全域旅游理论构建与实践经验综述

李 强

2019年11月8日，全国全域旅游工作推进会在河南召开，文旅部正式公布，山西获批成为全国第8个省级国家全域旅游示范区创建单位。这对山西未来旅游产业的转型升级发展提出了新的战略要求，即以全省作为完整旅游目的地，进行旅游产业的整体规划布局。作为一种具有创新性的发展理念和管理模式，“全域旅游”经历了从理论争鸣走向实践探索的发展历程，并在各省区市的具体实践中不断总结经验、寻找规律。本文通过对我国全域旅游发展历程的系统梳理，旨在全面掌握、反思全域旅游的理论体系和实践成果，从而为创建具有山西特色的全域旅游示范区提供有益借鉴。

一、从理念走向实践：全域旅游的概念演变

2008年，浙江省绍兴市委市政府提出大力发展全城旅游的战略决策，目的在于将绍兴建成以古城为核心，整合周边七大旅游景区的完整旅游目的地。这一全新理念为全域旅游概念的提出奠定了基础。2009年，江苏省昆山市在《昆山市旅游发展总体规划修编》中提出“全域旅游，全景昆山”，试图以全城联动、串珠成链的方式，绘制昆山全域旅游新境界。这是全域旅游概念首次出现于公众视野之中。

此后，许多专家学者展开对全域旅游概念的探讨和界定。其中时间最早、较具影响力的是厉新建教授等三人于2013年撰写的《全域旅游：建设世界一流旅游目的地的理念创新——以北京为例》一文。该文首次从理论层面对全域旅游的概念进行了界定，指出所谓全域旅游就是“各行业积极融入其中，各部门齐抓共管，全城居民共同参与，充分利用目的地全部的吸引物要素，为前来旅游的游客提供全过程、全时空的体验产品，从而全面地满足游客的全方位体验需求。”并且，论文还尝试构建了全域旅游的基本框架，提出全域旅游的“八全”结构图。

2015年8月12日，文件《国家旅游局关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》中较为完整地提出了全域旅游的概念，明确了全域旅游是指：“在一定的行政区域内，以旅游业为优势主导产业，实现区域资源有机整合、产业深度融合发展和全社会共同参与，通过旅游业带动乃至于统领经济社会全面发展的一种新的区域旅游发展理念和模式。”这是可见最早的对全域旅游的官方定义。

2016年2月，原国家旅游局局长李金早发表了文章《全域旅游大有可为》，进一步深化、完善、凝练了对全域旅游的理解和认识，以官方正式的形式向全社会公布了规范性的定义，即“全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。”

在全域旅游这一全新概念的明晰完善、理论体系的创设构建过程中，国家不仅积极推进厘清全域旅游概念、引导行业认同、推动政策落地实施，还从实践层面对全域旅游示范区的建设给予了显著有效的支持。2016年，《国家旅游局关于公布首批创建“国家全域旅游示范区”名单的通知》中明确提出，列入“国家全域旅游示范区”名录的区域享有“八个优先”：“一是优先纳入中央和地方预算内投资支持对象；二是优先支持旅游基础设施建设；三是优先纳入旅游投资优选项目名录；四是优先安排旅游外交、宣传推广重点活动，纳入国家旅游宣传推广重点支持范围；五是优先纳入国家旅游改革创新试点示范领域；六是优先支持A级景区等国家重点旅游品牌创建；七是优先安排旅游人才培训；八是优先列入国家旅游局重点联系区域。”至此，全域旅游从概念探讨走向了具体实践。

二、从“景点”到“目的地”：全域旅游的诞生之路

从全域旅游的概念和内涵可以看出，这一旅游发展战略的实质是一种以旅游业带动和促进经济社会协调发展的理念和模式，体现了从景点模式的小旅游格局，向全域旅游的大旅游格局的转变趋势，反映了现阶段我国旅游业的基本要求和特点。全域旅游的诞生，有着深刻的社会发展背景。

从宏观形势来看，第一，随着我国国民收入水平的不断提高，旅游逐渐成为人民群众的一种基本生活方式。我国国内旅游人次从2013年的32.6亿人次，增长到2019年的60.06亿人次，2019年人均出游率达4.29次。旅游活动的参与者扩展到广大普通民众，我国已进入大众旅游时代，而大众旅游的规模化需求，必然要求旅游产业向着全区域、全要素、全产业链的方向发展。第二，我国经济进入了由“粗放型”向“集约型”高质量转型发展的新常态，经济的发展方式、增长结构都要求产业的转型升级，旅游业亦是如此。人民群众对旅游的需求已从“有没有、缺不缺”转向“好不好、精不精”的新阶段。为了适应旅游供给主要矛盾的变化，旅游产业需要从追求数量，转变到提升质量和品质。全域旅游的发展模式，可以有效推动旅游业的转型升级，改变了单靠景点旅游收益的发展模式，拓展了发展空间，形成了新产能，满足了新需求。

