审视不同情境中的政策扩散差异。

选择复工复产政策作为研究切入点，主要基于以下考虑：其一，高度的代表性与典型性。复工复产政策危机属性明显，在短时间内密集出台，表现出显著的非渐进性政策扩散特征。其二，范围的广泛性与完整性。复工复产政策在短时间内迅速扩散至全国(不含港澳台)，为我们观察全国范围内的政策扩散现象提供了很好的条件。其三，文本的丰富性与可靠性。全国各级政府出台了大量的复工复产政策文本，材料比较丰富，内容比较权威。在样本收集上，首先借助“北大法宝”数据库进行文本检索(截至2020年4月8日)，(16)研究区间设置在2020年4月8日之前，理由如下：一方面，从实践逻辑来看，4月8日习近平总书记在中共中央政治局常务会议上指出，当前我国疫情防控阶段性成效进一步巩固，复工复产取得重要进展，经济社会运行秩序加快恢复；另一方面，从政策扩散趋势来看，这一时间复工复产政策已覆盖全国，绝大多城市都发布了相关政策，后续政策增加趋势变缓。然后人工删去转发类、批复类等重复或无关类文本，共获得314份有效政策文本。其次，为了保证复工政策数据收集的完整性，笔者根据全国工商联发布的复工复产政策汇编以及各地政府官网，共获得补充文件132份。最后，整理出有效政策文本446份，并下载全部政策文本，建立复工复产政策数据库。

四、多重维度下的危机政策扩散图景

(一)时间维度：裂变效应下的扩散速度

重大疫情风险对复工复产政策扩散提出了更高要求，也提供了更强动力，政府维持经济市场运行秩序的压力明显增大。自2020年1月下旬起，中央各部委和各省市陆续出台复工复产政策，在短短两个月的时间里，复工复产政策已覆盖全国。对全国31个省(不含港澳台)出台的政策文本进行整理，绘制复工复产政策的扩散趋势。由图1可知，复工复产政策创新之初就表现出强烈的扩散趋势，直到4月份，政策趋势明显变缓，短时间内政策文本数量超过400份。相比之下，常规情境中的政策爆炸，往往解释的是一项公共政策在1～2年内的急剧变迁，而危机情境中的政策扩散则更为激烈，由于强大政治注意力的投入，一项覆盖全国的政策扩散可能只需要数月时间，表现出剧烈的爆炸性和非渐进性特征。因此，为区别与常规情境中的政策爆炸概念，笔者将危机情境中时间维度上的政策扩散模式，称为“政策裂变”。政策裂变可以看作是政策爆炸的一种特殊性现象，其本质是多重压力组合情境下裂变效应作用的结果。进一步在间断均衡理论视域下进行观察，复工复产政策扩散过程可以划分为两个阶段。

图1 复工复产政策扩散的时间演进

1.第一阶段：政策扩散间断期(2020年1～3月)

公共疫情危机加速蔓延，给全国不同行业企业带来巨大冲击，中小微企业运行面临困境，经济形势愈发严峻，同时企业常规化运行与社会稳定化秩序之间出现了矛盾，企业复工复产困难重重。特别是这一时期正处于春节小长假，是企业员工返工期、经济生产关键期、危机扩散高峰期的三大叠加节点，需要把握危机应对和复工复产之间的平衡性。对此，习近平总书记于2月23日，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调，要根据地区风险形势有序开展复工复产，加大宏观政策调节力度，切实做好疫情防控和经济发展两手抓工作，这为各地复工复产政策的出台，提供了强大的政治支持。在政府与市场的双向沟通场域中，企业和群众对复工复产的需求日益增加，复工复产的政策图景基本形成。社会主体借助各种正式渠道或非正式渠道，将市场需求传递给科层组织，政府领导人对复工复产的注意力结构发生变化，复工复产进入政策议程的条件初步具备，并由此产生了复工复产政策密集性发布的景象。政策扩散间断期的任务重点是出台相应的政策，建构全覆盖、多领域、力度大的复工复产环境，为增强经济韧性、全力推动经济恢复释放外部信号。复工复产政策的急剧增加，直接展示了危机情境中政策扩散的裂变效应，为理解政策裂变提供了素材基础。

2.第二阶段：政策扩散均衡期(2020年4月之后)

