两种不同代表逻辑的混同：对人民代表大会问题根源的一种检视＊

李 海 青

提 要：党的代表与人大代表是两种不同的代表逻辑。当前人民代表大会在实际的功能发挥方面与理论上的功能预设存在不小的偏差，而这一偏差在根本上则是由于党与人大之间不尽规范的实际关系状况所导致的，是由党对人民利益的代表与人民代表大会对人民利益的代表两种不同代表逻辑的混同所导致的。就此而言，党与人大关系的更为规范化是问题解决之本、困局破解之道。

建立健全有效的民主制度机制是处于现代化进程中的转型国家政治发展的重要内容，也是国家治理体系现代化的重要维度。在众多的民主形式中，通过代表的代议民主是其中最为重要与最具效能的利益表达方式与政治参与渠道。尽管存在这样那样的问题，尽管批评反思之声不断，尽管直接民主发展迅速，作为一种基本制度，代议民主在公民政治参与方面的作用迄今为止仍不可替代。就处于改革转型期的中国而言，现阶段公民的大量利益诉求之所以难以得到有效表达，大量的利益矛盾之所以难以得到切实解决，一个非常重要的原因就是人民代表大会制度没有充分、有力发挥其应有功能，从而导致民众政治参与的主渠道不畅。仔细分析当前中国的人民代表大会制度，可以发现人民代表大会在实际的功能发挥方面与理论上的功能预设存在不小的偏差，而这一偏差在根本上则是由于党与人大之间不尽规范的实际关系状况所导致的，是由党对人民利益的代表与人民代表大会对人民利益的代表两种代表逻辑的混同所导致的。就此而言，党与人大关系的更为规范化是问题解决之本、困局破解之道，各种具体措施是问题解决之术，本不清、道不明，术难有大效。

一

规范意义上，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，应该具有强大而有效的民意表达、采集与整合功能，社会各阶层、群体应能够通过代表进行有效的政治参与与治理，进行体制内的充分利益表达与博弈。现实中，我国人民代表大会制度在此方面确也发挥着重要的作用。但是，除民意表达与汇集的功能外，人民代表大会制度在我国的政治实践中还发挥着其他两个方面的重要功能：社会各组成部分之精英吸纳的功能，上级路线、方针、政令的宣教贯彻功能。

社会各组成部分之精英吸纳功能是指现行的人代会制度在代表的确认与选择上比较注重考虑整个社会各阶层、群体、行业、部门、民族、界别、性别的精英分子与优秀人员。这种精英吸纳功能的充分发挥，有利于公共权力把社会各种力量都整合在自己周围，有利于公共权力更为方便地对社会各阶层与群体进行影响、渗透与控制。人民代表大会的这种精英吸纳功能有其传统的惯性，基于现实国情的考虑，其在现阶段也确有特定的积极作用。但是，对精英吸纳的过度考虑亦有其负面效应：过于强调对于尽可能广泛范围的精英吸纳，在一定程度上冲淡了人民代表大会的代议色彩，削弱了人民代表大会的民意采集、民主参与与政治治理功能。当然，这种精英吸纳在一定意义上也可以称之为一种“代表”设置，但是这种“代表”设置不同于作为民意表达的代表设置，其选取“代表”的标准主要不是代议能力与政治素养，而是对于社会尽可能广泛阶层与群体精英的最大涵括性。换言之，精英吸纳意义上的“代表”意指整个社会各组成部分中的成功者与出众者，而代议机制的代表则意指扎根现实具有代议能力与素质的民众的代理人，这两者之间选取的标准并不完全一致，在某些情况下甚至可能差别很大，某一阶层与群体的成功人士与优秀之人未必是合适的民主代议人选。这种精英吸纳意义上的代表，可以称之为为了表明代表身份构成的广泛性与丰富性而特意选择的“样本代表”，而对于“样本代表”的注重与吸纳，实际上是将人民代表大会作为一个向外界和社会刻意展现团结统一、显示和谐稳定、体现包容多样的平台和空间，一个为达到特定意图进行有意展示的舞台。一定意义上，这种代表的选择以及当选后的代表行为带有很大程度表现政治甚至表演政治的色彩。并且，相关“样本代表”本身也具有这样一种清醒的自我定位与自我意识。比如每次全国人大开会，少数民族代表都刻意身着民族盛装以显示自身身份的独特性即是很好的证明。由于其主要功能并不在于代议，而在于自身独特的“样本代表”身份之展示，这些“样本代表”更多把代表的职务作为一种荣誉而非责任。显然，这种“代表”设置并非人民代表大会本身所应具有，而是实际体现了党的领导特点要求。中国共产党作为全体人民利益的代表这一理念落实在人民代表大会中，必然要求构成全体人民的各个阶层、群体、行业、部门、民族、界别、性别的“代表”能够尽可能广泛的参与，把整个社会各组成部分中具有典型性的样本尽量无遗漏的涵括进来，通过这种典型样本的尽可能涵括以及各类精英在自己所属身份群体中的辐射作用，把党所能代表与影响的阶层与群体的范围做到最大可能的拓展。这种尽可能广泛的涵括与参与象征的是执政党自身利益代表的广泛性与完整性。也就是说，这种“样本”代表是按照代表全体人民利益这一党的代表逻辑进行选择的，而不是按照人民代表大会代表的代议逻辑选择的。这样，在人大代表的选择上就存在着两种不同逻辑之间的碰撞与冲突。这种代表选择逻辑的碰撞与冲突，实际上是作为领导核心的党组织的代表功能，与作为国家权力机关的人大组织的代表功能相混淆的结果，党把自己的代表逻辑在很大程度上不合适的移植到了人民代表大会的代表选择中。

