基于成本与收益分析的国有企业职业教育办学困境的形成与破解路径

潘海生， 程 欣

(天津大学 教育学院， 天津 300350)

行业部门和国有企业所办职业教育一直以来都是我国现代职业教育的重要组成部分。《国家职业教育改革实施方案》指出，职业教育要由以政府举办为主的格局向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，而国有企业是其中非常重要的力量。《2019中国高等职业教育质量年度报告》发布的“服务贡献50强”中，行业部门和国有企业所办职业院校数量占据了半壁江山，涌现出许多典型的办学经验和办学模式，成为我国职业教育改革创新的风向标[1]。然而，国有企业所办职业院校虽在管理体制上属于公办院校，但却难以享受财政生均经费，面临着办学经费无法得到持续稳定保障的办学困境[2]。在当前不断剥离企业社会责任、积极推进国有企业混合所有制改革的背景下，国有企业继续举办职业教育的积极性在不断减弱，新一轮国有企业剥离职业院校的风险不断增大。作为以营利为目的的经济组织，企业投资技能培训的决定性变量是成本与收益的比较[3]，国有企业也不例外。追求自我保值与增值是国有资本参与职业教育办学的决定性变量[4]。本研究以公共物品与集团理论为理论基础，从历史演变的视角分析我国国有企业所办职业教育的物品属性及成本收益变化[5]，对其办学困境及成因进行分析，以期为国有企业所办职业教育走出困境提供相应的对策建议。

一、 国有企业所办职业教育的成本与收益框架分析

布坎南(James M. Buchanan)认为，物品或服务的属性可以用“不可分性的程度”和“互动集团的规模”两个维度来描述。“不可分性的程度”是指供给物品的利益在集团中每个成员之间完全不可分的程度；“互动集团的规模”是指不可分性的特征适用的范围或边界，即物品的公共性所覆盖群体规模的大小。布坎南根据物品和服务的“不可分性的程度”和“互动集团的规模”，将物品和服务划分为五种类型[6]160。在这五种类型中，随着互动集团规模的扩大和不可分性程度的增强，物品的属性也逐渐由纯私人物品转变为纯公共物品(见图1[6]160)。

图1 布坎南物品属性划分

集团的规模决定了个体自发、理性的追求能否产生有利于集体的行为[7]48。在一个小集团中，如果一个成员可以获得总收益中很大的一部分，那么，即使他个人承担全部的成本也比没有这一物品时能获得更多的好处。因此，在小集团中，集体物品会被提供。与此相反，在一个大集团中，没有某个个人的贡献会对集团整体或对集团中任何一个成员的负担或收益产生很大的影响，因此，除非存在着强制或外界因素引导大集团中的成员为实现他们的共同利益而奋斗，否则集体物品是不会被提供的[7]42。这对分析国有企业所办职业教育的成本分担格局具有重要的指导意义。

厘清“办学成本”和“办学收益”的概念是分析不同时期国有企业所办职业教育成本与收益变化规律的前提。国有企业所办职业教育的成本是指在培养学生过程中所支出的教育资源的价值[8]，其收益既包括内部收益，也包括外部收益[9]。内部收益是指国有企业所办职业教育满足国有企业对技术技能人才需求带来的利益；外部收益是指国有企业培养的技术技能人才为社会和其他主体带来的利益。因此，国有企业内部收益以其所办职业院校培养的技术技能人才留在国有企业工作的规模与比重为衡量标准；国有企业分担的成本以其划拨给职业院校办学的资金及其缴纳的教育费附加和地方教育附加的多少为衡量标准。社会享受的收益以国有企业所办职业院校培养的技术技能人才在国有企业以外工作的规模与比重为衡量标准；社会分担的成本主要以其他企业支付给国有企业的培训费、其他企业缴纳的教育费附加和地方教育附加实际划拨给国有企业所办职业院校的多少为衡量标准。学生享受的收益以其是否在国有企业所办职业院校上学为衡量标准；分担的成本以其是否缴纳学费为衡量标准。由此，本研究形成国有企业所办职业教育的收益分布和成本分担分析框架(见图2)。

图2 国有企业所办职业教育的收益分布与成本分担分析框架

二、 国有企业所办职业教育成本与收益的历史演变分析

(一) 计划经济时期国有企业所办职业教育的收益与成本分析(1957—1983年)