进入4月份以来，我国疫情防控效果非常显著，企业复工复产条件基本具备。然而，受制于多重任务执行等客观性因素以及复杂公共服务动机等主观性因素，有些政策模糊性较强，政策执行找不到抓手，导致一些中小微企业并未享受到政策福利，复工复产政策效能还需进一步释放。因此，如何打通复工复产政策“最后一米”通道，保证政策落实到位，真正服务于经济市场发展，成为这一阶段的关键任务。4月8日，习近平总书记主持中央政治局常务会议，提出要坚持在常态化疫情防控中加快推进生产生活秩序全面恢复，加大复工复产政策落实力度，形成供需良性互动。这一阶段党和政府的工作重心已转变为复工复产政策的落实。与政策扩散间断期的政策密集出台状态相比，一方面，政策扩散均衡期强调复工复产政策的落实，因此政策数目增加趋势明显减缓；另一方面，全国各级政府复工复产政策基本呈现饱和状态，逐渐形成一个较为完整的政策体系。

(二)空间维度：中心效应下的扩散规模

政策扩散的空间分布是理解政策扩散模式的关键维度。不同城市属性、地方政府政策采纳积极性、外部环境和上级压力等要素影响着政策扩散的动力和方向。在常规情景中，已有研究多认为政策扩散遵循层级效应和邻近效应两种规律，但在危机情境中，这种空间维度上的政策扩散分布更倾向于表现出中心效应。重大公共疫情事件的爆发，各地政府出台的复工复产政策的力度有明显差异。笔者按照不同省份复工复产政策文本数量，绘制政策扩散的空间分布图(见图2)。其中，颜色越深表示政策文本数量越多，表示地方政府的政策采纳积极性越高；颜色越浅表示政策文本数量越少，表示地方政府的政策采纳积极性越低。结合中国政治经济特征可以发现，危机情境中的政策扩散空间分布，初步形成了危机中心、政治中心和经济中心等特征，且存在不同中心交叉叠加作用的现象，总体上可以看作是四种扩散分布模式。

图2 复工复产政策扩散的空间分布

一是单一危机中心效应下的政策扩散分布。在此次重大疫情事件中，湖北作为危机中心，虽然经济秩序受打击最大，对复工复产的需求更加迫切，但是从风险管理的角度来看，复工复产意味着大规模的人群集聚，容易诱发聚集性卫生风险，不利于风险防控，因而湖北复工复产政策较少。与此相对应的是，分布在湖北周围的江西、湖南、河南等省份却发布了较多的复工复产政策，这一现象说明，单一危机中心下的政策扩散实际上呈现出“弱中心”效应，危机严重程度与复工复产政策扩散规模有着内在的冲突。武汉封城事件和湖北省启动重大突发公共卫生事件一级响应，标志着以湖北为危机中心的卫生风险防控进入重点阶段。这要求湖北市场活动按下“暂停键”，切实将“以人民为中心”理念落到行动上。因此，湖北省的复工复产政策发布数量较少，时间较晚，这也与全国一盘棋的工作战略相一致。随着风险防控工作取得重大进展，湖南等次危机中心的风险降低，于是复工复产政策图景和政府注意力的多重作用迅速推动政策密集出台。

二是经济中心和危机中心“双核叠加效应”下的政策扩散分布。在危机情境中，地方政府的政策创新扩散更易受到危机和经济属性的双重作用，表现出与单一危机中心效应下政策扩散分布的差异性。双核叠加效应下的政策扩散分布，集中呈现出“强中心”效应，并表现出两种经典模式：一是危机风险程度高、经济发展水平高的“双高”模式，对应于东南沿海省份，如广东、浙江、上海等地。这些地区的危机风险一方面来自于国内的风险扩散，另一方面来自于国外的输入性风险，尤其是上海和广东外部输入风险较高，但由于区域内经济发展要求较高，民众和企业对复工复产政策期盼比较强烈。因此在多重考量下，倾向于发布较多的政策，支持复工复产。二是危机风险程度较低，经济发展水平较低的“双低”模式，对应于西部省份，如四川、广西等地。这些地区处于次危机中心和次经济中心的交叉地带，风险要素聚集较少，能够适度进行复工复产，以尽快恢复经济秩序。