此外，我国的人民代表大会制度不仅仅担负着应有的代议功能，还担负着上级路线、方针、政令、法律法规的宣教贯彻功能。我国公共权力的集中度较高，集中化的公共权力为了统一思想、凝聚共识，更好地推行自己已形成的治理观念、思路与举措，便会利用包括人民代表大会在内的各种制度机制进行路线、方针、政令的宣教贯彻。在这个意义上，人大代表就不仅仅是公民民意的代表，同时也成为了党与政府的代表。各级人大代表在学习领会党与政府的大政方针以后，再代表党与政府，作为桥梁中介，向社会民众尤其是自己身份所属群体进行宣传普及并协助贯彻落实。就此而言，人大代表所代表的对象具有多重性，我国有学者将之称为“多重代理”的角色集。“结合有关代表的各种法规制度以及选民与代表之间实际存在的各种关系，就可以发现人大代表实际承担着多重政治实体的委托。首先，是执政党通过人大党组和主席团以及人大常委会的政治委托，用以保障代表机关落实党的方针政策；其次，是政府机关的政治委托，用以满足行政体系的内在要求；再次，是国家的法定权力机关即各级人民代表大会的政治委托，这种委托的地位及其重要性根据人大代表所具有的实质政治权威来看，基本上处于政治实权架构体系的第三位，诚然其法定权威是居于首位的；复次，是法律法规的委托，这种委托表现在代表是宪法和法律的模范遵守者和协助实施人；最后，是一种虚化的选民的政治委托，说它是虚化的，是因为选民不能选择这些代表，代表也并不直接对选民负责，……代表是一个集政党代理人、国家代理人、法律代理人、政策制定及执行者以及民意代理人等于一体的‘多重代理的角色集’。”①邱家军：《代表谁？——选民与代表》，上海：复旦大学出版社，2010年版，第310-311、315页。在这种多重代理的关系架构中，“代表必须同时对党委、人大、政府、法律和民意负责，而前面几个实体性的政治组织都比民意这个非实体化的政治组织既富有更加强势的力量，又能给顺服这些实体的代表以各种各样的收益，至少也不会给他们带来某种风险。由于代表对之负责的各实体性政治组织对代表的影响都存在某种差异，这样就产生了代表负责体系的‘差序格局’。可以这样说，哪个组织的作用对于代表自身来说更加重要，代表就会在选择首位负责对象时优先考虑这个组织。”②邱家军：《代表谁？——选民与代表》，上海：复旦大学出版社，2010年版，第310-311、315页。而强势的党组织和政府机关通常情况下对于代表的作用无疑更为重要，在这种情况下，人大代表更倾向于作为政党与国家的代理人，在学习理解的基础上将其大政方针与法令宣教下达、辅助实施。正是由于更倾向于作为政党与国家的代理人，代表的一个重要代表行为就是表态，表达对于各项大政方针的赞同、拥护与支持以及积极学习、认真宣传贯彻的态度。也正是由于重视既有大政方针的宣教贯彻而非实际的问题表达与意见交流，现行人民代表大会制度并没有给人大代表行使职能留出足够的时间、提供有效的条件，会议形式化、仪式化现象较为严重。

