新时代粮食安全：挑战、内涵及对策建议*

崔宁波，王欣媛

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

粮食是国家安全的物质基础，事关国运民生。新中国成立后，解决人民群众吃饭问题成为国家首要任务（李蕊等，2020）。70年来，在党和人民不懈努力下，我国粮食安全工作取得巨大成就，粮食供给持续增长，据《中国统计年鉴》数据显示，2015年我国粮食总产量突破6.5亿吨，近四年产量始终保持在6.6亿吨以上，波动基本稳定在6%上下范围内；粮食自给率和储备率显著提升，当前我国粮食总自给率稳定在85%左右，谷物自给率达95%以上，实现基本自给；2017年我国库存粮食总量约为6 800亿斤，粮食储备率超80%，远超国际安全红线。我国粮食安全工作取得可喜成绩，但仍存在许多潜在威胁。2020年伊始，受新冠肺炎疫情影响，多国宣布进入紧急状态，以越南为代表的一些重要粮食出口国陆续出台政策，限制和禁止粮食出口，使全球粮食安全形势面临挑战，催化了疫情下民众的不稳定情绪，保障粮食安全上升到维护国家稳定、人民生存的核心战略地位。

粮食安全一直是我国政府重点关注问题。从1950～1952年的“土地改革”解放农村生产力，到1958～1978年实行人民公社体制，壮大粮食生产集体经济，再到改革开放以后实行家庭联产承包责任制提高农户生产效率，国家一直探索稳定农业生产、确保粮食安全的科学生产制度。进入21世纪，随着经济社会发展，原有粗放粮食生产方式的弊端不断显现，城镇化发展逐渐挤占农业生产资源，粮食安全面临新的挑战与考验。2002年，全国人民代表大会常务委员会通过立法保障“粮食安全”，2004年我国提出“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业”（中共中央、国务院，2004），2009年提出“千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给”（中共中央、国务院，2009），我国政府始终把粮食问题作为重中之重，不断强化粮食生产重要地位和粮食安全保护机制。

党的十八大以来，粮食安全问题始终被党中央作为治国理政的头等大事（韩长赋，2020）。2013年提出要切实保障国家粮食安全，实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略。党的十九大基于我国经济社会发展态势，结合现阶段农业发展目标，强调“要确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手里”，2019年发布《中国的粮食安全》白皮书，提出“实施新时期国家粮食安全战略，走中国特色粮食安全之路”。新时代是十八大以后基于经济增长、社会矛盾和发展理念转变的全新阶段，体现了国家和人民日益增长的物质、安全、环境、可持续发展等方面的新要求，落实在粮食安全领域，具体表现为多角度、多要素、多元化的价值维度拓宽，为新时代粮食安全观的梳理提供了根本遵循。

现阶段，粮食安全相关研究主要集中在两方面：一方面是通过定性、定量分析我国当前粮食安全问题，提出改善路径和政策建议。定性分析上，王帅（2018）研究粮食可获性，从地理区域角度探求粮食国际贸易运输系统的现状及风险。蒋和平等（2019）总结以往粮食安全各领域问题，将粮食安全上升到促进农业农村改革和优先发展的高度来认识。卞靖（2019）预测未来十五年中国可能面临的粮食安全问题。刘泽莹等（2020）从乡村振兴角度分析当前粮食供给面临的困境与出路。李隆玲等（2020）从供给和需求两方面论述乡村人口变迁与粮食安全的辩证关系。定量分析上，高群等（2018）基于VAR-BEKK-GARCH(1，1)模型，探究我国粮食安全问题，体现了全球化和能源化双重维度。李蕾等（2018）选取粮食风险外部指标，开展粮食安全的“十三五”前期监测和预警分析。罗海平等（2019）利用GM(1，1)模型，预测主产区2017～2025年的粮食产能和生态足迹指数。鲍国良等（2019）把单产指数和变异系数作为计算工具，以省域为研究单位，划分粮食生产现状及主要风险。马恩朴等（2020）通过构建粮食安全评价因子和影响因素的数据集，运用多指标评价分析各国粮食安全问题。另一方面是新时代粮食安全观特点、内涵等研究。仇焕广等（2015）基于现有粮食安全面临挑战重新审视传统粮食安全观，提出粮食发展的战略转变思路。何蒲明（2018）根据维护粮食安全的耕地休耕问题，认为在新时代应以食物安全观代替粮食安全观。成升魁等（2018）梳理现有粮食安全研究，构建符合新时代国情的新粮食安全观。毛学峰等（2019）从自给自足的口粮观、安全效率并重的市场观、负责任大国的全球观三方面重塑粮食安全观。王建国等（2019）对习近平总书记关于粮食安全的论述加以解读，明确粮食安全观坚持的战略原则、战略重点等系列问题。

