全域土地综合整治：实践轨迹、执行困境与纾解路径*——基于苏北S县的个案分析

于 水，汤 瑜

（南京农业大学公共管理学院，南京 210095）

一、引 言

传统意义上的土地整治是聚焦于扩大农田规模、提高耕地质量、优化村庄布局的土地技术项目（龙花楼，2018），主要以产权确认、田块调整、废地改造、水利建设、土地保护为内容（王万茂等，2004）。21世纪以来，农村土地利用面临碎片化、空废化和污染退化等问题，土地整治逐渐从“元点项目式”的农用地整治向“平面工程式”的农村土地综合整治和全域土地整治调整与发展，土地整治逐渐包含农用地整治、农村建设用地整治和工矿废弃地整治，成为一定时期内区域土地开发、利用、治理和保护行动的统一管理工程。2017年，“乡村振兴”作为破解城乡二元割裂和乡村发展衰落的国家战略正式提出，随后各类资源要素流向农村地区。基层政府以项目制抓包、打包和发包方式将乡村振兴战略多个维度与土地整治结合，土地整治内涵和外延也因此扩充而转向全域土地综合整治。本文所指的全域土地综合整治是指立足地方土地利用规划和城乡总体发展愿景，在可持续发展理念下使用工程技术和管理手段对区域内地域空间优化布局，对“山水林田湖草路村厂宅”等要素综合整治。内容包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治及生态环境整治。核心内涵是以保护耕地、节约用地和有序整治实现农业现代化和新型城镇化，最终实现农业农村高质量发展及乡村振兴。

2020年中央一号文件提出要“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村三生空间布局”，为开展全域土地综合整治工作提供政策依据。作为囊括生产、生活、生态整治的全域土地综合整治，在产业兴旺、生态宜居、治理有效和生活富裕方面发挥重要作用，但在实施过程中出现的一些偏差和不足降低了全域土地综合整治成效，对地区社会经济发展和政府形象影响较大。鉴于此，本文以苏北S县全域土地综合整治为研究对象，针对全域土地综合整治实践中存在困境及疏解办法，梳理其实践理路，分析其县乡村三级场域执行困境并提出纠偏策略，旨在有效发挥全域土地综合整治应有作用。

全域土地综合整治是全新命题，相关研究较少，既有研究多集中于传统的土地整理和土地整治，具体聚焦于两个层面：第一，理论价值层面。土地整理是舶来品，问世于法、德、俄等国，多有学者探究其经验模式，为我国土地整理工作提供了宝贵经验（王万茂，1997；吴诗嫚等，2019）。也有学者研究土地整治的技术方法和规划设计，将景观生态建设融入土地整治的规划设计和技术集成中以回应生态文明战略（郧文聚等，2011）。但土地整治任务不仅在于技术方法，还要完善土地整治的基础理论并构建土地整治的核心理论体系（王军等，2016），即从工具理性转向价值理性，理清土地整治的命题缘起与核心功能（吴次芳等，2011）。因此，面向国家战略需求，如针对新型城镇化建设、新农村建设及生态文明建设的土地整治转型成为学界新热点（夏方舟等，2016）。第二，实践应用层面。早期，土地整理目的是提高耕地数量和质量，这是土地整理的基本要求（王军等，2016）。随后，土地整治效益逐渐引起重视，包括效益内涵界定、评价指标和评价角度等，研究重点是整治后的工程类效益。土地整治涉及土壤、水源和植被整治，势必影响生态多样性和乡村生态景观，因此土地整治要与生态建设结合，加强生态环境影响的绩效评价（张勇等，2013）。土地整治需投入大量资金，或财政资金拨付，或建议用地指标融资，难免形成政府主导、农民参与缺失的问题（陈佳骊等，2010）。关于土地整治中存在的问题，学者多聚焦于工程技术层面，认为传统的土地整治模式固化、规划论证不力和空间逻辑不强（孔雪松等，2019），施工环节中施工超期、工程质量低，竣工后验收进度慢、管护不到位等问题时有发生（唐秀美等，2019）。