客观分析，人民代表大会承载宣教与贯彻功能具有历史的惯性，而且也是大国治理的一种现实要求。就此而言，其积极意义不能否定。然而，如果在具体操作中把人民代表大会制度所承载的宣教与贯彻任务看得过重，则其民意表达与反映功能必然受到某种程度的抑制。宣教与贯彻是向下，而民意的表达与反映是向上，向下的压力与惯性过大，向上的动力与势能就不足，代表们学习与领会的任务过重，表达与交流的机会就会减少。而中国的人民代表大会制度之所以自上而下的宣教贯彻功能负载过重，一个根本原因就在于各级党组织在很大程度上把人民代表大会作为执行群众路线“到群众中去”环节的一个重要平台和载体。长期以来，集中化的公共权力尤其是党的各级组织在制定路线、方针、政策，形成自己的治理观念、思路与举措时，往往并非先通过人民代表大会的制度机制，而是通过深入调研的群众路线的方式。在通过群众路线“从群众中来”的环节形成既定的路线方针政策后，执政党就要利用人民代表大会与政协等各种平台使其尽可能地“到群众中去”。这再次表明，现实中，中国的人民代表大会是按中国共产党的领导逻辑进行运作的，其实际功能是由中国共产党的领导逻辑所直接支配的。

当然，以民意表达与整合为基本功能的代议民主制度，具有一定的社会各阶层与群体的广泛精英吸纳功能也并非完全不可，但这种广泛的精英吸纳功能不应影响代议民主最主要功能的有效实现。代议民主制度具有政治的宣教功能也属正常，因为代表的角色使其必然负有将国家政策与法令宣传、解释给选民的责任与义务。但是代表的宣教功能不宜过度，以致影响其民意表达与政治参与功能。而就我国的人民代表大会制度而言，在其现实所具有的三方面功能定位中，广泛的精英吸纳功能与政令方针的宣教功能在某种程度上被刻意突出与强化了，其应有的主要功能的发挥却受到了限制。

人民代表大会制度现实功能发挥的多重性决定了人大代表选择标准的多样化。正如以上分析的，现实中中国的各级人大代表实际上是按照代议能力的标准、象征团结统一的标准与政令贯彻的标准等三种标准进行确认与选择的，而这三种标准之间存在内在的张力与不协调。正是由于选择标准的多样化以及标准之间的不协调，自身的代议能力与参与素质就并非人大代表能否当选的关键因素，而是否能够尽可能广泛地吸纳各阶层与群体的精英分子，是否能够有效地宣传贯彻上级的既定路线方针政策，则成为了重要的考量因素。在这种思路下，可以看到，一方面，一些可能并不具有合格代议素质与能力的各阶层群体的精英分子，像某些成功的演艺界人士、某些领域的劳模等等成为了人大代表，另一方面，党员干部在人大代表中也占据了相当的比重——这有利于公共权力的控制与大政方针的贯彻执行。而且，基于广泛精英性与贯彻执行性的考虑，代表的非专业性与兼职特点也就可以理解了，各行各业的精英吸纳与党政干部选入，使得人民代表构成不能不呈现出非专业化与兼职的特点。

由于人民代表大会制度的三重功能设定，由于代表的三重选择标准，由于代表负责体系的“差序格局”，人大代表的选举与构成都存在较大问题，人大代表在自身角色定位方面也容易产生冲突与错位，人民代表大会制度作为根本性、制度性的民意表达、采集与整合渠道，其作用自然也无法得到理想的发挥。