现有研究主要为定性或定量分析当前的粮食安全问题并提出改善路径，本文从供给、需求端两方面阐述当前粮食安全面临的挑战，利用经济学思想揭示粮食安全现实困境，同时基于习近平总书记对粮食安全的系列论述提出新时代粮食安全观，为解决本阶段粮食安全问题提供优化路径。

一、新时代中国粮食安全面临的挑战

我国粮食总产量连年持续上升，为保障国家安全提供了充分的物质基础。据历年《中国统计年鉴》数据显示，2003～2015年实现了粮食总产量12连增，其中，2007年突破5亿吨，2012年突破6亿吨，2018年突破6.5亿吨。粮食有效供给稳定增长主要依赖播种面积和单产量提升（见图1）。在粮食作物播种面积上，2003～2016年连续14年持续不断增加，2009年突破1.1亿公顷，2016年突破1.19亿公顷，接近1.2亿大关。在粮食单位面积产量上，得益于规模经营及生产技术水平的提高，同样实现2003～2015年12连增，2010年单位面积产量达到5吨/公顷，2015年突破5.5吨/公顷，增长迅速。

图1 2000～2018年全国粮食总产量、单产量及播种面积变化

粮食总产量与播种面积的提高筑牢粮食生产安全的基础，但也意味着需要更多的配套农业生产要素。在粮食供给过程中面临人口、资源等农业约束日益紧张的形势下，粮食生产过程中的负外部效应，如要素过度使用造成的面源污染也将对生态环境造成不可逆转的损害。同时耕地资源、水资源属于非可再生资源，农业生产要素的使用潜力也将直接影响我国粮食生产发展潜力，未来我国粮食生产的态势将受到农业生产要素的直接限制，粮食生产供给缺乏潜力与持续增长的消费需求矛盾将继续扩大，实现粮食供给需求的动态平衡迫在眉睫（见图2）。

图2 供给端、需求端挑战关系

（一）供给端

1.国内粮食生产供给存在要素约束

农业生产是自然再生产与经济再生产相互影响、互为因果的长期过程（杨鑫等，2020），自然要素与经济要素直接影响农业生产的未来潜力，粮食生产的长期稳定发展主要依赖丰富的自然资源和人力资源。当前我国粮食生产潜力受限，要素约束日益趋紧，具体表现在以下三方面。

首先，耕地数量紧缺、质量低下。我国耕地面积总量较大，但人均耕地面积有限。工商业发展占用大量的农业用地，导致耕地更加稀缺。加之粗放农业生产方式影响，耕地质量和土壤有机质含量不断降低。以东北地区的黑土为例，现有黑土地面临土壤层变薄、地力退化的困境。

其次，水资源严重短缺。我国一直面临水资源缺乏的严峻形势，人均水资源占有量仅为2 055立方米，远低于世界平均水平。水资源短缺限制农业生产发展，部分地区因缺乏农业用水导致粮食增产受限。与此同时，农民仍采用漫灌等传统灌溉方式，导致蒸发量大、资源浪费较多，也带来土壤盐碱化、肥力下降等问题。工业化的迅速发展和化肥农药的过量投入也在一定程度上对水资源造成污染，加剧当前农业生产用水紧张。

