基于校院两级管理的高校二级学院预算绩效管理初探

张乐涵

摘要：二级学院是高校办学的主体，为提高二级学院办学活力，越来越多的高校开始下放财务自主权，实施校院两级财务管理改革。教育部要求在2020年底基本建成全面預算绩效管理制度体系，二级学院作为校院两级财务管理的基础，对二级学院开展预算绩效管理改革已迫在眉睫。此文通过分析高校校院两级财务管理模式下预算绩效管理存在的问题，通过预算编制、预算执行和预算考核的管理流程，构建了二级学院的预算绩效管理体系，以期为实施校院两级财务管理的高校提供经验。

关键词：预算绩效管理;两级财务管理;绩效考核;二级学院

一、研究背景

2003年党的十六届三中全会首次提出了“建立预算绩效评价体系”的改革方向，高校在多年的预算绩效管理改革过程中成效和问题并存。2019年12月教育部发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出在2020年底基本建成全面预算绩效管理制度体系的目标。可见，高校如何将绩效管理融入预算管理中，在有限的资金下科学合理配置学校资源，以释放内生活力、提高决策效率，成为当前高校财务管理工作面临的首要问题。

高校的财务管理模式对高校筹集资金、运作资金起着决定性的作用，我国高等教育正处于一个高速发展和变革的时期，随着高校规模的不断扩大，财务管理活动也日益复杂，传统的“统一领导，集中管理”的集权式财务管理模式已经不再能满足高校日益发展的需要。二级学院作为高校办学的基础，处于教育发展的一线，学院的发展直接关系到学校的中长期发展，一些高校开始重视二级学院自身的发展，尝试开展分权式的校院两级管理体制改革。为适应校院两级管理的改革，高校财务管理模式也逐渐转变为“统一领导，分级管理”。这种新的财务管理模式是为了优化学校教育资源的配置，提升学校资源的利用率，但如何在学校和二级学院之间合理分配财权，既保留高校对学院的经济宏观调控，保证高校整体持续发展，又扩大二级学院财务管理的自主权，释放学院内生动力是难点。结合国家改革方向，高校试图通过对二级学院进行预算绩效管理从而找到集权与分权的平衡点。虽然越来越多的高校开始实施校院两级管理体系改革，也越来越多的高校开始实施预算绩效管理，但在校院两级财务管理模式下对二级学院进行预算绩效管理的高校为数不多，所以不论是理论基础还是实践经验，基于校院两级管理的二级学院预算绩效管理都有待进一步的深入研究。

二、校院两级财务管理模式下预算绩效管理存在的问题

（一）对预算绩效管理的认识不足

目前，高校预算绩效管理改革工作已经迫在眉睫，但高校从校级到院级都尚未开始重视预算绩效管理，高校要想适应改革不被淘汰，最关键的就是改变传统的“重投入、轻管理”“重支出、轻绩效”的思想。高校对预算绩效管理理念的认识不足，特别是在校院两级财务管理模式下，学校缺乏对二级学院预算绩效管理的理念，导致二级学院缺乏统一的预算编制流程、缺乏完善的管理制度、缺乏健全的考核办法，二级学院的预算使用情况难考评，反作用于学校的校内预算工作难开展、难合理。

（二）预算编制缺乏绩效目标

预算编制既是预算管理的起点，又是预算管理的终点。校院两级财务管理模式下，二级学院的预算编制是学校预算编制的基础，学校预算的编制是学校平衡与学院之间的关系，不断博弈的一个过程。高校要既保证下放财权也保证学校的宏观调控，更重要的是要在有限的资金总量内最大限度地调动各二级学院的积极性。高校的校内预算编制要综合考虑到学校与不同学院的发展目标，所以需要各二级学院的积极参与，提供翔实的绩效目标。但在实际工作中，大多数高校的二级学院在预算编制时不会对预算制定绩效目标，由于各二级学院缺乏科学合理的绩效目标，导致学校综合考量学校财力编制校内预算时，缺乏有力的依据来判断项目的取舍。校内预算的编制和调整由于没有绩效目标的支撑，导致学校领导和财务部门的自由量裁权过大。

（三）预算绩效结果的应用不强

很多高校存在资金使用不合理，不能发挥最大效应的困境。一方面，高校财政资金匮乏，各二级学院想方设法争取有限的财政资金，另一方面，二级学院财政资金的使用情况非常不理想，因缺少对二级学院预算的绩效考评，很多学院存在资金使用的低效、闲置、浪费等现象。实际工作中，高校缺乏健全的考评办法来约束二级学院的预算使用效果，有些高校即使对学院开展了绩效考评工作，也尚未真正将考评结果与预算奖励和下一年的预算安排衔接起来，预算绩效的评价结果没有反馈，更谈不上反馈结果的应用，这违背了预算绩效管理约束激励作用的初衷。

三、基于校院两级管理的高校二级学院预算绩效管理体系构建

在校院两级财务管理模式下，按照“预算编制—预算执行—绩效考评—预算编制”的思路，以二级学院的预算编制为基础，通过监督二级学院的预算执行情况，并对使用结果进行考评，从而将考评结果反促进预算的编制，对二级学院开展预算绩效管理。通过构建事前、事中和事后的预算绩效闭环管理，以提高二级学院办学活力和学校的整体管理水平。