三是政治中心、经济中心和危机中心“三核叠加效应”下的政策扩散分布。这种模式主要体现在以北京为中心的京津冀城市群的复工复产政策分布上。京津冀城市群既涵盖了我国的政治中心，又是北方最重要的经济中心，人口流动大，公共卫生风险较高。由图2可知，三个中心作用下的政策扩散表现出更加复杂的特征：一方面是以北京为核心的“强中心”效应，另一方面是以天津和河北为中心的“次强中心”效应，体现出这一区域内的政策扩散分化程度更加强烈。首先，北京作为三个中心叠加最为明显的地区，复工复产政策发布数量相对较多，说明北京在“外防输入、内防扩散”工作上总体成效较好，经济恢复呼声更高，地方政府的政治压力更加明显。其次，天津和河北的复工复产政策发布数量相对北京较少，体现出这些地区作为政治中心的缓冲地带，既肩负着减小首都风险防范压力的政治任务，又回应着地区内复工复产的经济要求。

四是处于三大中心之外或边缘的地区，呈现出中心效应较弱的政策扩散分布。这种空间扩散模式的分布地区较广，除了上述三个中心及其交叉省份，都可以视为政策扩散中心效应较弱的地区，如东北三省、西北地区等。这些地区距离危机中心较远，区域内风险因子活跃度较低，且经济水平相对不高，对复工复产的政策需求相对较低，同时政治压力较小，复工复产政策出台是多种弱因素作用的结果。另外，新疆、西藏和云南地区复工复产政策数量最少，主要是因为在风险防控的大背景下，对于工业活跃度较低、政策图景尚未形成的地区，总体上需要秉持稳定秩序原则，最大限度防控风险。

(三)网络维度：复杂向度下的扩散路径

在危机情境中，中央—省级—市级层级间自上而下的压力型扩散表现非常明显，在中央提出复工复产要求后，地方各级政府迅速出台相应政策。同时，自下而上的吸纳型扩散特征也较为突出，以苏州等城市为代表，较早发布复工复产政策，受到省级政府和中央关注后实现全国的再推行。然而，除了这些政策扩散路径，危机政策扩散还表现出另外两种特殊路径：跳跃式的跨层级扩散和多中心多圈层的混合型扩散。在常规情境中只有少许研究注意到跨层级扩散，(17)刘红波、林彬：《人工智能政策扩散的机制与路径研究——一个类型学的分析视角》，《中国行政管理》2019年第4期，第38-45页。仍有待在危机情境中继续强化认知。因此，笔者不再赘述简单意义上的自上而下和自下而上等较为常见的扩散路径，而主要聚焦于跨层级扩散和混合型扩散两种路径进行分析。

第一，跳跃式的跨层级扩散。此种扩散路径实际上打破了传统认知上的渐进式层级扩散，具体指向于强政治压力和时间压力的情境下，跨越中间层级的省级政府，出现市级政府和中央政府之间的直接性互动。依据政策扩散方向，跳跃式的跨层级扩散可以划分为两种具体路径：一种是自上而下的中央推广—市级采纳式扩散，另一种是自下而上的市级创新—中央采纳推广式扩散。在此次公共疫情危机中，国务院办公厅于2020年1月30日发布《国务院办公厅关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》，强调各地强化主体责任，做好医疗物资保障工作。紧随其后，佛山、郑州、无锡等城市在省级政府未响应之前，就迅速出台复工复产政策，体现出政策扩散学习机制的跳跃性。后一种跨层级扩散表现比较突出的是，苏州市率先发布《苏州市人民政府关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业共渡难关的十条政策意见》，较为全面有效地提出了复工复产的政策措施，对中央政府后续发布政策文件提供了创新和推广基础。跳跃式的跨层级扩散缩短了政策扩散的层级链条，反映了危机情境中科层组织的灵活性和效率性，是增强政府危机反应力和提升治理效能的重要路径。

第二，多中心多圈层的混合型扩散。在危机情境中，多中心多圈层的混合型扩散网络更为特殊，其并不严格遵循自上而下或自下而上的纵向扩散路径，抑或是邻近扩散等横向扩散路径，而是表现出更为复杂的混合式扩散路径。与前文在空间维度上的中心效应的分析相一致，这种中心效应更为深刻地反映了危机、政治和经济对政策扩散的影响路径。如北京作为三个中心的交叉点，其发布的复工复产政策更具政治导向意义，政治意味比较浓厚，不仅对邻近省份或城市具有方向标指向功能，而且对空间距离上更远的其他地区的政策出台也具有强烈的导向作用。这一扩散模式实际上是在危机情境下形成的一种特殊型路径，它将危机、政治等中心效应的作用发挥到极致，呈现出以危机(或政治、经济)中心为核心的不规则型圈层扩散，折射出危机情境同常规情境分殊的扩散向度。