1. 计划经济时期国有企业所办职业教育的物品属性分析。计划经济时期，我国各级各类教育由行业部门与教育部门共同举办。其中，行业部门和国有企业所办中等专业学校和技工学校是职业教育办学的主要形式[10]。根据《广州经济年鉴》记载，至1965年，广州市有中专、半工半读技工学校71所，其中各业务部门所办的有32所，教育部门所办的有39所。1980年，国务院批转教育部、国家劳动总局的《关于中等教育结构改革的报告》指出，中等教育结构改革势在必行，要使国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举。1958年中共中央、国务院下发的《关于教育事业管理权力下放问题的规定》要求各级部门完全下放教育管理权限，国有企业直接管理其举办的职业学校[11]。在服务职能上，《关于加强职工教育工作的决定》指出，人才缺乏是当前各条战线普遍存在的一个突出问题，要大力开展职工教育，可以由一个企业单独举办或几个企业联合举办职工学校。这一时期国有企业举办职业教育源于自身发展需要，旨在为自己培养技术技能人才。

从不可分性的程度上看，计划经济时期国有企业所办职业教育的利益是完全不可分的。就其互动集团的规模而言，这一时期国有企业所办职业教育的不可分性或“公共性”因素只覆盖了国有企业自身，局限在规模较小的群体中。因此，计划经济时期国有企业所办职业教育在物品属性上属于第Ⅳ类，即极小规模群体中完全不可分的物品和服务。

2. 计划经济时期国有企业所办职业教育的收益与成本格局。中共中央发出的《关于1967年大专院校毕业生分配问题的通知》指出，1967年的中等专业学校、技工学校、半工半读学校毕业生，按各办学部门原来规定的办法进行分配和安排，待遇也按原规定执行。1983年，教育部等四个部门联合发布的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》指出，允许办学单位对所办职业中学、职业学校毕业生有优先录用权。可见，在收益分布上，计划经济时期，国有企业所办职业学校的学生毕业后主要在国有企业工作[12]。可以说，国有企业所办职业教育是一个封闭系统，国有企业享受办学的全部收益。

在成本分担上，按照当时的投资管理体制，国有企业承担主要办学经费。根据《关于职工教育经费管理和开支范围的暂行规定》，企业单位和统一核算公司的职工教育所用资金直接列入生产成本，也可以将企业营利的一部分用于职工教育。这一时期国有企业所办职业教育设有专门的成本账目，其办学资金通过列入成本账目的方式由国有企业自己承担。因此，计划经济时期国有企业所办职业教育的成本分担格局与收益分布格局一一对应(见图3)，国有企业分担的办学成本与享受的办学收益保持均衡。

图3 计划经济时期国有企业所办职业教育的收益分布与成本分担格局

(二) 经济体制改革过程中国有企业所办职业教育的收益与成本分析(1984—1997年)

1. 经济体制改革过程中国有企业所办职业教育的物品属性分析。随着1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》要求今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业，国有企业经济体制改革正式展开。在服务职能上，这一时期国有企业所办职业教育仍然主要为自己培养技术技能人才。例如《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》指出，企业自办的职业技术学校主要为企业培养人才。同时，国有企业所办职业教育也开始向社会开放。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》要求企事业单位举办的学校除了为本单位和部门培训人才外，还可以接受委托为其他单位培训人才并招收自费学生。可以说，国有企业所办职业教育开始由封闭走向开放。

就不可分性的程度而言，在经济体制改革过程中，国有企业所办职业教育的利益在集团中开始由完全不可分向部分可分转变。此时，国有企业所办职业教育的利益除了主要覆盖国有企业自身外，也开始覆盖社会和自费学生。在互动集团的规模上，这一时期国有企业所办职业教育的不可分性或“公共性”因素由只涉及国有企业自身开始扩大到国有企业、社会和自费学生，即由极小规模群体向极大规模群体转变。因此，经济体制改革时期，国有企业所办职业教育在物品属性上处于从第Ⅳ类物品和服务向第Ⅲ类物品和服务转变的过程中。

