新时代法治政府建设的转型升级＊——以浙江为例

罗 利 丹

提 要：进入新时代，法治政府建设站在新的历史起点，面临新形势和新变化。在法治政府建设的顶层设计和动力机制上，法治政府建设面临从政府自我革命到党政合力推动的转型，形成党委领导、党政同责、各方参与、齐抓共管、共建共享的多元动力机制。在法治政府建设的理念和目标上，数字政府成为法治政府建设的新增长点，在数字政府理念和架构的支撑下，转型升级后的法治政府将在政府职能转变、行政决策模式、信息公开理念、事中事后监管方式、权力监督体系等方面发生革命性的变化。在法治政府建设的评估标准和方式上，分散化的地方法治政府评估向具有引领性、示范性、统一性的国家评估体系转变。新时代法治政府建设需要对理念、机制、工具、手段、方法进行全方位、系统性、重塑性变革的基础上开启转型升级之路。

2020年是法治政府基本建成之年，亦是浙江法治政府建设第三方评估阶段性收官之年。以浙江法治政府建设第三方评估开展七年以来的数据看，浙江在法治政府建设方面取得显著成效。当前法治政府建设正处于关键节点，站在新的历史起点，有必要梳理分析法治政府建设所面临的新形势和新变化，更好地解决法治政府建设发展中的问题。这对于浙江实现建设与两个高水平建设相适应的法治政府，进而为我国法治政府建设提供一个“重要窗口”，具有重要意义。

一、法治政府建设顶层设计和动力机制的转型升级：政府自我革命到党政合力推动

自20世纪80年代初，随着我国法治建设的启动，依法行政日益成为各级政府及其部门的行事准则。长期以来，我国法治政府建设基本由政府主导推进。特别是2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，首次确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，第一次以纲领性文件专门对“法治政府”作出顶层设计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把建设法治政府作为推进全面依法治国的重点任务和主体工程。如果说在探索期建设“法治政府”是政府的自我要求，那么在深入期则成为了国家顶层设计中必须实现的重要一环。2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，法治政府建设的纲领性文件首次以党政联合的形式予以发布，充分表明了法治政府建设的党政同责。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，2018年浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《浙江省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》。更是在制度上强化了法治政府建设的党政同责。由此可见，在国家治理体系和治理能力现代化的语境下，我们所要建成的中国特色社会主义法治政府是党全面领导之下党政合力推动的法治政府。

从政府自我革命到党政合力推动，顶层设计上法治政府建设动力机制的这一转变有其深刻的时代背景和政治意义。首先，把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是浙江法治政府建设发生发展过程中贯穿始终的根本遵循。其次，法治政府建设步入深水区，必将遇到难啃的“硬骨头”，这就需要更高更远的战略考量，需要更强有力的组织保障。我们党站在国家和民族根本利益的高度，可以超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚；它可以总揽全局、从战略上谋划国家治理体系的现代化，从而避免头痛医头脚痛医脚。最后，在党政机构融合的背景下，居于“幕后”主导行政过程的党的机构更多地走到了“前台”，在法治政府建设领域以更负责任的党的领导与更具规则性的法治，实现“党政依法融合”式的合力。①2018年2月，党的十九届三中全会提出了一系列党政机构合设、合署的改革方案。（参见《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，北京：人民出版社，2018年版）法治政府建设也由局部工作甚至主要是指政府法制工作转变为全局性、战略性的工作。

在法治政府建设的攻坚期，党政合力必然是决定性的第一推动力，但单纯依靠政治推动也有其缺陷。②参见周汉华：《构筑多元动力机制 加快建设法治政府》，《法学研究》，2014年第6期。加快建设法治政府，应形成多元的动力机制——党委领导、党政同责、各方参与、齐抓共管、共建共享的领导体制与整体联动机制。在党的领导下，统筹各领域资源，汇聚各方面力量，将法治政府建设向纵深推进。

首先，最根本的是要切实加强党对法治政府建设的集中统一领导，全面加强省法治政府建设工作领导小组的职能，把党的领导贯彻到法治政府建设的全过程和各方面。同时还要充分发挥“一把手工程”的体制优势，严格落实法治政府建设第一责任人职责，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。“关键少数”尤其要以身作则、以上率下，迅速开创法治政府建设新局面。从我们第三方评估的经验看，当地“一把手”或主要领导人的重视，对于法治政府建设的提升作用是比较显著的。