最后，劳动力明显不足。劳动人口是农业生产的基本要素，在农村，人口年龄结构失衡、老龄化已成为突出问题。《中国农村统计年鉴》显示，2017年留在乡村从事农业生产的劳动力平均年龄高于50岁，其中超过1/3的劳动人口为55岁及以上的中老年人。中老年人大部分教育水平较低，文化程度以初中及以下为主，接受和应用农业新技术能力有限，农业生产效率低下。

2.国际粮食贸易供给存在经济政策不确定性

国际上，各国经济政策不确定性导致的贸易不稳定对粮食进口造成威胁。当前我国仍有15%的粮食需求依靠进口贸易满足，尤其是大豆进口依存度高达85%①数据来源：布瑞克农业数据库。。粮食生产的绝对自给对农业生产要素提出较高要求，针对我国当前国情，在保证口粮绝对安全的前提下，部分粮食可以依靠进口供给，必须有效利用“两个市场，两种资源”。随着全球化程度的深入，各国贸易关系日益密切，主要出口国的农业政策变化随时可能威胁国际粮食贸易发展。作为世界第一大农产品进口国，世界粮食市场的瞬息万变，贸易伙伴国的进出口政策变化将对我国粮食供给产生重大影响。2018年中美贸易战期间，中国从美国进口农产品数量锐减，带动国内市场的大豆、猪肉等产品价格上涨。2020年新冠肺炎在全球爆发，世界主要粮食出口国减少粮食出口贸易量，部分国家甚至禁止出口粮食，世界贸易市场的粮食数量大大减少，引发全世界对粮食安全问题的担忧。

3.重大自然灾害及社会安全事件加剧粮食供给的不稳定性

农业生产存在着高度不稳定性，自然条件、社会环境的恶化直接威胁粮食生产。人类生产活动的外部负效应加剧生态环境恶化，甚至引发自然灾害。在我国，气象灾害频发已影响粮食产量和整个生产系统的平衡，旱灾成为我国最频繁的农业自然灾害，占据1/2比重。世界范围内粮食生产面临重大自然灾害风险也日益严峻，2019年末沙漠蝗灾在西亚和非洲肆虐并不断扩散，世界粮农组织已向全球发出预警。严重的公共卫生安全事件进一步加剧世界粮食供给的不稳定，导致民众对未来粮食供应紧俏及价格波动的疑虑。世界范围内生物安全风险和不稳定因素不断加深成为粮食安全新的约束条件，值得投入更多关注。

（二）需求端

1.粮食需求刚性增长强势

14亿人口基数及新增人口数量的持续上升决定粮食需求增长仍将保持长久态势。从需求数量看，2009～2018十年间我国人口增长6 088万人，以每年人均消费粮食0.4吨计算，我国每年新增粮食需求约243万吨，粮食需求保持净增长，刚性趋势显著。从需求主体看，1982～2018年，我国15～64岁人口占比由1982年的61.5%升至2018年的71.2%②数据来源：历年《中国统计年鉴》整理。，这一年龄段是粮食主要消费群体，粮食需求量大，需求主体占比增加导致粮食消费持续呈上升态势。从需求偏好看，居民生活水平提高使精细加工食品和肉制品需求迅速增加，刺激深加工用粮和饲料粮需求不断增长，对我国粮食自给能力提出新挑战，如何在现行资源约束条件下稳定饲料粮供给成为我国粮食安全新难题。

2.粮食需求结构升级

我国粮食需求结构升级对粮食生产提出新的考验。一方面，需求结构升级。随着经济社会的发展，温饱问题已得到解决，逐渐由“吃得到”延伸到“吃得饱”“吃得好”。在已满足需求数量的基础上，粮食消费更多强调生产安全、品质优良、绿色健康，消费者对优质口粮的需求激增。以稻米为例，目前我国稻米基本自给，但从日本、泰国进口的食味品质高、口感好的香米更受消费者欢迎。另一方面，粮食生产结构跟不上市场消费结构的变化。目前我国虽已取得粮食生产数量的阶段性胜利，粮食品质还不能满足人们不断升级的消费需求，甚至因化肥、农药的过度使用及水土资源污染出现粮食重金属超标、化学品残留超标等质量问题，生产与消费具有辩证关系，生产必须以消费为基础和目标，消费者需求结构的升级为我国现阶段粮食生产带来新的压力。