2. 经济体制改革过程中国有企业所办职业教育的收益与成本格局。在收益分布上，由于这一时期国有企业所办职业教育虽然主要为自己培养技术技能人才，但也开始为社会培养人才。因此，国有企业、社会和学生均享受办学收益。但就收益分布格局上来说，国有企业享受的收益相对较多，社会和学生享受的收益相对较少。

在成本分担上，国有企业所办职业教育的成本开始由不同的主体承担。其中，国有企业依旧是成本的主要承担者。国有企业分担的办学成本除了举办职业教育的资金以外，按照《关于征收教育费附加的暂行规定》要求，凡办有职工子弟学校的单位，应当先按本规定缴纳教育费附加；教育部门可根据它们办学的情况酌情返还给办学单位，作为对办学经费的补贴。国有企业所办职业院校的办学经费通过列入成本账目形式由企业自己承担，教育费附加部分虽然政策规定了教育部门应按情形予以返还，但实际执行情况并不客观[13]。因此，就国有企业来说，其承担的办学成本反而有所增加。就社会而言，根据1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》，委托单位要按议定的合同向学校交纳一定数量的培养费，毕业生应按合同规定到委托单位工作。就学生而言，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，学校可以在国家计划外招收少数自费生，学生应交纳一定数量的培养费，毕业后可以由学校推荐就业，也可以自谋职业。政府对社会和自费学生分担成本的制度安排有效弥补了这一时期国有企业所办职业教育产生的正外部性。因此，这一时期国有企业所办职业教育的成本分担格局初具雏形。相对来说，国有企业分担的办学成本与享受的办学收益相比虽有所增加，但总体依然保持大体均衡(见图4)。

图4 经济体制改革过程中国有企业所办职业教育的收益分布与成本分担格局

(三) 教育体制改革以来国有企业所办职业教育的收益与成本分析(1998年至今)

1. 教育体制改革以来国有企业所办职业教育的物品属性分析。自1998年起，国家先后出台一系列政策文件启动国有企业所办职业学校管理体制改革工作。如1998年《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》要求原机械工业部等九部门所属学校要通过共建、合并、合作、调整等方式进行管理体制的调整；1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，要使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体……分离企业办社会的职能……位于城市的企业，要逐步把所办的学校……移交地方政府统筹管理；2000年《关于调整国务院(单位)所属学校管理体制和布局结构实施意见的通知》规定由部门下属企事业单位继续举办的学校，人、财、物等管理体制不变，教育业务按照属地化原则由地方教育部门管理。行业部门和教育部门共同举办教育的格局发生了变化，这对国有企业举办职业教育的格局产生了非常大的影响。国有企业所办职业院校多被剥离出去，仅有一小部分被保留下来。例如铁道行业原有49所普通中专学校，96所技工学校，45所职业高中，100所铁路职工学校，58所成人中专学校，自1999年开始，铁路职业学校陆续划转地方政府管理[14]。与此同时，被保留下来的国有企业所办职业院校的服务职能也发生了变化。例如《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求企业举办的职业学校和职业培训机构应积极面向社会开展职业教育和培训，而《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》则更加明确指出企业自办的后勤服务等机构要尽快由福利型转为经营型，由无偿服务转为有偿服务，由单纯为企业服务转为面向社会服务。这一时期国有企业所办职业教育完全走向开放，主要为社会培养技术技能人才。

从不可分性的程度上看，教育体制改革以来，国有企业所办职业教育的利益在集团中每个成员之间仍然具有部分可分性。并且相对于经济体制改革时期，这一时期部分可分性的程度有所增强。此时，国有企业所办职业教育的利益虽仍然覆盖国有企业、社会和学生，但社会和学生享受的份额在不断增加。就互动集团的规模而言，这一时期国有企业所办职业教育的不可分性或“公共性”因素涉及国有企业、社会和学生，且三个主体之间的互动规模已经完全扩大为大规模。因此，这一时期国有企业所办职业教育在物品属性上已经完全属于第Ⅲ类，即极大规模群体中部分可分的物品和服务。此时，国有企业所办职业教育的受众范围不断扩大，已经由小范围的公共物品转变为大范围的公共物品。

