PPP项目失败案例的组态清晰集定性比较分析

刘华 冯雪

【摘要】从组态视角出发， 基于国内典型的32个PPP项目失败案例， 引入清晰集定性比较分析法， 构建了以“制度与环境—经济特征—组织特征为条件变量， PPP项目是否被提前回购为结果变量”的分析框架。 实证结果呈现出7种组态， 梳理得到我国PPP项目失败的三种典型条件构型， 即一线城市政策变更型、公共利益受损型和国有企业经营失败型， 且三种构型并不平均覆盖。

【关键词】PPP项目;失败风险;清晰集;定性比较分析法;条件构型

【中图分类号】 F294     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）13-0140-5

一、引言

据不完全统计， 2014年以来由国务院及其直属部委发布的与政府和社会资本合作（PPP）直接相关的指导性政策文件数量高达两百多部。 财政部印发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中明确提出， 在公共服务领域新建项目应“强制”使用PPP模式。 PPP项目需求量增长， 落地率持续加快， 在很大程度上推动了我国公共事业的发展， 但也带来了新的风险与挑战， 我国有很多PPP项目被取消或陷入困境。 对此， 我国政府出台了相关规制政策来规范PPP模式的推广， 财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）明确要求集中清理PPP项目库， 严格把控新申请纳入项目管理库。 国资委印发的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）中明确要求有效应对PPP业务潜在风险、切实防范违法违规风险。 由于PPP项目的复杂性、不确定性以及契约不完备性等， 已落地的PPP项目面临着失败的风险。

学者们对PPP项目失败风险的研究， 主要集中在三个方面： 第一， 失败风险因素的识别。 Talus[1] 确定了PPP项目失败的若干原因， 如不对称招标信息、监管不到位、融资失败、不合理的风险管理和分配、法律变化、不可抗力事件等。 Melville[2] 指出， 发展中国家对私人部门的偏见、监管不力等是导致其PPP项目失败的因素。 第二， 风险因素间的逻辑关系。 陈海涛等[3] 基于国内25个现实案例分析了PPP项目全生命周期内失败风险的因果关系和传导路径， 强调应提前剪断风险传播链条。 江小燕等[4] 利用ISM-fuzzy和MICMAC方法揭示了诱因的递阶层次结构。 第三， 风险因素作用机制。 Zhang等[5] 建立了PPP项目风险集并引入二元语义表示模型， 计算直接关系矩阵， 使用扩展Dematel模型探索了风险间因果关系和关键风险。 Zhang和Soomro[6] 通过开发一种失效机制模型来“重现”PPP项目的失败历程， 使用问卷调查法、多元回归路径统计分析风险的因果关系和路径系数， 确定了15种风险反馈路径。

综上， 现有研究着重通过案例分析、问卷调查等方法识别PPP失败的风险因素， 少数研究考量了失败风险因素背后的因果关系和作用路径， 但对于如何通过定性与定量相结合的方法提炼PPP失败的诱因， 何种风险因素间结合的组态是诱发失败的关键条件组合等问题， 目前学术界尚未给出答案。 鉴于此， 本文在组态视角下， 引入定性比较分析法对PPP失败事件与条件组态间的因果关系展开研究， 试图对上述问题作出解答。

二、研究设计

1. 研究方法。 20世纪80年代， 社会学家查尔斯·拉金率先提出了定性比较分析法（QCA）。 该方法结合布尔代数和集合运算， 针对案例和跨案例的特征， 通过标定变量、构建真值表、充分必要性分析及条件构型求解等一系列科学系统的方法分析结果事件与影响因素的交互关系， 是一种典型的案例导向的科学研究方法。 与传统的基于自变量与因变量间作用关系的统计学分析不同， QCA的结果是以条件组合形式呈现的， 强调复杂事件是由“多因素并发条件组合”引起的， 通过案例研究的定性分析与变量研究的定量分析， 解答多重并发的因果关系问题。 该方法认为样本量控制在10 ～ 60个为宜， 解释变量在4 ～ 7个为宜， 本文引入清晰集QCA来探寻PPP失败的诱因、作用机制和条件构型。

2. 数据来源。 在中国知网、新闻网站等对PPP项目失败案例进行检索分析， 归纳了我国32个典型案例， 所选项目失败信息的披露较充分和详细， 为本研究提供了真实有用的材料， 案例覆盖了能源、水利、交通运输、大型公共设施等PPP模式应用的主流领域， 分析结果具有代表性。 案例见表1。