纵观已有研究，学者较重视土地整治实施后的工程类效益评价和实施中的工程类技术困境，这对理解现阶段全域土地综合整治实践困境具有重要意义。但全域土地综合整治在科层体制执行中的偏差和由此产生的不良影响却为大多数学者忽视，有少量研究涉及土地整治的参与性问题，但未形成系统性认识。全域土地综合整治已实行多年，其为一项关乎农户生计和乡村稳定的复杂系统工程（陈浮等，2018），由于价值观念偏差、官僚体制结构性弊端及组织监督保障不力等问题导致地区发展不均衡、农民利益受损事件频繁发生。因此，从政治学角度出发分析全域土地综合整治这一全新命题在执行中的实践理路，探究其执行困境并提出纾解路径对理解和实施放全域土地综合整治具有一定理论和实践意义。

二、田野素描：S县全域土地综合整治的实践理路

（一）案例选择及图景透视

个案分析是对某个事件加以深层次剖析，以形成详细全面的认识。其以“解剖麻雀”的方式以小见大，协助研究者形成对某类现象定性或定质的认识（王宁，2002）。根据研究问题，课题组选择苏北S县作为研究案例，原因如下。第一，典型性。S县自2009年起在部分镇村实施土地整治活动，持续时间约10年，于2014年底探索全域土地综合整治这一全新样态。相较于浙江海宁、丽水等地的全域土地综合整治实践，时间早，模式新、理念全，具有较强典型特征。第二，普遍性。S县位于苏北地区，人口较多，以农业为主，与其他地区一般区县具有类似经济特征和社会结构，可为其他地区实施全域土地综合整治提供借鉴。第三，便捷性。课题组与S县国土部门合作关系已久，便于实地调查，可对国土部门、乡镇政府、村居两委和普通村民做长期跟踪研究。

本文研究资料主要源于课题组随机问卷调查、半结构化访谈和小型座谈，其他文本数据源于《S县土地整治规划（2016-2020年）》。课题组于2018年10月和2019年4月，两次赴S县的S乡W村、W镇P村、S镇D村、T镇T村、Y镇和C乡与普通农户、村居两委负责人、乡镇政府和县乡国土部门主要领导访谈、座谈，收集大量全域土地综合整治的组织措施、实施成效和利益相关者的感知评价等资料。

S县位于江苏西北部、淮河中下游，濒临洪泽湖，地形以平原和岗地为主。县域总面积2 693.91平方公里，下辖24个乡镇（农场），321个行政村（居）、3 655个村居民小组，人口约110万。为改善农业生产环境，实现富民增收，2009年S县以耕地开发整理和农业基础设施建设为主要内容，开展万顷良田及农田水利建设项目。2011年S县以“三个集中”为主要内容实施农村居民点整理和厂矿用地整理工程。2014年底S县谋划全域土地综合整治，将农用地整治、居民点整理、产业园区整治、社会治理整治和环境生态整治融合。经过多年探索，S县于2018年中旬正式提出全域土地综合整治命题，并在全省范围产生重大影响。

（二）全域土地综合整治的实践理路

增加土地整治内容促使S县扭转单一的“项目—工程”式组织结构，改以高层推动指导组织实施，中层调适融合多元任务，底层创新激发乡村探索，实现“项目—工程—事业”的转变。

1.高层推动：以“四全原则”指导矩阵组织

土地整理和土地整治的实施，有助于提高耕地质量、完善基础设施和保护耕地资源，但在此过程中多遵循单一项目碎片化整治逻辑，土地整治类项目间缺乏系统性和协调性，其功效逐渐降低。鉴于此，县政府在推动全域土地综合整治工作时树立“四全原则”①全域规划实施，建立县乡村三级整治和发展规划并实现多规合一；全域产业引导，根据资源禀赋分区域建成产业区、农业区、居住区的空间综合体；全域生态覆盖，生态性开发区域空间内自然资源以提升“山水林田湖草”的黏质性；全域社会提升，实现生活富裕、居住质量改善和网格化的社会管理。指导矩阵组织结构实施整治工作，以提升项目间黏质性。矩阵式组织结构（见图1）是由横纵相交的两套系统复合而成的组织结构，纵向是职能系统，按部门职能管辖任务实施，横向是为完成特定任务而组成的项目系统。S县早期开展万顷良田及农田水利建设项目，实施居民点整理和厂矿用地整理工程时取得良好成效，但项目和工程的实施由各自所属部门单独组织，由此产生实施主体、建设内容、验收标准和执行政策不统一等问题，影响项目申报和土地整治效果。现今在“四全原则”指导下已做好全域土地综合整治机构改革，并在此过程中建立由县政府组织的“全域土地综合整治”事业矩阵式组织结构。横向上成立事业小组，县长任组长，分管副县长任副组长，各局、各乡镇为事业小组成员；纵向上事业小组仍接受各职能部门及县政府指导组织。通过建立横纵结合、动态平衡的矩阵式组织结构，部门间的标准、内容和政策得以统一，组织工作方式得以并行。工作人员弹性流动集中全域土地综合整治的各项专业知识和组织资源，同时促进部门间协调沟通，改变传统条块分割的组织体制，建立扁平化、弹性式组织结构，最终统筹部门利益，提高整治事业的行动力和执行力。