2. 教育体制改革以来国有企业所办职业教育的成本与收益格局。在收益分布上，国有企业所办职业教育不再仅仅为自己培养技术技能人才，而是主要为社会培养技术技能人才。本研究在相关省份选取一所国有企业所办职业院校作为样本，通过院校官网的专业设置、招生简章等途径搜集关于院校专业布局的相关数据。调查的样本院校显示，当前国有企业所办职业院校的专业中仅有部分专业与企业主营产品和服务直接相关(如图5所示)。这表明，国有企业所办职业教育已经完全成为一种开放性的教育。此时，国有企业所办职业教育的收益只能部分归国有企业所有。

图5 相关省份国有企业所办职业院校与企业主营产品和服务相关专业占比

在成本分担上，就国有企业而言，伴随着20世纪末的办学体制改革，国有企业举办教育的职能被剥离，国有企业办学成本账目被撤销，其举办职业教育的成本再也无法通过列入生产成本账目的方式进行税前折扣，而必须从现有的盈余中支出。同时，国有企业缴纳的教育费附加和地方教育附加返还依旧没有得到完全落实。就社会而言，其他企业向政府缴纳了教育费附加和地方教育附加。但由于相关制度安排的缺失，政府未将这部分经费划拨给国有企业所办职业院校，社会应该承担的办学成本并未落到实处。就学生而言，根据《高等学校收费管理暂行办法》，由国家及企业、事业组织举办的全日制普通高等学校向学生收取学费，学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定，最高不得超过25%。此时学生通过缴纳学费来分担办学成本。

由此，伴随着国有企业所办职业教育走向开放，其收益分布和成本分担格局呈现错位状态(见图6)。一方面，国有企业分担的办学成本由于成本账目被撤销而有所增加，办学成本明显大于其享受的办学收益；另一方面，相应的成本分担补偿机制没有建立，国有企业所办职业教育的成本没有得到有效补偿。而这一错位状态主要是由政府没有对国有企业所办职业教育不断增强的正外部性进行补偿导致的。

图6 教育体制改革以来国有企业所办职业教育的收益分布与成本分担格局

三、 国有企业所办职业教育的办学困境分析

随着国有企业所办职业教育收益的不可分性程度的降低和互动集团规模的扩大，国有企业所办职业教育的物品属性由第Ⅳ类转变为第Ⅲ类。然而，互动集团规模的扩大却使国有企业分担的办学成本逐渐大于其享受的办学收益，国有企业举办职业教育的积极性和稳定性不断减弱。从成本分担格局上看，这源于教育体制改革以来应当为教育履行其职责提供相应条件保障的社会主体处于实然缺位的状态[15]。而这又是由政府对社会这一成本分担主体的制度安排未能有效补偿国有企业所办职业教育产生的正外部性导致的。

(一) 法律地位的“模糊”与“冲突”

伴随着中华人民共和国社会主义制度的确立，计划经济时期，我国形成了以行业部门和国有企业共同举办职业教育的格局。改革开放初期，为了进一步加强中等职业教育，教育部门举办的职业高中逐渐成为职业教育的重要力量，从而形成了以行业部门、国有企业和教育部门共同举办职业教育的格局。在管理体制上，因都属于国有资本办学，其所举办的职业院校归入公办院校管理序列。1993年，《民办高等学校设置暂行规定》指出，除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，其他自筹资金办学的属于民办教育。这在法律地位上明确了国有企业所办职业院校的公办属性。

随着20世纪末的教育体制改革，部分国有企业所办职业院校划归教育部门主管。1997年颁布的《社会力量办学条例》规定，企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，属于社会力量办学。自此，是否利用国家财政性教育经费办学成为确定办学属性的重要依据。虽然《社会力量办学条例》又指出国有企业事业组织利用国家财政性教育经费举办的教育机构仍按公办学校实施管理，但国有企业所办职业院校的法律地位开始模糊。其后出台的相关教育法律法规并没有及时对国有企业所办职业院校的法律地位给予明确规定。2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》出台，规定“国家组织以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”属于民办教育。这意味着由国有企业的国有资本举办的职业院校由于属于利用非国家财政性经费进行办学，其国有公办属性在法律上不再得到支持。国有企业所办职业院校虽在管理上属于公办院校，但缺乏法律依据的“既非公办也非民办”的办学困境，使其一直难以享受政府的生均拨款制度，同时也无法享受民办教育高收费的权利，其办学成本无法得到有效补偿。