(四)内容维度：焦点趋同下的扩散主题

在常规政策扩散情境下，政策高度趋同的概率比较小，这主要是因为地方政府政策采纳过程中倾向于再创新，建构出符合地方特色的政策文本。然而，在危机情境中，政策高度趋同特征表现非常突出，公共疫情危机状态下，不同层级地方政府面对的危机政策议程设置高度相似，有着共同的复工复产政策目标，为了恢复经济生产，特别是在高度的政治、社会和时间等多重压力下，地方政府难以进行充分的政策创新，而是倾向于将政策学习、模仿机制表现得淋漓尽致。为进一步讨论危机情境中复工复产政策趋同的内容焦点，笔者借助ROSTCM6工具，对复工复产政策进行文本分词和内容分析，并人工剔除“疫情”“政策”等高频无效的关键词，以说明危机情境中政策扩散的高度趋同图景。

表1 复工复产政策核心关键词及其编码

根据复工复产政策的焦点范围和内容，对政策文本高频关键词进行聚合并加以编码，共得到复工复产政策趋同的四个方面：财政支持、企业成本、稳定就业和组织保障。在此基础上，回归到政策文本数据库，对标详细的政策内容，通过大量政策文本中的重复现象，说明危机情境中复工复产政策趋同的关键词焦点。其一，财政支持。政府充分发挥财政职能，支持企业过关，是复工复产政策的核心内容。此次疫情危机的爆发打破了一般性经济运行规律，要求政府加大宏观调控，保障经济秩序的稳定。无论是中央层面还是地方层面的政策，都聚焦于贷款、担保、利率优惠等内容，强化对企业的支持。其二，企业成本。发改委等部门通过增加补贴、减免房租、降低用电价格等措施减轻中小微企业的运营成本，在一定程度上发挥了兜底支撑作用，有助于增强中小微企业应对风险的能力。其三，稳定就业。就业是民生之本，更是社会稳定系统的关键要素。公共疫情危机冲击了企业的人才需求能力，封闭式管理又严重阻碍了人才供需结构的有效对接。因此，人社部门联合相关部门重点实施就业优先政策，建立就业服务体系，防止大规模裁员失业的衍生性危机发生。其四，组织保障。切实加强组织领导，强化政府主体责任，将复工复产落实到位，是保证复工复产政策发挥效能的重要工具。因此，大多复工复产政策均出现了组织保障的内容，构成了理解政策趋同的关键维度。

可以发现，复工复产政策在内容上的焦点趋同，实际上是同一情境、目标和手段共同作用的结果。地方政府为减少疫情危机对市场秩序的冲击，运用政策进行宏观调控，借助降成本和稳就业等工具实现既定目标。这一过程反映了科层组织间的模仿和学习机制的作用逻辑，构成了理解危机情境中政策扩散内容高度趋同的核心逻辑。但同时也要认识到，危机情境中的这种高度趋同现象，很容易导致一个衍生型问题：政策空转。一般而言，政策空转在实践中表现为三种形式：政策不实施、政策虚执行、政策假执行，(18)李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第59-85、180页。反映出政策执行与政策目标不一致的情况，是政策执行偏差的一种特殊类型。由于政策内容的高度相似性，一些地方政府重政策出台轻政策落实，政策悬浮化、形式化问题较为严重。因此，应高度重视危机情境下政策扩散过程中的高度趋同所衍生的政策执行问题，真正将政策落实到行动上。

五、结论与讨论：面向危机情境的压力型政策扩散

尽管国外政策扩散研究为审视政策扩散提供了多种视角和知识基础，但已经有许多学者注意到西方的政策扩散理论具有明显的联邦主义民主色彩，与中国政策扩散实践描述具有较大的脱节，难以完全概述中国独特制度背景下的政策扩散，于是开始转向中国场景下的政策扩散研究。但令人遗憾的是，国内政策扩散研究并未深刻把握我国政治体制和文化环境的特殊性，导致对中国式政策扩散的认知还不够全面。尤其表现为，与常规情境中的政策扩散相比，面向危机情境的压力型政策扩散还缺乏深刻讨论，很少有研究注意到单一制国家危机情境中的政策扩散现象。为弥补已有研究不足，笔者将注意力聚焦到我国重大公共卫生事件中出现的全国性政策扩散案例，根据实践经验，借鉴已有知识，深刻挖掘危机政策扩散的内在属性及其影响。通过收集446份复工复产政策文本，对危机政策扩散模式进行了全景式的描述，勾勒出危机政策扩散的基本轮廓，并得出以下结论：

