对加强预算管理的探索与思考

张启超

摘 要 加强和改进行政事业单位预算管理对于提高财政资金使用效率、行政事业单位公共服务能力有重要的意义。本文分析当前行政事业单位预算管理中存在的主要问题，并就如何改进行政事业单位预算管理提出建议。

关键词 行政事业单位 预算管理 探析

一、行政事业单位预算管理的重要性

（一）是贯彻新《预算法》的重要体现

新《预算法》要求，预算单位要坚持“强化预算约束、加强预算管理”的方针，坚持“先有预算、后有支出”原则，实施全口径预算管理。从法律层面上更加细致地规定了行政事业单位要按照预算进行收支管理，对预算的编制、预算的执行、决算都制定了严格的规定。

（二）是预决算公开常态化的必要条件

公开透明是现代预算的基本原则和理念，要不断拓展预算公开的内容和范围，加强社会监督。近年来，从中央到地方都在进一步加强预决算公开，力求实现预决算的公开透明。预决算的公开，将行政事业单位所有的开支都公之于众，接受社会各界监督，进而规范行政事业单位的财务管理活动。这就要求行政事业单位加强预算管理，使预决算公开实现常态化。

（三）有利于提高财务管理水平

行政事业单位的经费来源于财政预算拨款，开展职能活动必须有经费保障，加强行政事业单位预算管理可以提高单位财务管理水平、财政资金使用效率，保障机构正常运转，促进单位全面发展。加强预算管理可以不断提高行政事业单位预算编制、预算执行及决算各环节的管理水平，适应新政府会计制度对财务管理的需要，满足新政府会计制度的要求。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）对《预算法》和财政新规的贯彻执行不够坚决

行政事业单位不依法依规办事的问题比较普遍，财政部门缺乏严格执行《预算法》的刚性，打铁自身不想硬、不够硬的问题急需解决。发展形势、保障任务和当地经济社会发展现状的现实需求与严格执行《预算法》的冲突，使《预算法》和财政新规的贯彻落实不够坚决彻底。

（二）预算编制环节仍有欠缺

1.预算编制不完整不细化。部分预算单位的财务会计缺乏预算意识，有些甚至不知道自己账上有多少钱可以利用，在编制预算时大多都是参考历史基数，直接在历史数据的基础之上进行更改，这样就会导致历史上不合理的开支或者收入会在下一年中延续。造成这一现象的原因，一方面是财务会计的素质提升跟不上财务知识更新，基层行政事业单位中人员更替缓慢，很多单位财务会计的财务专业知识有所欠缺，简单认为将收支理清楚即可，这样逐年沉积下来的问题会随着新的财务知识的到来而更加明显。另一方面部分财务会计对预算的编制存在不同程度的应付心理，导致预算编制过于简单，不能把每一项预算细化到具体的事项上。

2.预算支出错位或互相挤占。部门预算指标在实际执行中存在互相挤占和支出错位的现象。这一方面是由于财政对事业单位的人员经费并不是百分之百支持，对于有自有收入的事业单位，在经费方面会留有一定的缺口，这个缺口需要各单位根据自己的实际情况来解决。如果单位忽视预算，或者没有提前与财政部门沟通好，预算安排不足，就会在实际支出时造成人员经费挤占其他事业经费。另一方面，由于对二级单位对预算编制的忽视，部分二級预算单位、三级预算单位年初无预算，在实际需要支出时，一级单位就会申请划转指标到二级单位、三级单位，单位对具体项目进度的管控不力，导致项目之间互相调剂、挤占经费。

3.预算执行率偏低或超高。项目预算中存在“重分配，轻管理”的现象，项目预算编制缺乏对比性，项目管理精确度不够，预算执行率偏低或超高。这是因为在编制预算时很多单位都采用增量预算法，导致部分上年没有执行的项目，下年依然存在，或者为了先争取到资金，在编制预算时没有对具体项目的实施与否进行详细的分析，对于在当期预算年度内项目会不会执行，单位也没有做到心中有数，导致预算执行率偏低。另一种情况就是部分单位在编制预算时对单位来年的项目没有计划，后期实施的项目在年初没有预算，导致预算执行率超高，影响了项目预算编制的科学性和合理性，制约了财政资金的使用效益。

（三）预算绩效管理存在的问题

1.部分预算单位绩效管理理念有待强化。个别部门仍把预算绩效管理工作当作一种额外负担，“重分配、轻管理，只花钱、不问效”的观念没有从根本上发生改变，绩效管理与预算管理仍旧存在“两张皮”现象。

2.未形成预算绩效管理的合力。一些行政事业单位履行预算管理主体责任不够，预算绩效管理工作的积极性不足、主动性不高，财政资金低效无效的问题仍然较为突出。

3.绩效目标的导向作用、约束作用未得到充分的发挥。一些行政事业单位对年度工作缺乏统筹部署和深入研究，绩效目标编制不够科学、细化，绩效目标报送不全、指标缺失。绩效目标编制未与部门履职有机结合，项目要花多少钱、要达到什么样的效果、目标等还不够清晰，没有充分反映部门和项目特点，影响后续工作的开展。

4.绩效评价指标体系不够健全，缺乏个性化评价指标。部分单位未深入开展项目支出绩效自评和部门整体支出绩效自评工作，重点支出项目绩效评价不能全覆盖，导致绩效评价结果不客观、不真实。