(二) 政府财政支持的“若有”与“若无”

近年来，随着国家越发重视并鼓励国有企业举办职业教育，有关分担国有企业所办职业教育办学成本的政策文件不断增加。这些政策文件旨在通过建立生均拨款制度以及政府购买服务等方式来分担国有企业举办职业教育的办学成本(见表1)。如以天津、浙江、山东为代表的省份将省属国有企业所办职业院校纳入生均经费支持范畴，政府的财政支持处于“若有”状态。然而，《2019中国高等职业教育质量年度报告》显示，绝大部分央企和部分省属国有企业所办职业院校迟迟难以获得生均经费的支持(见表2)。另据2019年6月本研究通过电话问卷获得的40所样本院校的统计表明，有21所院校已解决生均经费，占总体的21.6%；有19所院校未解决生均经费，占总体的19.6%(据不完全统计，目前国有企业所办职业院校还有97所)，政府的财政支持处于“若无”状态。

政府财政支持的“若有”“若无”使国有企业划拨给职业院校的经费和学生缴纳的学费成为国有企业所办职业院校的主要经费来源[16]，院校发展深受国有企业经营效益的影响，院校主要依靠学生学费维持生计。例如攀钢集团有限公司的发展问题直接影响了四川机电职业技术学院的办学。《四川机电职业技术学院2019质量年度报告》显示，学院2017年的学费收入占办学经费总收入的43%，为攀钢等企业培训员工、提供技术服务等其他收入占办学经费总收入的45.5%，而中央、地方财政专项投入仅占办学经费总收入的11.5%。在没有强制或独立的外界激励条件下，不管集体物品能带来多大收益，获得集体物品的成本越高，就越不可能获得集体物品[7]45。而当前政府部门除了采取“若有”“若无”的财政支持以外，并未采取“有选择性的激励”政策激励国有企业和社会主体供给职业教育这一集体物品。因此，改变国有企业所办职业教育办学困境的关键还在于将政府的财政支持由“若有”“若无”转变为“切实有效”，再辅之以“有选择性的激励”或独立的外界激励政策。

表1 国有企业举办职业教育成本分担相关政策文件梳理

表2 2017—2018年相关省份国有企业所办职业院校的生均拨款情况 单位：元

(三) 国有企业所办职业院校外部资源获取能力的被“忽视”与被“约束”

当传统大学在财政的道路上走到了一个分岔口，消极地忍受政府财政上的增加和减少是一种墨守成规的行为方式[17]172。希拉·斯劳特(Sheila Slaughter)和拉里·莱斯利(Larry Leslie)将“院校及其教师为获取外部资金而进行的市场或类似市场的活动”称为学术资本主义[18]198。这虽然定义的是公立研究型大学所面临的新生环境现实，但是学术资本主义也许远远不仅限于研究型大学，一大批单位的教学科研人员都在卷入学术资本主义[18]14。长期以来，国有企业所办职业院校对国有企业的从属性质，导致其对外部资源获取能力被“忽视”。《2019中国高等职业教育质量年度报告》显示，2018年各省份国有企业所办职业院校获取的横向技术服务到款额、纵向科研经费到款额以及技术交易到款额等外部资源都较少(见表3)。

表3 2018年相关省份国有企业所办高职院校的外部资源获取情况 单位：万元

同时，国有企业所办职业院校的外部资源获取能力也被其国有企业所属的性质“约束”。一是在制度环境上，国有企业所办职业院校获取外部资源所需的制度环境尚未健全，国资委等部门还未出台专门的政策法规赋予并保障国有企业所办职业院校依法获取外部资源的权力，这阻碍了国有企业所办职业院校外部资源获取能力的有效发挥。二是在行政隶属上，国有企业所办职业院校隶属于国有企业，在与其他企业通过技术创新、职业培训等来获取外部资源的过程中将受到国有企业的约束。这在一定程度上限制了国有企业所办职业院校在外部资源获取上的自主权。三是在资产属性上，国有企业所办职业院校属于国有资产，这决定了在与其他企业合作依法获取外部资源的过程中，其将受到国有资产相关管理制度的约束。由此，国有企业所办职业院校在准备通过获取外部资源来弥补办学成本时，便陷入了举棋不定的困境，而其结果往往是选择止步不前。