在时间维度上，危机政策扩散表现出强烈的政策裂变效应。与常规情境中的S型渐进扩散和R型政策爆炸不同，政策裂变更加集中地呈现了极短时间内(通常为1～3个月)的政策扩散，可以形象地表述为“来也匆匆、去也匆匆”。根据政策文本数量的发布变化和现实中的危机应对实践，将复工复产政策扩散划分为两个阶段：政策间断期和政策均衡期。政策间断期主要是指在危机情境下，各种正式制度和非正式制度上的压力传导至地方政府，不同地方政府形成政策共识，集中发布复工复产政策，以创造复工复产外部条件的过程。政策均衡期则是由于复工复产政策趋于饱和，政策发布逐步转向政策落实的过程。两个阶段显著展现了危机政策的动态变迁，为我们理解时间维度上的危机政策扩散提供了具象材料。在危机中重新审视公共政策变迁，不仅为我们找到了一个观察政策扩散的新视角，而且有助于认知政策扩散的非渐进性特征，为理解政策扩散的时间效应提供了新的窗口。

在空间维度上，危机政策扩散分布更加符合中心效应的作用逻辑。常规情境中的政策扩散多呈现出层级效应和邻近效应规律，但复工复产政策扩散却显著呈现出四种中心扩散模式：一是单一危机中心效应下的政策扩散分布；二是经济中心和危机中心“双核叠加效应”下的政策扩散分布；三是政治中心、经济中心和危机中心“三核叠加效应”下的政策扩散分布；四是位于三大中心之外或边缘的地区，呈现出中心效应较弱的政策扩散分布。四种政策扩散的空间分布分别展现了风险与其他因素耦合作用下的强效应和弱效应，构成了理解危机情境政策扩散的关键基点。

在网络维度上，危机政策扩散集中展现了跳跃式和混合型的政策扩散路径。尽管危机政策扩散也表现出简单的自上而下和自下而上的路径，但危机政策扩散路径往往更具复杂性。从不同向度上观察，危机政策扩散往往与严格的科层信息传递设定不相符合，而是表现出中央—市级政府双重扩散，直接跳跃了中间的省级政府。同时，危机情境下的经济和政治属性更加凸显，政策扩散路径实际上又呈现出多中心多圈层的混合型扩散模式，更加凸显不规则扩散特点，折射出危机政策扩散的特殊性。

在内容维度上，危机政策扩散的焦点趋同现象更加明显。在压力和时间等外部约束较小的常规政策扩散中，政策内容的趋同现象特征并不显著。然而，在复工复产政策扩散中，不同政策发布主体的目标和工具高度一致，政策文本的相似性大大提高。

从情境差异来看，地方政府在常规情境中的政策扩散目标一致性相对较低，而且有充分时间去决策和创新，因此政策创新的意义更加浓厚。相比之下，危机政策扩散中的采纳决策过程面临的复杂性和不确定性更高，政策扩散的“裂式增长”“中心分布”“灵活扩散”和“内容复制”则表现得较为明显。如何在多重压力和有限时间框架下进行政策创新扩散，对地方政府提出了更高的要求，而危机情境中政策扩散的系统性因素组成及其复杂作用，也呼唤实务部门和理论界投入更多的注意力。

上述研究丰富了政策扩散的知识图谱，将政策扩散研究引入到一个新的场景，为充分理解政策扩散提供了新视角和新结论。经过几十年的发展，常规情境中的政策扩散研究已趋于饱和，迈向危机情境的政策扩散研究成为该议题进一步横向拓展和纵向加深的可能方向。但当前对危机政策扩散关注程度不够，鲜有研究把危机政策扩散作为一种新的议题专门讨论，这构成了本文的突出创新点。当然，作为一项探索性研究，本文只是从大致轮廓层面描绘了其多重维度下的外部特征，而没有过多地讨论其深层次的生成机理，对危机政策扩散的研究可能只能起到基础性作用。因此，未来研究一方面可以对照常规情境中的政策扩散理解，强化对危机政策扩散的认知，以达到全面认识复杂政策扩散实践的目的；另一方面重点关注危机政策扩散的动力因素及作用逻辑，充分解释单一制国家危机政策扩散的内在机理。