图1“全域土地综合整治”工作矩阵式组织结构

2.中层调适：以“四项整治”融合多元任务

政策执行是执行主体和上级部门对目标内容和工作方式相互调适的互动过程。新时期，上级政府实施万顷良田建设、安居工程建设、美丽乡村建设、乡村振兴等一系列中心任务，这些任务将由乡镇政府贯彻执行。在执行自上而下任务过程中，各乡镇政府就诸多项任务与S县政府相互调适，最终使这些中心任务纳入全域土地综合整治的四项整治框架内。首先是农用地整治，融合2010年S县国土部门实施的万顷良田建设工程和末级渠系建设工程，内容包括土地平整与集中、灌溉与排水渠系建设、田间道路和防护林建设。其次是农村建设用地整治，与新农村建设过程中安居工程建设对应，其基本内容包括拆旧房屋、土地复垦、指标流转和集中居住。再者是农村生态整治，对应中央政府提出的美丽乡村建设任务，通过实施山水林田湖草综合整治，修复生态环境。最后是城镇工矿用地整治，对应乡村振兴战略中的产业兴旺。通过对城镇中布局散乱、利用粗放和利用不合理的城镇低效用地加以整治，整合乡镇产业，实现转型升级。通过四项整治调适，一方面乡镇政府面临的多元任务得以融合，减少二线任务与中心任务的冲突，有利于各子任务的贯彻执行；另一方面加强全域土地综合整治工作的连续性、协调性与系统性，项目执行效果更加突出。

3.底层创新：以“触底落实”激发探索能力

由点及面：摸着石头过河。林德布洛姆提出的“渐进主义（Incrementalism）”深刻影响着中国市场经济改革的实践，“走一步看一步”“摸石头过河”成为中国渐进改革常用话语模式（杨腾原，2011）。根据此改革逻辑，S乡W村和W镇P村先行开展村级试点工作。通过渐进式累积式的改革试点，一方面S县保证全域土地综合整治项目稳定，使之在全县范围推广；另一方面挖掘各地区优质禀赋源，形成各具特色优势的乡村振兴发展路径。S乡的W村因村内新建住房多、失去菜园及居住习惯变更等因素导致推进整治受阻，但W村通过党员干部带头、新建小区示范、思想工作跟进等方式攻坚克难，顺利推行村居集中工作。土地整治涉及田块平整合并，在整治工作推行伊始，部分小承包户认为土地集中流转给企业或种粮大户会损害个人利益而拒绝田块调整，P村以准许其整治后继续承包和置换至边缘地块的方式解决此难题，使耕地得以小块变大块，保障农地规模化、集约化生产。后来P村和W村的试点经验在全县范围内得到推广，通过基层干部集思广益和积极探索，S县顺利完成“试错”工作。可见，受信息、知识、能力和制度等约束,“渐进改革”仍然是中国不可偏废的改革路径。

合作引领：先富带动后富。农业社会中的传统乡村常被理解为“熟人社会”。改革开放后，传统的熟人社会和政治共同体随市场经济逐渐解体，农民的经济理性超越社会理性，成为利益驱动行动体，城乡差距、贫富差距逐渐扩大。如何在乡村振兴背景下重塑村民共同体引领群众致富成为政府思考的问题。日本设有综合农协保障农民群体利益，国内多数单位建有工会维护职工利益，基于此S县诸多村庄建立了由村支书或村主任牵头成立的特色农业合作社，积极引导村民参与。S镇D村村支书是恢复高考后第一批大学生，有丰富的理论和实践经验，在农用地整治进行低洼地虾蟹塘改造后，带领村民养殖稻虾、稻蟹，成立有机稻米合作社创立稻米品牌，村民人均收入大幅增加。通过村庄精英和能人的引领，分散的农业经营主体有效整合，降低了农户交易成本和对投资风险的心里预期，提高了风险应对能力，培养了村庄的公共理性和集体认同感，最终实现先富带动后富。