在粮食供给端，国内粮食生产面临巨大的资源约束压力，国际粮食贸易受经济政策不确定性影响严重，重大自然灾害及社会安全事件加剧粮食供给的不稳定性。与此同时，需求端人口增长态势导致我国粮食需求持续保持刚性增长、人民生活质量的提升推动需求结构升级，对我国粮食高质量、可持续供给能力提出考验，供需矛盾凸显。一旦粮食供给无法满足需求，处于需求缺口的粮食将会面临价格上升风险。作为人民基本生存的重要物质保障，粮食供需平衡和价格稳定至关重要，可供性与可获性是粮食安全不可或缺的基本属性，新时代粮食供需现状对我国当前粮食安全提出新挑战。

二、粮食安全观的演变与内涵

（一）粮食安全观的演变

粮食安全是粮食安全观的前提依据，粮食安全观则是对粮食安全的反映认知，展示了阶段性发展目标及工作重点。长期以来粮食安全的内涵根据社会形势的变化，逐渐丰富，趋向多元化。与此对应的是粮食安全观也随之变化，不同时期的粮食安全观反映了相应时期的现实诉求，颇具时代特色。我国粮食安全观整体上经历了传统粮食安全观到新时代粮食安全观的演变历程，传统粮食安全观又分为新中国成立后和20世纪90年代后两个时期，新时代粮食安全观则是对中国特色社会主义进入新时代以后我国粮食安全现状的全新认知。从传统到新时代，粮食安全观因为对应时代背景不同，实施主体、主要目标、实施手段均发生重大变化（见图3）。

1.粮食安全的内涵

粮食安全的内涵最早指粮食满足人类生存发展的可获得性，由世界粮农组织提出，主要反映当时世界贫困人口的生存难题，重点体现在居民饮食链中最低层次满足生存需要的农产品安全。不同机构和学者对粮食安全概念加以丰富和发展，粮食安全演变上升到生活品质、健康生活和消费偏好等层次并不断丰富，与国际上粮食安全保障重点普遍指“食物安全”不同的是，我国粮食安全保障重点经历了由包括豆类、薯类、谷物等所有粮食作物的绝对安全到现阶段集中强调口粮绝对安全的变化。早期我国粮食安全的内涵表现在国家层面粮食的可供性和人民层面满足生存需求的可获得性，重视粮食自给能力的提升，在保障目标上更多强调粮食数量、质量之间的动态平衡，兼顾粮食市场的长期与短期安全。进入新时代以后，我国的粮食安全内涵发生改变，指的是粮食全产业链、多层次的安全，生产端重在产能质量，消费端重在口粮饲料粮，流通端重在价格应急，贸易端重在链条渠道。保障目标也有了新的变化，提出了实现“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全新目标。

图3 粮食安全观演变路径

2.传统粮食安全观

新中国成立以后，人民的温饱问题亟待解决。早期的粮食安全观源于建国初期积贫积弱、温饱难济的国情社情，认为只要大力发展农业生产，增强粮食总产量，满足人民“填饱肚子”的生存需求就是实现了粮食安全。因此新中国成立初期国家把人民公社作为实施主体，以保障粮食基本自给为主要目标，通过集体生产提高我国粮食自给率，但受国际政治形势变化、社会发展水平及自然灾害的限制，也出现过严重的粮食危机。改革开放后实施家庭联产承包责任制，将土地分包到户，以此增强农户生产积极性，充分发挥劳动力和自然资源生产潜力，促使粮食单产量大幅度提高。但小农承包逐利观念严重，对粮食产量增长的过度追求导致产生毁林开荒、农资过量投入等低效生产行为，不利于粮食生产的可持续性。实践表明，早期的传统粮食安全观其实质是一种数量型的安全概念，带有强烈的计划经济特点和意识形态色彩，不足以解决中国的粮食安全问题。