（一）完善预算编制管理链条

二级学院预算的编制以二级学院的战略目标为出发点，以目标管理为导向，制定绩效目标，将目标落实到具体的工作中去，从而促进二级学院战略目标的实现。高校可通过完善学校和二级学院的财务管理制度，规定各二级学院在申报预算时，应同时申报其绩效目标，明确使用经费应取得的预期效果和其应承担的责任。制定绩效目标是二级学院编制预算的起点，二级学院的绩效目标的确定，一是结合学校总体发展和学院重点工作，将收支均纳入预算绩效管理范围;二是通过将学院的总绩效目标进行分解和细化，做到具体化和可衡量化，从而建立与之对应的考核指标。

1.提高预算绩效管理认识。提高绩效意识是高校开展预算绩效管理的基础，在校级和院级同时强化绩效理念，全面宣传认识预算绩效管理的目的和意义，培育“学校重视绩效、学院追求绩效、师生见到绩效”的财务文化，确保二级学院的预算绩效管理工作顺利开展。

2.强化预算绩效目标管理。二级学院结合学校和学院的发展规划编制预算时，要求同步编制预算绩效目标;经过专家组论证通过的绩效目标和预算方能上学院党政联席会，通过学院党政联席会的审议作为申请预算的首要条件，审议结果作为校级预算安排的重要参考依据。二级学院的绩效目标和预算安排处于同等重要的地位，高校加强对二级学院绩效目标的审核，并将绩效目标与预算同步下达。

3.推进预算绩效全覆盖管理。将财政资金和非财政资金全面纳入绩效管理。一是将财政资金纳入绩效管理，统筹好财政资金和自筹资金是高校面临的重要问题，在预算分配时要确保财政资金优先得到充分合理的利用。财政资金的绩效考评，以考核二级学院的使用和效率为重心，兼顾评价学院的工作效果。高校要实现财政资金的聚力增效，就要将财政资金的活动情况，纳入连续、系统的考评，既关注财政资金的支出结构，也关注财政资金的支出总量效益。二是将非财政资金收支纳入绩效管理，随着教育事业改革的不断深入，学校的经费来源不再是单一的财政拨款抓，筹资渠道的多元化，使得事业收入和经营收入等非财政资金比重日益增加。非财政资金绩效管理的收入方面，重点关注合法合规性、运行风险、收费标准等;支出方面，重点关注资金效率、支出结构、使用效果等。通过赋予二级学院更多的自主权，以资金管理为抓手，提高校院两级财务的绩效管理水平。

（二）做好预算执行“双监控”

高校对二级学院预算绩效执行重点关注学院能否按照绩效目标，在规定的时间内完成绩效任务。学校通过建立与各二级学院间持续、有效的沟通，对学院资金来源、预算资金执行进度和预算调整等财务活动进行动态的过程监督。一是对绩效目标实现程度进行跟踪反馈，引导学院提高教学和科研质量，鼓励学院多出成果，同時监督二级学院在办学过程的成本;对于实施过程中发现的问题及时反馈，对于不能达到预期使用效果的经费，及时进行预算调整。二是对绩效目标执行进度进行跟踪反馈，学校定期对学院的财政专项资金执行进度进行通报，发现问题及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。

（三）健全预算绩效考评体系

1.建立二级学院预算绩效考评指标体系。高校预算绩效考评指标的设计应遵循实用性、普遍性和简便原则，预算绩效考评体系应符合二级学院履行职责的共性和经费收支的特性。一是要重视定量指标，考虑绝对量和相对量，以使考核结果公平、公正，实现有效激励;二是转换定性指标，将传统的定性指标量化，以提高考评结果的横向可比性;三是突出重点，每个学院长期与短期的发展重点不同，所设计的绩效评价体系要能随着发展的变化而动态的调整，确保重点工作得到合理评价。预算绩效评价体系只有既体现统筹兼顾原则，又体现效率优先原则，才能够真正调动二级学院作为办学主体的责任感和自主财务管理的能力。（见表1）

2.开展预算绩效考评和结果应用。强化二级学院预算主体责任，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。通过“学院自评+学校复评”的方式，对预算资金开展绩效考评。考评的结果一是作为本年度预算调整的重要依据，对于发现的问题及时改进和优化，反馈结果用于适时调整年度预算，对于不能按时完成进度的资金，由学校收回重新统筹。二是在综合评估二级学院教学和科研成果等的基础上，以考评结果作为下一年度预算拨款的依据，绩效评估越高，得到的拨款就越多;达不到绩效目标，不能取得预期效果的学院核减其预算。

结语

当前，高校如何在快速发展中，克服“集中管理”的弊端，找到学校与学院间集权与分权的平衡点，实现财权的重心下移，进一步强化二级学院的办学主体地位，激励二级学院的自我发展，是高校财务管理工作的重点。对二级学院实施预算绩效管理，既能适应高校预算管理改革的趋势，又符合当前高校校院两级财务管理的发展趋势，让二级学院主动融入学校发展大局和高质量发展中，集中财力办大事，以二级学院预算绩效管理的高效开展，促进学校高质量的运行和发展。

参考文献：

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