三、执行困境：行政包揽、执行扭曲与精英俘获

S县虽以“高层推动—中层调适—底层创新”探索出鲜明特色的全域土地综合整治模式，但环境复杂和体制障碍不可避免导致实践中出现一定扭曲变形。一方面，压力型体制下受考核晋升驱动的官员想在有限任期做出成绩，导致“行政包揽，草根失语”；另一方面，组织层级化引发政策执行扭曲，政策在上下传达中出现执行消解；此外拥有信息优势、政治资源和金融资本的精英俘获沉降资源，与民争利。

（一）高层行政包揽，群众话语缺失

1.依托政府权威，包揽整治工作

在推行全域土地综合整治过程中，S县政府常依托科层制体权威包揽整治工作，这既有全能主义政府的运作逻辑，也受党领导改革发展的思维影响。全能型政府与“大一统制度”中一元化权威领导体制惯性和中央集权政府强控制的路径依赖不无关系，在此逻辑下，政府是社会发展建设的主体与组织力量，政府通过层级化组织强制推动整治工作，这既造成实施全域土地综合整治中村民“集体失声”和话语权丧失后个人与集体利益受损，也对有限政治资源造成极大挑战，使外部资源很难参与供给过程。另外居于一元化主导地位的政府极易在项目推行过程中偏离正常轨道，走向自我膨胀和自我异变，引发对“政绩工程”和“土地财政”的追求，进而出现暴力强拆和群众上访。县委行政包揽后果是政府主导全域土地综合整治的所有工作，导致缺乏参与和监督下的土地整治质量不高和农民利益受损。

2.群众话语缺失，个人利益受损

弱组织化小农由于文化劣势、利益分散、机会主义行动以及主体意识匮乏等因素，在面临“自上而下、政府主导”的全域土地综合整治时存在“失语”现象，造成农户在整治中话语表达弱势化，利益分配边缘化。此外，公共利益至上的集体主义评价机制在项目推行过程中成为剥夺作为个体存在的农户家庭利益的有力武器，它不仅赋予公权行使者在行动中几近不受羁绊的自由，同时也向农民灌输精神上的自我否定，各类“驭民之术”以柔性方式巧妙地实现组织的经济目的（吴毅，1998）。如课题组调研发现很少有农户公开质疑拆迁补偿标准，少部分农户对补偿标准提出异议也很难得到有效及时解答，农民逐渐“不会说、不想说”。S县全域土地综合整治中项目区选择、规划设计、施工和验收等多由县政府组织实施，村庄参与对象往往是两委干部及其他精英，有限的公众参与多以意见征求形式与农民座谈。当村民参与沦为形式时，与不同阶段、不同环节相匹配的民主化、科学化农民参与方式设计就成为奢想，而参与主体单一，例行公事般的参与方式成为常态（石峡等，2014）。

（二）中层执行扭曲，地区差异明显

1.政策执行扭曲，偏离原有轨道

财政体制改革后，财政收入紧张成为此后几十年乡镇政府面临的基本问题，随后土地制度改革缓解了这一压力，但乡镇利益主体意识却随“土地财政”觉醒，乡镇政府基于经济人假设成为“谋利型政权经营者”（杨善华等，2002），出现“公共性”与“谋利性”矛盾。但在“发展主义”GDP竞赛考核下，地方政府发展意向显著。因此，乡镇政府领导和工作人员为谋取组织和个人利益，在政治和行政任务中表现出相当强的灵活性和主动性，即在执行类似于全域土地综合整治这类带有某种“政治性”色彩的任务时，会基于实用主义、地方利益将其或上升为阶段性“中心任务”，或以政策附加方式融合地方利益，或将诸多项目打包糅合为一，或在上级政策方针与己方利益抵触时策略性行动、扭曲性执行，或以“一线工作”为由大操大办沦为政绩工程，又或以情况复杂操作困难为由拒不执行。而乡镇政府也会陷入“策略行动—经济发展—权力膨胀—策略行动—经济发展—权力膨胀”怪圈循环。正如自然资源局官员所言，经济实力强的乡镇如S乡和Y镇，在执行全域土地综合整治这一乡村振兴背景下的“中心任务”时，与上级政府或者工作小组有更多讨价还价余地，投入的资源相较于其他地区也更充足，经济实力已成为乡镇政府与上级博弈的筹码或者说成为其扭曲执行的底气（访谈记录：ZL20190421）。