20世纪90年代初，我国已基本解决粮食数量供给不足问题，粮食自给能力得到充分保障，“填饱肚子”不再是人民的核心诉求，对粮食需求向更高层次迈进。此后我国开始第二次农业结构调整，传统的粮食安全观得到进一步丰富发展，保障粮食安全的主要目标由单一强调数量向强调数量与质量并重发展。实施主体在承包家庭的基础上鼓励向适度规模经营发展，在生产方式上提倡科学种田，优化土地资源配置。

3.新时代粮食安全观

党的十八大以来，习近平总书记多次强调“中国人的饭碗要牢牢端在自己手上”，认为确保口粮安全是粮食安全的关键。2013年在中央农村工作会议上提出“适度进口”战略，旨在通过国内生产和国际贸易调节国内粮食供需。同时更加注重粮食质量品种结构的有效提升，2015年首次提出“供给侧结构改革”概念，认为“必须深化农业供给侧结构性改革，增产导向转向提质导向，夯实农业生产能力基础，确保国家粮食安全”。2019年《中国的粮食安全》白皮书再次强调2013年中央农村工作会议提出的“谷物基本自给、口粮绝对安全”，并将此定义为新粮食安全观，这个表述主要侧重在粮食自给的基本安全，强调相对自给与绝对自给，尚未将新时代习近平总书记关于粮食安全的思想要义充分纳入，也缺少对我国粮食领域新发展新态势的综合考量。

本文基于习近平总书记系列讲话和新粮食安全观，总结新时代粮食安全观，其目标具体表现在确保粮食数量安全的基础上，向质量、结构、贸易等全方位、多元化发展，粮食质量上做到高质绿色，粮食结构上做到供需动态平衡，粮食贸易上做到适度进口，最终实现多维度、宽领域的新时代粮食安全。从实施主体看，以新型农业经营主体、承包家庭等多元化组织为主力，提倡通过土地流转等形式，适度规模经营。在实施手段上，新时代粮食安全观转向注重农业生产过程的清洁无污染，即生态友好型的粮食生产方式，在保障国内粮食生产供给的前提下，通过“适度进口”调剂余缺，协调粮食进口贸易。新时代粮食安全观作为复合型粮食安全观充分考虑了营养与食品安全、贸易、生态影响、可持续发展等因素，全面反映了新时代国家和人民群众的新诉求。

（二）新时代粮食安全观的内涵

新时代粮食安全观是对近年来提出的新粮食安全观的丰富与发展。在保障口粮供给数量安全前提下，面对消费需求的刚性增长和消费结构升级的挑战，改善粮食的品种和质量是实现粮食安全总目标的重要组成部分。与此同时，粮食供需结构失衡已成为我国最棘手的粮食安全问题，长期以来我国粮食供需总体偏紧，且未来一段时间内粮食供需紧平衡的趋势不会变，具体表现在品种、品质结构失衡等，将结构安全纳入新粮食安全观内涵框架是解决粮食发展瓶颈的重要措施。粮食结构安全有利于口粮、质量安全的提升，三者相互依存，良性协同。而粮食贸易安全是对新时代粮食安全观的补充，我国农业生产面临资源约束挑战，完全依靠国内粮食生产自给既不现实也不科学，通过适度进口战略补充我国当前粮食供给，有利于在保障国家粮食安全的基础上缓解生产压力，同时争取国际市场上的粮食话语权，走粮食可持续供给之路。