其次，更好地发挥公众在推动法治政府建设中的积极作用。公众是法治政府建设成效的直接体验者和最终评判者，有必要在党政合力推动法治政府建设的基础上，自下而上引入公众认同、支持和激励的新动力。从主体上看，公众有个体分散的参与，如群众满意度评价；也有集体力量的参与，如更多的学术团体、公益组织、媒体等，以其具有的专业知识和相对充足的资金加入到推动法治政府建设的行列之中。从行动上看，公众既可能采取批评、异议、抗议等发表不同意见的方式，也可能表现为支持、维护、赞同等方式。无论是正面激励还是反面倒逼，都是法治政府建设不可或缺的动力。

最后，以市场和竞争机制来激发建设法治政府的内生动力。学术界普遍承认，不同地区之间的区域竞争是中国经济改革能够取得重大成就的重要驱动力。中国法治政府建设的过程也可以发现同样的规律在发挥作用。区域之间的竞争不仅停留在自然资源、基础设施、经济条件等硬实力方面，还越来越注重法治营商环境等软实力方面。习近平总书记期望浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”，浙江在法治政府建设方面的优势必须更优更强。

二、法治政府建设理念和目标的转型升级：数字政府的融入

在不同的时代，法治政府有着不同的内涵和品格。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》指出，“……到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”①《中共中央、国务院印发〈法治政府建设实施纲要〉（2015-2020年）》，新华网，2015年12月27日。结合理论界的通说，有限政府、责任政府、程序政府、透明政府、廉洁政府、高效政府和诚信政府等是法治政府建设理念和目标的题中应有之义。2016年，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，标志着数字政府建设进入新阶段。党的十九大提出“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”②习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第68页。的决策部署。党的十九届四中全会《决定》指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”③《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，2019年11月5日。浙江省委十四届六次全会《决定》指出：“必须坚持以数字化治理为支撑，高水平建设数字浙江、信用浙江，一体推进数字政府、数字经济、数字社会建设，促进治理方式现代化。”④《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神，高水平推进省域治理现代化的决定》，《浙江日报》2019年11月25日。从服务性政府建设到“放管服”改革，从“互联网+政务服务”到“最多跑一次”和“一网通办”，数字政府逐渐融入到法治政府建设的理念和举措中。进入新时代，数字政府成为法治政府建设的新增长点。

数字政府和法治政府的内在逻辑至少有两个面向：一是数字政府是建设和实现法治政府的重要途径。建设数字政府是遵循“政府理念创新+政务流程创新+治理方式创新+信息技术应用创新”⑤袁家军：《深化“最多跑一次”改革 加快建设数字政府》，《浙江日报》2018年6月1日。四位一体架构的全方位、系统性、协同式变革。随着大数据上升为国家治理体系和治理能力现代化的重要战略引擎和创新工具，数字政府驱动下的法治政府建设已经渗透到依法行政、公正执法、行政监督、矛盾纠纷化解等实施环节，通过技术赋能促使法治政府建设的智能化、精细化和科学化。二是数字政府是法治政府的重要内容。法治政府本身具有信息、数据等要素。政府信息公开、公共数据开放、互联网监管执法等是法治政府建设的重要内容。于是，数字政府本身构成了法治政府建设的重要内容。

早在2003年，习近平同志主政浙江期间，就极具前瞻性地提出建设“数字浙江”。此后，浙江坚持“一张蓝图绘到底”，历经2014年实施“四张清单一张网”，2016年深化“最多跑一次”改革，到2018年推进“政府数字化转型”，浙江省已经积累了推动政府向数字政府转型的重要经验。在数字政府理念和架构的支撑下，转型升级后的法治政府将在政府职能转变、行政决策模式、信息公开理念、事中事后监管方式、权力监督体系等方面发生革命性的变化。