二

以上所分析的人民代表大会制度存在的诸种问题，包括现实功能的三重性及其内在张力、代表选择标准的三重性及其内在张力，代表负责体系的“差序格局”及其内在张力，从根本上源于党的领导逻辑与人民代表大会制度自身代议逻辑之间的张力，源于执政党与人民代表大会的关系的不尽规范性。人民代表大会作为国家权力机关，作为一个代议机构，有其明确的主要功能和自身所应遵循的运作逻辑。而在其实际运作中，不论是精英吸纳功能还是政令宣教贯彻功能，实际上所体现的主要都是党的领导逻辑的要求：尽可能吸纳社会各组成部分的精英以显示党的领导的广泛性与整体性，尽可能通过宣教贯彻将党的“从群众中来”的大政方针有效“到群众中去”以统一思想认识。在这其中，党的领导逻辑实际上移植到了人民代表大会的实际运作机制中。一方面，中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国最广大人民的根本利益，但党代表利益的整体性可以通过党组织自身广泛深入群众、问政于民、问计于民、问需于民来实现，而无需通过刻意把大量“样本代表”放在人民代表大会中来表明。必须明确，虽然人大作为政权机关也重视代议者身份的包容性与多样性，但这与“样本代表”的吸纳是不同的。另一方面，党的大政方针通过人大予以法定化，人大代表对其进行学习、宣教也属正常，任何一个国家的民意代表都负有对国家政策法令宣教的职责。但如果过于强调自上而下的学习领会，各级代表民意表达、交流的机会受到过多抑制，各种条件保障、程序安排不健全的话，就无法保障人民代表大会主功能的有效发挥。而且，“从群众中来”的路线、方针、政策也未必然就能完全体现真实的民意从而不需要人大代表的另行审视。这是因为，路线、方针、政策是否对路，很大程度上主要取决于执行群众路线的主体，即公共权力特别是党组织。由于执行群众路线只是一种工作方法而并非硬性的制度规定，由于执行者自身主观能动性、素质与能力的限制，由于客观现实情况的复杂性与全面性，通过群众路线形成的有待宣传贯彻的路线、方针、政策或者只是代表社会成员的根本利益与长远利益而对各个群体阶层之具体利益、现实利益把握不够，或者在某个上升环节或程序出现问题导致无法完全准确地把握民意。而不论在哪种情况下，通过群众路线所采集的民意都不能被事先主观的视同为完整真实的民意本身，都可能会与通过人民代表大会制度本应采集与表达的民意有所出入，因为后者往往会更全面、更具体、更实在。正由于此，执政党通过群众路线所形成的各项方针政策，还需要通过人民代表大会中各种观点、意见的碰撞，其科学性才会得到更大程度的保障。而一旦把通过群众路线形成的路线、方针、政策预先作为待宣传、贯彻的东西确定下来，其往往左右代表们的头脑，固化他们的意识，有意无意地抑制或淡化他们向上表达的意念与诉求。综合以上分析，不能把党代表人民群众的代表逻辑等同于人民代表大会代表民众的代表逻辑，不能把通过群众路线采集的民意，等同于通过人民代表大会采集的民意。而我们在前文中谈到的人大代表选择的两条标准，即象征团结统一的标准与政令宣教贯彻的标准所依据的，实际上就主要是党的代表逻辑而非人大自身的代表逻辑。在当代中国的政治语境下，这两种代表逻辑与民意采集渠道决不能混为一谈，只能是互相补充、有机结合、相得益彰！就此而言，要想切实解决人民代表大会制度存在的诸种问题，明确不同的代表逻辑，进一步规范党与人大的关系是前提和基础。