从微观业态来看，虽然我国旅游业处于快速发展期，但同时也处于内部结构调整期、旅游市场秩序逐渐规范期，各类矛盾叠加交错：第一，景点旅游的边际效益下降，旅游产业在新的时期急需拓展全域发展空间，形成新的增长点；第二，出游方式上的散客化趋势显著，数据统计至2017年的游客自助游超过85%，其中自驾游已超过60%，旅游空间行为出现全域化特征，因而凸显旅游供给的全域化特点；第三，游客散客化趋势导致了旅行社和导游核心业务被削弱，旅游主营业务发生了质的变化；第四，旅游核心竞争力由景点竞争转向旅游目的地的综合竞争。以上多方面的矛盾变化，必然要求旅游产业通过自身的深刻调整，提高行业生产力，从而应对社会经济发展变革带来的生存危机，实现产业健康可持续发展。正如原国家旅游局局长李金早所述：“发展全域旅游是促进旅游业转型升级和可持续发展的必然选择。”

围绕探寻全域旅游发展的变革之路，各地政府开展了许多积极有益的尝试，中央政府及时总结各地试点经验，系统推进全域旅游工作部署。2013年，宁夏回族自治区明确提出“发展全域旅游，创建全域旅游示范区，把全区作为一个旅游目的地打造”。同年，桐庐县成为浙江省首个全域旅游专项改革试点县，诸城市被列为山东省全域旅游试点市，重庆渝中区启动《全域旅游规划》。2014年，五莲县、临沂市、莱芜市、滕州市、沂水县成为山东省全域化旅游改革试点县（市）。同年，河南省郑州市人民政府颁布《关于加快全域旅游发展的意见》。2015年8月，国家旅游局下发《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》，明确了示范区创建单位分为示范县（含县级市）和示范市（含地州）两类，设定了全域旅游示范区量化指标，国家全域旅游示范区创建工作正式启动。2016年1月，在海口市召开的全国旅游工作会议上，李金早做了题为《从景点旅游走向全域旅游，努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》的讲话，吹响了中国旅游产业迈向全域旅游发展的号角。

2016年2月，国家旅游局发布信息，公布了首批“国家全域旅游示范区”创建名单，海南省和北京市昌平区等262个市县成为首批国家全域旅游示范区创建单位。2016年5月26日，由国家旅游局主办的全域旅游创建工作现场会暨创建工作培训班在浙江省桐庐县举行，该会标志着中国旅游业的发展全面进入全域旅游时代。2017年，全域旅游首次写入政府工作报告，预示着中国推进全域旅游的步伐将更加务实、坚定。此后，连续三年的政府工作报告都对全域旅游进行了部署，全域旅游已经上升为国家战略。2018年3月，国务院办公厅正式印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，这是国家层面首次专门针对全域旅游进行顶层设计，是大众旅游时代中国旅游业发展战略的一次新提升。2019年3月，文化和旅游部下发通知，启动了首批国家全域旅游示范区验收认定工作，全域旅游创建进入验收阶段。这是开展创建以来进行的首次验收认定工作，对促进全域旅游发展、推动全域旅游理论建设、引领示范区创建发挥了重要引领作用。

三、从海南试点到全国铺开：“国家全域旅游示范区”创建之路

开展国家全域旅游示范区的创建工作，目的在于打造旅游业改革创新发展的先行区和试验田，建设高质量旅游目的地标杆和典范，对今后的全域旅游工作发挥着有效的引领作用。自启动国家全域旅游示范区创建工作以来，全国已有506家单位列入创建名单，覆盖全国31个省区市和新疆生产建设兵团。其中，71个县（区、县级市、管委会、团）已于2019年成为首批正式认定的国家全域旅游示范区。在省级国家全域旅游示范区创建方面，目前全国共有8个省级行政区域获批列入创建名单。2016年1月，海南省成为首个国家全域旅游创建示范省。2016年9月，在第二届全国全域旅游推进会上，宁夏回族自治区获批成为第二个省级国家全域旅游示范区创建单位。2017年8月，陕西、贵州、山东、河北、浙江5个省新增为省级国家全域旅游示范区创建单位。2019年11月，山西成为第8个创建省级国家全域旅游示范区的省份。