一是在政府职能依法全面履行方面，从梳理和公布“四张清单一张网”到建设“掌上政府”，“互联网+”法治政府的形式结合逐渐走向实质结合。以往“守土有责”的政府服务模式将与互联网思维深度融合，转为以民众服务为导向，政府与民众“双在线”，服务供给随需求变化而变化，由职能框架下的稳态服务转为需求框架下的敏捷服务，政府服务边界得到拓展，从而更好地惠及民生。①参见张建锋编著：《数字政府2.0：数据智能助力治理现代化》，北京：中信出版社，2019年版，第43页。

二是在行政决策②在广义上，行政决策也包括行政立法以及行政规范性文件的制定。科学化民主化法治化推进方面，建设数字政府有利于政府改变传统的决策方式，通过运用大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术来建立较为精准的决策机制，最大限度地掌握决策信息，最大限度地拓宽公众参与的渠道，不断提高行政决策的精准性、科学性和预见性。③参见陈加友、吴大华：《建设数字政府提升治理能力现代化水平》，《光明日报》2019年12月9日。

三是在公共数据开放方面，2020年6月，《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》正式公布，从政府信息公开到公共数据开放，代表着两个不同的时代。④政府信息公开的主要目的是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，从而形成外部监督。政府信息公开的对象是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，这种描述性的信息复用价值相对有限。而公共数据开放的主要目的是在合法、安全的前提下向公众开放公共数据这一公共资源，并引导和鼓励社会各方主体对其价值进行发掘，从而实现促进经济发展、推动技术和商业模式创新的目标。公共数据开放的对象是可以被用于计算和分析的底层、原始数据。二者在制度设计的初衷和具体安排上存在较大差异。公共数据开放首先应做到信息公开。通过网络留痕加强电子监察，通过公开透明加强公众监督，通过便捷知情加强政务参与，进而提升政府的公信力。其次，数据开放重在数据资源的利用。政府通过推进数据开放优化资源配置，不断拓宽数据开放的范围领域和提升数据开放的深度质量。再次，数据安全是数据有序开放的前提。政府应制定数据安全保障的规则体系，推动数据在制度框架下开放与流动，做好数据安全的依法监管和风险防范，最大限度为数据开放保驾护航。⑤参见赵涛、马长俊：《数字政府建设的几个原则》，《学习时报》2019年6月3日。

四是在行政执法严格规范公正文明方面，通过推进政府数字化转型，建设行政执法监管平台，以“一网通管”的理念为指引，以全面应用浙政钉·掌上执法系统为主线，以数据全面共享为驱动，运用互联网思维和大数据技术，统筹推进信息共享共用、主体分类管理、现场执法检查、风险预警提醒、监管效能展示等功能。全面提升治理现代化水平，用“互联网+监管”有效解决执法难问题。

五是在行政权力制约监督科学有效方面，充分运用“互联网+督察”，探索行政权力制约监督新方式。公众督察借助互联网的开放性和即时性，激发社会广泛参与，及时获取公众诉求，减少层层督察检查，既有利于减轻基层负担，也更好推动督察工作开展，①参见张建锋编著：《数字政府2.0：数据智能助力治理现代化》，北京：中信出版社，2019年版，第236页。对行政权力的监督更直接更透明。

六是在社会矛盾纠纷依法有效化解方面，深化应用在线矛盾纠纷多元化解平台（ODR）以及浙江移动微法院，推进社会治理领域“最多跑一地”改革。②2019年，浙江省委将县级社会矛盾纠纷调处化解中心建设列入2019年重点突破改革项目并扎实推进，目前已覆盖89个区县，形成了县(市、区)、镇街、村社三级联动的金字塔形矛盾化解模式。利用现代互联网、计算机、多媒体技术，探索多元化解矛盾纠纷新路径，精准研判矛盾纠纷类型，整合行政资源、司法资源和社会资源于一地，打造集线上流转办事、动态管理、调度指挥、预测预警、精准决策于一体的社会治理“智慧大脑”。

三、法治政府建设评估标准和方式的转型升级：央地互动下的趋同性

2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出建设法治政府目标后，浙江等地从自身实践出发，积极探索法治政府建设的基本标准，创造性地提出“地方版”法治政府建设评估指标体系。2013年，党的十八届三中全会《决定》正式将“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”列入战略部署，肯定并推广了这一做法。2014年，党的十八届四中全会《决定》进一步提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”的要求。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，中央全面依法治国委员会办公室发布《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，反向倒逼和正向激励构成组合拳推动法治政府建设。后者首次在国家层面确立了法治政府建设评估指标体系，这标志着分散化的地方法治政府评估向具有引领性、示范性、统一性的国家评估体系转变。