1.新时代粮食安全观的口粮安全观

口粮安全观主要体现在口粮的绝对自给与安全，强调国家在口粮上的自给能力，在粮食生产上确保口粮生产绝对满足需求。主要利用本国力量解决人民的吃饭问题，强调“吃得到”“填饱肚子”，满足人民基本生存需求。新中国成立后，我国更多强调的是粮食自给率，要求实现本国粮食的高度自给。进入新时代以后，中国对粮食安全的认知也从“粮食安全”向“食物安全”转变，此时的粮食安全并非要完全实现粮食的绝对自给，而是在坚持“以我为主、立足国内”的基础上，保障谷物和口粮的自给率。作为世界上人口最多的大国，依靠粮食进口保障人民吃饭问题既不可靠也不可能，国际市场的瞬息万变将直接影响国内的粮食供给安全。立足国内解决吃饭问题是由我国社会主义新时代的基本国情决定的。在口粮方面，根据《2019年中国统计年鉴》数据显示，2018年我国的稻米与小麦年生产总量34 356.9万吨，单产量显著提高，比世界平均水平高50%左右，两个品种合计所占进口粮食总量比重不足6%，基本上实现生产的自给自足。只有保障口粮自给，实现绝对安全，才能降低国外市场波动对我国粮食需求的影响，切实保障国家粮食主动权。因此，口粮安全观贴合我国国家安全的核心关切，为人民安身立命提供了生存保障，在根本层面上维护国家经济、社会、政治的基本盘，在实现国家总体安全上体现了核心战略价值。

2.新时代粮食安全观的质量安全观

质量安全观主要侧重关注粮食品种品质及生产过程兼顾生态效益。新时代粮食方面需求已由“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”转变，为实现更高等级更深层次的粮食安全提供了方向，粮食的质量安全成为与数量并重甚至更受关注的问题。粮食和食物方面，在确保粮食可获得的基础上，质量安全成为民众追求的美好向往。为增加种植收入，提升粮食产量，农民倾向于采用高要素投入的生产方式，通过化肥农药等大量农业化学品的使用以实现短期高回报的经济收益，但粗放的粮食生产方式造成农业面源污染日益严重，当前受污染耕地面积占到全国耕地总量的15%以上，化肥农药和毒素等残留的粮食占粮食总产量的10%以上③数据来源：生态环境部发布信息整理。。消费能力的提升使得人民群众越发注重粮食生产过程的生态环保，在生产端实现绿色清洁，逐步消除农业面源污染，从源头调控保障粮食质量安全。2013年中央农村工作会议以来，我国政府持续加大力度防控种植业污染，推进农业减量增效。

粮食的质量安全与农业的可持续发展要求息息相关，持续发展是确保中国粮食产业长久稳定的重要手段，贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，科学种田，绿色生产，建设高标准农田，修复农业生态环境，从生产源头上确保粮食质量安全。

3.新时代粮食安全观的结构安全观

结构安全观立足于农业供给侧结构改革大背景，着眼于解决我国粮食供需结构失衡问题。当前我国粮食安全问题的重点并非数量而在于结构，主要表现为粮食品种结构和品质结构不合理，如何确保粮食生产结构符合市场需求成为粮食安全发展新方向。在粮食品种结构上，小麦和稻谷供需基本平衡但未来消费需求不断增长，保供能力趋向弱化；玉米因国家补贴政策被大量种植，呈现明显挤出效应；大豆作为高度依赖进口的作物国内供应严重不足。在品质结构上，存在普通粮食供给过剩和高质量粮食产品需求缺口并存的矛盾。对此，进一步落实供给侧结构改革战略，将粮食产业的结构改革放在重要位置，始终坚持人民需求优先的结构导向，将粮食结构调顺调优作为出发点和落脚点。从实施手段看，实现结构安全的核心应放在粮食生产端。在生产方式上，加快农业生产方式的改变，调整粮食生产结构，以农业科技创新实现粮食生产的现代化从而改善供需矛盾问题。在农户意愿上，兼顾农户预期粮食价格的变化，加快构建多元化政策支持体系，通过补贴收储等方式合理调整农户生产积极性，改进生产方式，生产高品质粮食。实现结构安全的重心则在粮食流通端：坚持市场主导、政府协调，构建科学的粮食流通体系，推动产销衔接，促进主产区和主销区的供需平衡，最终实现粮食结构安全。