各省在国家全域旅游示范区创建过程中，走出了兼顾省情、地域特色鲜明的路子。海南省坚持以“一业融五化”为工作理念，以“点线面”相结合为推进模式，以“美丽海南百千工程”为重要载体，高位推进创建工作，高阶推进旅游管理体制的机制创新，形成了全域旅游“1+3”旅游综合管理体系新格局。旅游警察、旅游巡回法庭、旅游调解委员会与各执法部门“四位一体”的旅游监管长效机制，获得国家表扬，广泛赞誉。宁夏立足“全景建设、全业融合、全时体验、全民参与”的新模式，树立“人人都是旅游形象，处处都是旅游资源”新理念，着力全域化空间布局、全链条产业聚集、全景式持续推进、全方位提升服务、全时空立体营销，打造塞上湖城银川、沙水辉映石嘴山、丝路回乡吴忠、红绿六盘固原、沙漠水城中卫，迈入了全域旅游发展新时代。陕西省紧抓“一带一路”机遇以推进重大项目建设、核心产品引领、公共产品建设为重点，打出旅游供给侧结构性改革的组合拳；以促进资源整合、产业融合，实现共建共享为目标，形成“旅游+12个产业”的融合发展陕西实践模式；以厕所革命“三年任务两年完成”为目标，走出了厕所革命和城乡环境综合整治同步推进的陕西新路子；以建设丝绸之路旅游走廊、秦岭人文生态旅游度假圈、黄河旅游带、红色旅游系列景区“四大旅游高地”，充分彰显陕西魅力。贵州省勇立全域旅游发展潮头，积极建设山地公园省，做优做强旅游长板，促进“旅游+”多产业融合发展，提出“全景式规划、全季节体验、全社会参与、全产业发展、全方位服务、全区域管理”的全域旅游发展路径，推进旅游经济跨越式发展。山东省大力发展全域旅游，推动新旧动能转换，积极构建生产美、生态美、生活美“三生三美”融合发展新格局，精心打造的东方圣地、仙境海岸、平安泰山、泉城济南、齐国故都、鲁风运河、水浒故里、黄河入海、亲情沂蒙、鸢都龙城等十大文化旅游目的地品牌竞相绽放，迈出了全域旅游发展的铿锵步伐。河北省通过党政统筹、区域联动、全民参与、“1+2+8”系列政策措施，大力推进全域旅游，实现了资源整合、多规合一、新业态引领、产业化发展。同时，省市县三级旅游产业发展大会竞相比美，“京西百渡”“京东山海”全域旅游样板片区精彩纷呈，冰雪旅游蓄势待发。浙江省则通过“旅游+行行”的产业融合道路，让旅游成为联动一二三产业的纽带。积极引导旅游投资、创业，使水乡古镇、文化创意、乡村旅游等产品呈现喷薄之势。同时，不断加强海陆空立体多元的大交通建设，为游客带来更多满足感、幸福感。

四、结语

山西成为文化和旅游部组建后批准的首个省级国家全域旅游示范区创建单位，这是对山西省近年来开展全域旅游工作的肯定。山西省高起点大手笔谋划文化旅游产业，锻造黄河、长城、太行三大旅游品牌，构建全省域旅游发展“331”新格局。从2016年有5个市县地区入选首批国家全域旅游示范区创建名单以来，至今已有晋中、忻州2市，以及壶关、平顺、阳城、右玉、阳曲、灵丘、大同县、浑源、黎城、武乡、泽州、洪洞、吉县、隰县、芮城、岚县、交城和永济等18个县（市），被列入国家全域旅游示范区创建名单。2019年9月，文化和旅游部公布了首批国家全域旅游示范区认定名单，山西省推荐的洪洞县、阳城县、平遥县3个创建单位被认定为首批国家全域旅游示范区，有力推动了全省全域旅游工作的发展。

习近平总书记指出，“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”。这为推进旅游业改革创新发展指明了方向、提供了遵循。发展全域旅游是旅游业发展战略的再定位，是一场具有深远意义的变革。当前，山西已正式迈入了省级国家全域旅游示范区的创建阶段，对于转型综改的资源大省而言意义非凡。因此，在未来的2至3年，山西省各级政府要综合协调，统筹推进全域旅游发展。各级文旅部门要认真贯彻国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》精神，坚决落实山西省委、省政府有关部署，合力推动旅游产业从门票经济向产业经济转变，从粗放低效方式向精细高效方式转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从景区内部管理向全面依法治理转变，从单一景点景区建设向综合目的地服务转变，高水平实现山西省级国家全域旅游示范区的成功创建，为山西高质量转型发展拓展新局面。