从地方分散摸索到中央集中实践，央地互动下的法治政府建设评估标准和方式的转型升级有其历史必然性和客观现实性。其一，在我国，法治评估及法治政府评估的兴起与发展，与经济社会的发展、法治其他领域的发展路径一样，基本上呈现出部分地区先行先试的“实验主义治理进路”——地方以满足自身需求的方式分散探索积累经验，然后中央吸收地方合理内核，顶层设计出全国性规范用以指导全国的法治政府建设评估实践。2013年之前，法治政府建设评估基本上处于一些地方自发创新的阶段，其标准和方式等无论在实务界还是在学术界并没有完全取得共识。随着各地法治政府建设评估活动逐渐产生实效和影响力，国家层面开始关注，实践中国务院确定的法治政府评估导向，在全国范围营造了一种竞争状态。③深圳较早探索法治政府指标体系，其后国务院法制办印发《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，供各地政府参考。其二，党的十八大之后，全面依法治国及法治政府建设成为中国特色社会主义事业的重要组成部分。法治政府建设由单一的专门工作转变为协调推进“四个全面”战略布局下的“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会共同建设”④冯军：《在新的历史起点上深入推进法治政府建设》，《中国司法》，2018年第6期。。在新时代背景下，各地既有的相对孤立零散的法治政府评估，无法从时空序列上进行横向和纵向的法治政府水平比较，也无法带动至今没有尝试法治政府评估实践的“后发地区”，这限制了评估对法治政府建设的推动作用。因此，根据党的十八届三中全会和党的十八届四中全会对法治政府建设评估提出的要求以及法治中国建设的总体布局，建立具有横向可比性的全国性标准，就显得十分必要。

但中央为法治政府建设评估的标准和方式作出顶层设计，并不意味着地方墨守成规，无可作为。央地互动本质是一种试错机制、一种局部先行的非均衡式发展机制、一种从局部到整体逐步推进的竞争机制。①参见钱弘道、王朝霞：《论中国法治评估的转型》，《中国社会科学》，2015年第5期。倘若地方政府完全依赖于中央的顶层设计，容易在常态性的评估中产生内卷化趋势，最终会阻碍法治政府评估在新时代的作用发挥。浙江是国内最早试水地方法治评估的省域，应根据中央精神及时调整指标和标准，在充分发挥督察倒逼和示范引领作用的同时，保留自己的特色，继续深化评估实践，继续创新，自上而下、自下而上双向互动地推进法治政府建设。

在主体上，第三方评估仍是法治政府评估发展的一个重要方向。《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》也重视第三方评价的作用。②《中央全面依法治国委员会办公室关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》在“认定程序”中指出，中央依法治国办委托科研院校、专业机构、社会组织等第三方机构，或者组织专家成立第三方评估组，按照指标体系对申报地区进行评估并提出意见。政府的内部评估作为一种常态化的管理方法在实践中仍有积极意义，特别是在“党政合力”推动法治政府建设的转型期，政府内部评估对于抓住“关键少数”的领导干部有显著作用。但是，第三方评估在独立性、公信度、公开性、可比性等方面确有优势，③参见林鸿潮：《第三方评估政府法治绩效的优势、难点与实现途径——以对社会矛盾化解和行政纠纷解决的评估为例》，《中国政法大学学报》，2014年第4期。是法治政府评估成为治理现代化增长点的重要所在。目前，更多的是高校、科研机构担当第三方评估的角色，从长远看，中国的第三方评估模式还有赖于社会组织和公民的有序、有效参与。

在内容上，更多关注制度运行和制度实效方面的指标和标准。法治政府建设自改革开放以来经过多年的努力，已经解决了依法行政制度从无到有的问题，当前及今后较长时期内面临的是制度的运行和实效如何适应实现高质量发展要求的问题。同样，以往的法治政府评估指标设计侧重于有和无的问题，注重形式法治和程序法治。体现新发展理念的法治政府建设评估指标体系，则需要在制度运行和制度实效方面下功夫。此外，还应将地方的创造性工作纳入评价范畴。