不同国家，代议机关与政党的关系不尽相同。从代议机关与政党的产生次序来看，西方国家整体来讲是先有代议机关，后有现代意义上的政党，政党通过代议机关掌握政权，在代议机关内部活动。而我国是先有执政党，中国共产党作为执政党取得政权后，领导建立了人民代表大会的制度与组织机构。由于执政党领导建立了人民代表大会，并且始终作为人民代表大会之外的独立领导核心存在，在这种情况下，人民代表大会的实际权限不能不取决于执政党的认识与做法。说的更直白一些，不管制度规定与表面形式上国家权力机关享有什么权力，现实中人民代表大会只能享有执政党实际赋予的权力。既然如此，要想有效提升人民代表大会制度的民主参与效能，首先就要求执政党正确认识人民代表大会的功能定位，尊重人民代表大会本身运作的客观规律，而不能将自身的领导逻辑直接移植到人民代表大会的实际运作中去。执政党应明确认识到，党虽然代表人民利益，但是人民也应该有自身直接表达利益诉求的制度渠道。换言之，人民的利益不能够仅仅被政党所代表，其应该有自身直接表达的开放性制度渠道，这是人民当家作主的逻辑要求。执政党应明确认识到，人民代表大会所具有的立法权、重大事项决定权、任免权与监督权如能得到切实有效发挥，国家治理的合法性与有效性会大为提升。这就要求在明确认识的前提下，执政党对于人民代表大会要进一步切实合理的赋权放权，让各级人大不仅有位，而且有为。具体而言，在立法权方面，要适当增加各方面投入，适应人大立法之重任与中国治理现代化之需要，改变强政策弱法治的治理格局，保证政策在法律基础上与框架内生成运用、发挥作用，全方位推动法治建设；在重大事项决定权方面，或者对于党组织必须予以决定的重大事项和人大具有决定权的重大事项，通过法律尽可能予以科学界定和规范区分；或者双方都应予以决定的重大事项，要明晰对接程序以及人大的具体职权。在人事任免权方面，要变党组织对候选人的等额推荐为差额推荐，改变当前人大人事任免走过场的现象，切实赋予人大选择的权力。在监督权方面，进一步完善机构设置、制度机制与人员配备，坐实人大监督之职能，特别是对于政府重大决策、地方或部门立法、政府全口径预算决算的审查和监督，真正利用好这一既有的体制内渠道。实际上，在全面深化改革的进程中，社会自身的不断发育与自主性的日益显现，社会成员公民意识的不断觉醒与主体性的日益显现，要求作为体制内民主参与主渠道的人民代表大会的独立性与自主性将不断增强，要求人民代表大会切实有效发挥其既定的宪法权力呼声将不断高涨。这是全面深化改革的必然趋势，也是中国民主发展的必然趋势。

党与人大关系的进一步规范化是根本，执政党向人大的赋权是关键。如果基本的改革思路与大的改革方向不明晰，将导致一系列问题的出现，诸如加强人大代表选举的竞争性、透明度与公平性，增强候选人与选民之间的交流互动，优化人大代表结构，完善代表联系群众制度，明确代表的责任与义务以加强规范与制约等各种具体的改革措施可能会在一定程度上有其作用，但不会实质性地提升人民代表大会的民主参与效能。进而言之，如果根本问题不明确、思想认识受束缚，这些具体的改革措施也未必能有效落实与推进，甚至有可能会在现实中采取一些不尽合理的做法，比如现在各地大量存在的党委书记兼任人大常委会主任的现象。这种兼任虽然方便了党委工作与人大工作通过领导个人的顺利对接，虽然形式上似乎提高了人大的地位，但实际上由于党委工作与人大工作当前都千头万绪，兼任者根本没有足够的时间、精力同时做好两边的工作，作为人大常委会主任一职常常是兼顾甚至可能是虚化的。实质上，这种兼任更有利于党委利用人大的形式贯彻自己的思路、决策而不利于人大自主地开展工作。党组织与人大具有不同的运作逻辑，作为中国政治生活中两个最为重要的组织形式，这种兼任并不一定科学。而且，人大的重要性也不可能简单地通过这种兼任来体现与提升。概言之，应着眼于尊重、实现两者各自的运作逻辑，按照建立法治化、规范化、科学化的共产党与人民代表大会关系这一目标来探索推进相关的改革。