5.绩效评价结果应用缺少制度规范和激励问责机制。未建立绩效评价结果与预算安排、政策调整的挂钩机制，结果应用不充分，在一定程度上存在“软约束”现象。

三、改进行政事业单位预算管理的建议

（一）高度重视预算管理工作

一是要进一步加强对预算管理相关法规的学习，熟悉当地财政新规，使预算管理观念入脑、入心，尤其是领导层和管理层，要树立预算管理全员意识，在法律和规定的规范下开展各项经济业务活动;二是要转变思想观念，尤其是管理人员，明晰预算管理在行政事业单位运转中起到的作用，结合单位实际，建立相关预算管理制度，进一步完善财务管理制度，引导单位所有人员高度重视并积极参与预算管理工作，将预算管理工作落到实处。

（二）规范行政事业单位预算管理

一是行政事业单位应严格按照财政部门批复的部门预算执行，按照“收支平衡、勤俭节约、注重实绩”的原则，合理安排各项资金，严格遵守预算管理规定，坚持“先有预算、后有支出”原则，未列入预算的不得支出，预算执行中未按程序批准不得改变预算支出用途。二是从预算项目库建设着手，提高项目支出约束力，提高执行准确率。近年来，财政部出台了一系列加强和改进项目支出预算管理的改革措施，按照财政部《关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》，要构建起宏观政策目标为导向、以规范的项目库管理为基础、以预算评审和绩效管理为支撑的项目支出预算管理新模式。财政部门与预算单位一方面要积极探索适合当地实际情况的项目库管理实施方案，规范项目设置，严格按照部门3年支出规划控制项目规模和数量，推动项目库建设全面落实。另一方面还要加大项目评审力度，规范评审程序，强化项目绩效管理，将绩效目标审核作为预算分配的组成部分，强化项目支出约束力，提高预算执行准确率。三是提高项目预算编制的科学性、准确性和细化程度，提高年初预算到位率，确保预算一经批复下达，即可形成实际支出。

（三）实现预算和绩效管理一体化

1.全面做好预算编制的基础性工作，力求使预算完整细化。首先，财政部门要定期对各单位财务人员进行集中培训，帮助他们及时了解各项会计准则、财经法规，熟练掌握业务技能，认识理解预算的作用，从而增强编制预算的意识。其次，各单位编制预算的财务人员要认真做好与单位各部门的沟通工作，认真收集与预算编制相关的资料，梳理单位各项预算项目的需求。单位预算编制不能仅靠财务部门，如果其他业务科室不参与预算的编制，只依靠财务部门掌握的资料，很容易导致预算编制不完整。最后，只有充分且恰当的编制依据才能使预算真正发挥作用，所以在编制预算时要严格按照《预算法》的要求，做到详细、准确，有理有据。例如，在中央八项规定之后，经费支出方面要更加严谨地编制公务用车、公务接待等三公经费预算，不能大而化之、任意填报数据。

2.分大类编制，注重进度统筹，防止互相挤占经费。一是在源头上防止支出错位，每年在编制预算时提前与财政部门做好沟通。二是增强部门预算的弹性，单位在实际编制预算时要进行充分的事前可行性论证，分清轻重缓急，在努力匡足匡全预算收入的同时，更要优化支出结构，并视财力情况安排一定的预留经费，為项目支出留有余地，防止互相挤占经费。

3.提高项目支出预算编制的科学性。全面实施零基预算管理，改变传统“基数加增长”的预算编制方法，一切从实际出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，并结合财力状况、预算执行情况、绩效评价结果、年度工作任务及项目准备情况，按照轻重缓急对项目支出和绩效目标进行排序，科学合理地编制年度预算。

4.协同推进绩效管理各项工作，实现预算和绩效一体化。一是统筹谋划全面实施绩效管理的路径和制度体系。进一步理顺财政部门和预算部门之间的权责关系，实现绩效管理常态化;建立健全符合预算绩效管理实际的指标库和评价标准，使绩效指标细化量化、科学合理、可比可测。二是推进预算和绩效一体化管理，努力做到预算和绩效深度融合。部门在编制预算时，同步编制绩效目标进行申报。财政部门要把绩效目标设置作为预算安排的前置条件，在审核、批复预算时同步审核、批复下达绩效目标。硬化预算和绩效管理“双约束”，推动绩效目标按期保质实现;逐步建立绩效结果与预算安排挂钩机制，减少低效无效支出。三是压实绩效管理责任，强化预算绩效管理监督。加强预算绩效评价，部门在每年3月底前完成上一年度预算绩效自评，财政部门根据部门绩效自评情况积极进行重点支出项目绩效评价;强化预算绩效管理监督，部门绩效目标随预算报送同级人民代表大会及其常委会审批;加大绩效信息向社会的公开力度，部门在公开单位年度预算时，同步公开绩效目标。

（作者单位为毕节市七星关区财政局）

参考文献

[1] 唐伟.关于加强行政事业单位预算管理的探讨[J].中国乡镇企业会计，2019（07）：70-71.

[2] 张宏瑞.当前基层财政和部门预算管理若干问题研究[J].预算管理与会计，2020（01）：52-53.

[3] 黄献锋.关于加强行政事业单位预算管理的探讨[J].现代营销（下），2018（03）：206.