2.地区差异明显，均衡发展不足

锁定效应的存在易使生产技术停滞不前，进而阻碍发展中国家的工业化进程，开放条件下锁定效应（由于各国固有的生产能力和产业知识的初始存量不同决定专业分工不同、发展程度不同）会影响长期贸易模式的形成，区域间发展不平衡将成为一种常态而难以改变（陈飞翔等，2007）。本文认为在农村场域也存在锁定效应，即先发展地区基于其历史因素和优势条件会挤占乡村振兴中有限的自上而下的发展资源从而锁定其他村庄发展，先发达乡村精英同样会锁定普通农户的发展，即在实施全域土地综合整治这一过程中地方政府扭曲执行（“抓两头”“垒大户”“办亮点”）影响其他地区发展。调研中发现，S乡、W镇、Y镇和C乡获取的资源和发展规模与速度都优于其他乡镇，且每个村庄的精英人物在此间获得的发展明显好于普通村民。此外，因经济实力强劲可获得更多博弈筹码，因而必然出现经济发展中的“马太效应”，即拥有更多政治资本和能人精英的乡镇村庄会自发俘获其他乡镇村庄资源，最终造成均衡发展不足，形成地区分化。而国家实施全域土地综合整治时本应通过政策指导和政治统筹正确引导，却因精英俘获或重点倾斜产生少数地区率先振兴锁定发展而让其他地区难以复制的“先进经验”。华西村只有一个，永联村也未曾成功复制，在实施全域土地综合整治过程中也许更应关注保障普通地区的发展和振兴，从而消除锁定效应。

（三）底层精英俘获，群众收益不彰

1.精英俘获，攫取巨量资源

关于乡村精英角色，经历了封建社会的“保护型经纪”、民国时期的“赢利型经纪”（杜赞奇，2003）、人民公社时期的“公平分配者”以及大包干后的“汲取型恶霸”。农村税费改革后，组织精英由“嵌入”转向“悬浮”。但后税费时代来临，大量资源项目“嵌入”农村，乡村精英逐渐由“悬浮”转向“俘获”。总之，乡村精英的角色随着国家与农村关系变迁经历着“保护—赢利—保护—赢利”的“单曲循环”。而国家资源“嵌入”越多，集体收入越高，精英赢利概率就越大（邢成举，2017）。乡村精英俘获不仅是因为身份优势使其在客观上衔接“嵌入”项目，基于信息优势和社会资本也可使其主动、超前获取项目附带资源（邢成举等，2013）。当全域土地综合整治裹携资源嵌入乡村基层组织，乡村中诸多行动者竞相争夺经济资源和政治资源，并在此中利用自身资本策略性行动，扭曲性执行，从而使资源分配向利己方向发展。正如T镇某村支书，承包村内3 000亩耕地，承建全乡一半的住宅小区，他自己也说，如果不是村支书，这样的“好事”是落不到他头上的（访谈记录：TF20190421）。可见在全域土地综合整治这类裹带巨量资源的项目下沉过程中，精英农户收益远高于普通农户，精英俘获现象突出，普通农户被边缘化。