4.新时代粮食安全观的贸易安全观

贸易安全观主要体现在粮食的进口贸易，我国创新性地提出“适度进口”战略，这是贸易安全观的核心关切也是对新时代粮食安全观的补充与优化。目前我国已成为世界上最大的粮食进口大国，进口状况已从补充少量需求缺口向大规模转变，发生实质性变化。完全依靠本国生产全部粮食作物将加剧我国农业资源约束，但因国外农产品比较优势较大，进口量过高也易成为新时代我国粮食安全隐患。近年来我国粮食进口量在波动中总体呈上升态势，《中国统计年鉴》历年数据显示，十年间大豆进口量增长4 548万吨，年均增长率超过10%；玉米进口量由2009年的8.3万吨增长至2018年的352.15万吨，增幅明显；稻米进口量在2012年大幅度增长，达到237万吨，随后不断增长。粮食适度进口的“度”主要表现为进口量要适度，进口来源要广泛，进口品种要合理。为此采取多项措施：一是粮食价格形成机制，缩小国内外价差，以本土粮食作物替代进口作物。二是实施多元化进口战略，扩大一带一路国家农业合作。三是调控粮食进口量，开展反倾销和反补贴税调查。四是参与全球粮食安全治理。目前我国“适度进口”的贸易战略初见成效，2015年首次出现进口量减少。但适度进口战略也引起美国等农业出口大国不满，2016年美国向WTO起诉我国谷物进口配额管理制度，质疑其合法性。新时代的贸易安全观仍面临挑战，适度进口的“度”应根据国内粮食生产和需求的实际情况合理确定，争取粮食国际贸易主动权。

三、新时代确保我国粮食安全的对策建议

（一）有效保障粮食产量基本盘

数量问题是我国粮食安全问题的核心问题，只有保证粮食数量的充足供给、满足人民群众最低层次的生存要求才能谈更高层次发展。我国必须牢牢守住粮食生产的基本底线，保障粮食供给。一是力保耕地红线，提高耕地质量，耕地是粮食生产的物质保障，须严控农田被工业用地占用，推行绿色生产，提高耕地利用效率。二是加强基础设施建设，完善粮食主产区生产设施，通过建设水利基础设施，为粮食生产提供必备的生产要素供给。三是鼓励规模经营，推进土地向新型农业经营主体聚集，提高粮食生产效率，保障农村粮食生产经营主体利益，守住我国粮食生产数量和供给充足的基本盘。

（二）全面健全粮食质量监管体系

随着经济社会发展和居民消费能力提升，我国对粮食质量的关注上升到前所未有高度，保障粮食质量安全应以构建完善质量监管体系为出发点和落脚点。一是建立质量法律和标准规范，使粮食生产者、加工者、经营者增强法律意识及对标准规范的认知程度。二是提高农业绿色补贴，立足源头解决绿色生产问题，减少粮食价格补贴政策，增加农田建设、绿色生产、减量增效等方面补贴，提倡生态友好型生产方式，减少源头污染，引导农民粮食生产向高质量、绿色化方向发展。三是建立产品质量追溯制度，整合社会资源建设粮食质量监控信息平台，向消费者提供权威的粮食质量信息。

（三）深入推进粮食供给侧结构性改革

首先，推进生产模式创新，将以适度规模经营的新型农业经营主体为首，根据消费需求，积极开展政府订单式粮食生产。其次，以市场需求为导向，引导农民调整种植结构，尽量通过本国粮食生产弥补当前供需缺口，降低过剩粮食品种如玉米的种植面积，协调粮食市场供应量。最后，大力发展品质绿色农业，倒逼粮食生产方式改革，满足需求结构升级需求，解决当前粮食结构矛盾。

（四）多层次构建粮食贸易的稳定路径

一是贸易渠道层面，拓宽现有贸易渠道，分散贸易来源国，加强“一带一路”相关国家合作，建立进口的多元贸易机制。二是贸易规则层面，善于利用WTO原则，保护本国企业，联合发展中国家推动建立公平公正的贸易机制，同时借助争端解决机制化解国家间的贸易摩擦。三是贸易设施层面，加强基础设施建设，完善海陆粮食运输物流体系，积极参与粮食运输的海外航线建设，保护我国粮食运输过程的安全稳定、不受外在因素干扰。四是贸易调节机制层面，扶持建设本国有竞争力的跨国粮商，改革粮食价格形成机制，完善进出口安全评价机制，保障我国粮食贸易稳定安全发展。