在方式上，会在利用大数据、人工智能等方面取得突破。随着公共数据的开放，各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化利用的数据集的公共服务，法治政府评估所需的数据基础将更加扎实可靠。通过数据提取、分析、挖掘等技术手段，可以将与法治政府建设相关的海量数据信息进行整合分析，能够全视角、全样本、全方位地形成法治政府评估的客观结果。④参见江必新、程琥：《论良法善治原则在法治政府评估中的应用》，《中外法学》，2018年第6期。更进一步，我们可以考虑建构一数据平台，嵌入法治政府建设评估指标体系，实时提取、存储、分析和呈现指标体系相关的数据及其分析结果，实现法治政府评估的结果实时化和可视化。

四、浙江的法治政府建设转型升级路径

新时代、新的历史起点意味着浙江的法治政府建设将进入打造“升级版”的新阶段。在战略上，党政合力推动的顶层设计和动力机制为法治政府建设做好组织准备；在过程中，数字政府的创新实践为法治政府建设提供技术支撑；在结果上，日趋科学成熟的考核评价体系为法治政府建设提供激励保障。当前，浙江法治政府的“四梁八柱”已基本成型，下一阶段建设的关键是如何加快从“事”到“制”和“治”的转变，用制度固化优势，并转化为治理效能。

一是以“利民为本、法治为基、整体智治、高效协同”为理念，坚持“有限政府”和“有为政府”二者有机统一，形成职责明确、简政便民、依法行政的政府治理体系。一方面，重点规范政府的上游活动和内部活动，把政府活动全面纳入法治化轨道。加快推进行政组织和行政职能的规范化和法定化，推进各级政府事权法定化；进一步明确重大行政决策目录化管理范围，严格落实重大行政决策程序要求。另一方面，做好政府职能转变的“加”“减”“平衡”法，形成“放管服”紧密配合机制。既要保证政府全面有效履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职能，又要发挥市场、社会力量以及其他各种政策、机制、工具的作用。

二是以“数字赋能、改革破题、创新制胜”为手段，坚持执法创新和科技创新有效结合，把政府数字化转型转化为强大治理效能。以“最多跑一次”改革为牵引，以一体化数据平台和大数据技术为支撑，以构建业务协同、数据共享模型为基本方法，以场景化多业务协同应用为突破口，推动政府数据资源的全面整合与共享，把大数据手段充分运用到管控、执法、服务、监督等领域和环节，实现政府综合决策科学化、行政监管精准化、公共服务便民化，①参见朱新力、蒋成旭：《开启法治政府的智能时代》，《团结报》2017年10月12日。全面推进法治政府建设数字化。

三是以“综合集成、迭代升级、久久为功”为方法，坚持集成高效与专业权威相结合，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体制。优化设置执法机构，合理配置执法力量，探索构建“综合行政执法+部门专业执法+联合协同执法”的执法体系。更大范围统筹跨部门跨领域综合行政执法改革，更大力度增强基层执法力量和资源，更高要求推进行政执法标准化规范化数字化。通过跨部门的数据共享、流程再造和业务协同，统筹打出更多更有力的行政执法“组合拳”。

四是外以“系统谋划、政策激励”为机制，内以“唯实惟先、善作善成”为团队文化，压紧压实法治政府建设责任。严格执行《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，通过领导办案、法治考评等机制，紧紧抓住各级领导干部特别是党政主要负责人这个“关键少数”。把督察作为推进法治政府建设的重要抓手，明确重点任务、盯住关键环节、创新督察方式，推动形成从党政主要负责人到党政机关工作人员的责任闭环，构建起守责尽责、失责追责的法治政府建设与责任落实机制，实现对全省地方法治政府建设督察全覆盖。②参见袁曙宏：《在新时代深化依法治国实践中谱写法治政府建设新篇章》，《学习时报》2018年8月29日。

法治政府建设即将开启由“基本建成法治政府”迈向“全面建成法治政府”的新征程，我们应当正确认识和准确把握浙江法治政府建设所处的历史方位，打破惯性思维，对标建设“重要窗口”新目标新定位，加快推进法治政府建设，在深化依法治国实践中谱写出浙江法治政府建设的新篇章。