2.差异显著，群众收益不彰

在面对突如其来的机会时，不同类型农民表现出不同反应，精英们选择主动接触寻求发展，普通民众则因忧惧未知风险而裹步不前，在土地整治或乡村振兴场域中处于附属地位，进一步在资源分配格局中居于末端。此外，在农业合作社中也普遍存在精英俘获，合作社多由几个精英大户主导控制，“大农吃小农”现象时有发生，在由强势主体“利益共谋”组成的合作社中也不会真正与民受益。另外在集中居住过程中，农户旧宅拆迁价格远不能覆盖新居购买价格，S县宅基地拆迁价格多在5万～7万元，而购买集中居住小区价格多在20万～24万元，农民虽住上新房但却普遍“致负”，虽说宅基地复垦为耕地后仍属于农户所有，可流转获得一定租金，但相较于政府通过建设用地指标交易获得的土地财政收入属于九牛一毛②2017年，S县年建设用地增减挂钩节余指标交易资金入库9.63亿元人民币。。总之，在面对全域土地综合整治中“掉下来”的资源时，乡政府、村干部及能人精英更能从中获得额外“租金”。精英俘获导致全域土地综合整治工作内卷化，即中央专项转移支付资源越来越多的投入，并未取得农民收入普遍大幅增长的预期结果，大量资源被精英群体获得，全域土地综合整治工作的正义性与公平性遭受严峻考验和挑战。

四、纾解路径：基于价值、组织与制度的三维建构

为解决因价值观念扭曲、科层制结构性困境及组织监督保障不力导致的行政包揽、执行扭曲和精英俘获问题，拟从价值、组织和制度维度对全域土地综合整治实践中出现的执行困境做整体性调适（见图2）。

（一）价值维度：多主体的公共性重塑

思想观念和价值取向影响人们的决策判断和行为，西蒙认为价值判断是决策判断的重要前提，这进一步说明价值取向重要性。但作为行为主体的人的价值观在社会活动中却表现多元且矛盾，因此需要正本清源，以正确价值取向引导政府、工作人员和乡村精英的行为。首先，从为民做主向让民做主转变。从福柯提出“话语权”概念到哈贝马斯提出“话语权民主”，公民在公共事物中的表达权、参与权被视为基本权利。“为民做主”这一精英统治论和精英民主论时代的圭臬在民主社会需做出相应调整，要让农民自己在全域土地综合整治中掌握话语权。根据委托代理理论和经济人假设，在整治中作为代理人的政府无可避免地会与作为委托人的农户在目标追求上发生偏差。因此，为统合目标首先需要政府转变价值观念，这是扩大农民参与保护农民权益的先决条件。其次，纠正政府组织及其工作人员价值偏好。全域土地综合整治作为乡村振兴的重要抓手，根本目的是实现乡村普遍发展和农民共同富裕。乡镇政府在项目执行过程中应从“效率优先”“政绩优先”的实用主义价值观转向“公平正义”的服务本位价值观，要以效率与公平良性互动取代既往经济人行动中的逐利偏好选择。最后，反对功利主义和利己主义。精英俘获包括“先进地区”对“一般地区”的俘获和村庄精英对普通农户的俘获。前者从价值角度出发应矫正政府部门中的“发展先行”和“短期政绩”的错误认知，树立全局统筹意识，重视一般地区和落后地区发展。后者应复兴乡村的传统道德伦理，弘扬公平正义，激励引导精英向乡贤转变，使其成为农村可持续发展的骨干，带动村民共同富裕。应强化对普通民众的技能文化培训，提高其风险应对能力和寻求机遇魄力，推动其思想价值观念转变。

图2 三维路径纾解三重困境

（二）组织维度：分散农户的团结整合

“自组织和等级制是稳定社会秩序的重要来源”（福山，2015），以组织形式团结原子化小农实现农民的自我管理有利于保障农民话语权及其利益。首先，建立农民协作组织。组织通往权利之路，有组织的少数强于无组织的多数（李争鸣，2012），德国在实施土地整理过程中通过组织利益相关者成立联合会使公民利益得到有效保证，因此要通过协作化农民组织团结分散农户集体发声。中国农民倾向分离，个人力量在政府话语前稍显“孱弱”，故农户在全域土地综合整治中多持冷漠不参与态度。通过自主建立农户为主体的由内而外、自下而上的农民协作组织，以“情景模拟”“身份代入”和“共同协商”弥补项目实施中缺失的原子化农民群体的声音，实现罗尔斯所说“无知之幕”下农民群体表达权和申诉权“归位”，最终保障维护农民群体利益。其次，建立上下循环执行监督机构。当前对全域土地综合整治执行的纠正多依靠组织自身完成，难免滞后和懈怠。应发挥巡视组或监察机构“回头看”的自上而下纠偏作用，依靠层级权力调整执行偏差；通过农民协作组织收集民意，由政策接受者通过自下而上的渠道监督反馈“选择性执行。通过上下循环互动的执行监督机构可有效矫正执行扭曲，了解民众所需，实现均衡发展。最后，以政党建设推动村民自组织建设。在面对“半熟人社会”带来的村民自组织孱弱和失灵时，缺少外部力量（特别是基层党组织）的介入，乡村共同体的建立可能性较低（吴晓林，2019）。由此，可通过推荐党员担任村民自组织带头人、设置党员牵头的监督平台发挥以党建促进村民自组织建设和社会整合作用。