四、 国有企业所办职业教育办学困境的破解路径

除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的个人是不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益[7]3。因此，要改变国有企业所办职业教育的当前困境，我们首先需要明确国有企业所办职业院校的法律地位，进而通过制定“切实有效”的财政支持政策和“有选择性的激励”政策来建立国有企业、社会和学生共同分担的成本分担机制，并不断强化国有企业所办职业院校的外部资源获取能力。

(一) 明确国有企业所办职业院校的法律地位

根据新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》规定，利用非国家性财政经费办学的国有企业所办职业院校应属于民办院校。但基于历史传统，国有企业所办职业院校始终被按照公办院校管理，且随着办学开放性的不断增强，其办学产生了良好的社会效益和引领示范作用。因此，当前国有企业所办职业院校仍应属于公办院校的范畴，政府可以在法律上明确其公办院校的法律地位。

首先，我国应对现有与国有企业所办职业院校办学属性相关的法律进行法理分析，厘清法律“模糊”并化解法律“冲突”，在此基础上调整和出台相关的专项法律法规和单行配套法，以此来保障国有企业所办职业院校的法律地位和法律权利。其次，我国应允许国有企业所办职业院校按照一般事业单位独立核算，而不按照经营性资产进行企业内部考核。一方面，按照一般事业单位独立核算可以明晰国有企业所办职业教育的收益分布和成本分担情况，从而建立合理的办学成本分担机制，增强国有企业继续举办职业教育的积极性和稳定性。另一方面，按照一般事业单位独立核算还可以赋予国有企业所办职业院校一定的办学自主权，使其可以在校企合作、专业(群)建设等方面积极汲取社会力量。最后，政府可以打通公共财政向国有企业所办职业院校拨款的渠道，使得公共财政能够切实覆盖国有企业所办职业院校。

(二) 建立完善的成本分担机制

建立完善的成本分担机制需要核算国有企业、社会这两个主体实际享受的办学收益和实际承担的办学成本，在此基础上制定补偿国有企业举办职业教育所产生的正外部性的制度安排，并制定“有选择性的激励”政策。

首先，政府应使当前“若有”“若无”的财政支持政策变得“切实有效”。具体而言，一是政府可以对国有企业所办职业教育的成本和收益进行测算，给予其享受生均财政性教育经费的权利，并合理确定享受的比例。二是政府可以依据国有企业所办职业院校所培养的学生的数量和质量，以购买服务的方式向其提供生均经费。三是政府可以依据国有企业承担的额外办学成本的多少，即国有企业所办职业院校为社会培养技术技能人才的成本，将国有企业所办职业教育的相应办学支出从其缴纳的教育费附加和地方教育附加中扣除，或在企业所得税税前扣除。其次，政府可以采取“有选择性的激励”政策。具体而言，政府可以制定一些巧妙、强制性的制度安排，如政府仅为国有企业所办职业院校在校企合作、专业(群)建设以及院校治理等方面所需的专家智库技术提供经费支持，或仅为参与国有企业职业教育办学的社会主体提供奖金或荣誉等非集体性收益，以补偿国有企业举办职业教育所产生的正外部性。

(三) 增强国有企业所办职业院校的外部资源获取能力

担心自己会处于边缘地位，甚至担心自己生存能力的大学，对不断扩大和变化的需求的反应需要变得更加迅速，更加灵活[17]4。不断增强国有企业所办职业院校外部资源获取能力，成为国有企业所办职业院校应对困境的内生力量。

增强国有企业所办职业院校的外部资源获取能力需要院校外部的有效安排。首先，国资委等部门应出台相关政策，赋予并保障国有企业所办职业院校和教师通过自身的专门知识进行社会服务、技术创新以及职业培训等来获取外部资源的权力，并完善相关配套制度。其次，国有企业应简政放权，不断扩大职业院校在专业设置、校企合作、师资队伍建设等方面的权限。最后，国资委等部门及国有企业应结合国有企业所办职业院校的现实情况建立有针对性的资产监管机制，转变监管方式，确保监管的是国有资产而不是院校的运营，为院校获取外部资源创造宽松的制度环境。