（三）制度维度：体制机制的建立完善

首先，建立农户参与保障机制。一方面，农民协作组织运行需要正式组织保障，保障其参与全域土地综合整治。另外，政府部门要信息公开，增强政府的透明程度以畅通农户与政府间沟通机制。另一方面，非正式制度如道德观念、伦理规范等对农民参与土地整治有强大驱动力（路荣荣等，2018），挖掘发挥非正式制度的激励与约束效应可以最低制度成本收获最大制度收益。其次，开展乡镇财政制度和政治制度改革。乡镇权力有时很大，涉及乡镇数万人的生计发展，乡镇权力有时很小，是国家政权的末端，要承担无限责任。因此，要改革乡镇行政管理体制，建立职权均衡、监管独立、央地协调的乡镇政权组织（薛澜等，2010）。此外，税改后乡镇财源不足，锁定效应和马太效应阻碍其发展，要逐步建立三农领域财政投入稳定增长机制，规范转移支付使用和提高税收返还比例保证乡镇财源稳定。最后，建立公平合理的利益分配机制和监管制度。作为“农民受益、乡村振兴”的全域土地综合整治，应以多元化项目内容满足各地区差异化需求，村民应公平分享村集体资产在增值中的经济利益，以防止体制精英、经济精英和社会精英侵占公共资源。此外，加强正式制度建设，完善顶层设计，发挥规制作用，强化风险管控，加强过程监督和惩治力度，积极扫黑除恶；同时发挥非正式制度约束作用，强化村庄内部关联和价值认同，抑制精英和宗族的逐利动机。

五、结论与讨论

全域土地综合整治首先是一项工程，其次是一种工具，更深层的是一场促进农村“三生”领域变革的事业。作为新时代背景下土地整治新样态，S县以赋予“全域”与“综合”的新内涵为主体，以四项整治完成了“三生”空间重构，以四全原则保证了整治发展的前瞻，实现了县乡村“人口、土地、产业、治理、生态”全域综合调整。本文以实地调查个案研究为基础，将新时代背景下出现的全域土地综合整治置于县乡村项目执行情境下考查，从政治学角度分析其为顺利推行在实践过程中的创新举措及遭遇的执行困境，最后从全域治理角度回应如何从价值、组织和制度维度调适纠偏。研究发现，S县通过高层推动、中层调适和底层创新成功探索出一条土地整治新路径，可以成为其他地区借鉴蓝本。但其运作中也出现一定的执行困境，而困境根源不仅仅在于体制障碍或组织缺位，还包括政府、行政人员、村庄精英价值观念的偏差。根据公共选择理论，行政人员不可能在私人市场追求个人利益最大化，在公共市场追求公共利益最大化，二者相悖。因而在资源下乡过程中，政治利益和经济利益诱发相关人员行政包揽、执行扭曲和精英俘获，直接后果是全域土地综合整治效果打折。所以在制定执行附带大量资源的农村建设项目时，首先需要从价值上转变思想观念，其次从组织上团结分散农户，最后从制度上加强保障和监督。

戴慕珍认为，只要中国农村还存在物品的稀缺、高度集中的分配体制及在物品和机会配置上的不平等和个人控制，就会看到庇护主义政治图景。政策执行难免扭曲，精英俘获亦难避免，但可期的是，在实施全域土地综合整治过程中，通过路径调适和资源下沉，普通乡村、普通农民定可分享国家红利。总体而言，全域土地综合整治作为乡村振兴的有效探索相当成功，但是应该在实施过程中逐渐完善，最终实现更有成效、更可借鉴的乡村振兴发展模式。文章以一个地区性实践为案例可能存在一定局限性，但苏北S县作为一个普通农业县，对其全域土地综合整治加以分析仍可为同类或相似地区土地整治提供借鉴。