3. 变量设置。

（1）条件变量。 Rihoux等[7] 指出， QCA的变量选择应追求“使用少量相关联的变量分析来解决多样性问题”。 本文借鉴Zhang等[5] 和刘穷志、芦越[8] 等的研究， 结合研究目的， 选择以下三个方面为本研究的条件变量。

第一， 制度與环境。 主要包括制度质量风险和社会环境风险， 刘穷志、芦越[8] 将PPP项目的制度质量划分为政府法律制度保障、政府干预程度、政府信用等， 主要是政府方的参与行为风险、法律变更、失信等是目前我国推行PPP项目的重要风险。 此外， PPP的本质是为社会公众提供公共服务， 必须考虑到公共利益， 北京六里屯垃圾焚烧发电厂就是因为污染环境、损害居民身体健康遭到公众强烈反对而不得不叫停。 程敏等[9] 将PPP项目公众参与纳入考量， 构建博弈模型并探讨了PPP项目中三方的稳定性。 因此， 本文将社会环境风险作为条件变量， 包括社会公众反对、项目的环境污染和土地获得风险等。 本研究将制度与环境层级的风险划分为制度质量风险和社会环境风险两个变量。

第二， 经济特征。 PPP项目运行受到外部经济环境的影响， 如利率、汇率等变化， 同行竞争及其所带来的市场收益不足风险， 以及其所属城市的经济环境。 肖建华[10] 在PPP风险评价的研究中， 将城市类型这一指标纳入经济运行环境的考量中， 发现PPP风险呈现出明显的省域差异， 北上广等一线城市的风险程度较低。 王洪强等[11] 也指出PPP发展成熟度是有省域差异的， 我国东部地区的PPP发展成熟度较高， 而宁夏、西藏等最差。 鉴于此， 本研究考虑到PPP项目所处城市类型， 将经济特征因素划分为经济市场风险和城市类型两个变量。

第三， 组织特征。 PPP项目的复杂性、不确定性及周期长等特征， 对社会资本方的技术、经营能力等都提出了更高的要求， 但持续高涨的PPP模式热情使部分欠缺技术、人才和经验的企业承揽了项目， 容易因经营不善而致使项目失败。 此外， 必须考虑到我国PPP项目中国有企业是主力军的情况。 王雨辰等[12] 认为， 大量国有企业参与到PPP项目中挤占了民营资本的参与空间。 鉴于此， 在组织特征方面， 本文将企业性质和企业经营能力作为变量。

（2）结果变量。 PPP项目失败可分为项目实体终止和合同终止， 失败类型分为政府提前回购PPP项目、重新签订PPP合同、项目搁置或取消。 本文所选研究案例主要涉及政府提前回购， 因此， 将政府是否提前回购这个二分变量作为结果变量。

三、研究结果分析

1. 变量赋值。 考虑到上述所设置条件变量和结果变量的二分属性， 采用清晰集QCA展开研究， 在查阅本文32个案例的详细资料并考虑对应权重的基础上， 根据解释变量与被解释变量的定义， 对变量进行0、1赋值， 具体见表2。

由表2可知， 在制度与环境方面， PPP模式作为提供公共服务的新型治理方式， 在我国这样一个发展中国家的实践中， 相关政策法律层级的试错较高， 有75%的项目失败都受到政策法律变更的影响， 与此同时PPP项目还受到公众反对等社会环境的影响， 约有34%的项目与此有关。 在经济特征方面， 一线城市往往是PPP项目的先行者， 但随着PPP模式在全国各省市的推广， 非一线城市的PPP实践也较为频繁， 失败也随之增多。 在组织特征方面， 国有企业与非国有企业都有可能面临PPP项目的失败。 有超过65%的PPP项目失败与企业的经营能力与项目不匹配有关， PPP项目经验和相关管理人才的缺乏已成为PPP项目失败的重要原因。

2. 单个条件必要性分析。 在清晰集QCA中， 首先检验单个条件是否构成PPP项目失败的必要条件。 从集合论角度而言， 单个条件的必要性分析就是检验结果集合是否为某个条件集合的子集， 当结果发生时某个条件总是存在， 则该条件就是结果的必要条件。 一致性是衡量条件是否必要的重要标准， 当一致性水平大于0.9时， 则可认为该条件是结果的必要条件。 使用查尔斯·拉金等开发的fs/QCA3.0对六个变量进行单变量分析， 结果见表3。

由表3可以看出， 没有任何一个变量通过0.9的一致性检验， 表明各单变量均不能构成PPP项目失败的必要条件， 也就是说各个单变量均无法有效解释失败的生发条件。 由此得知， PPP项目失败这一事件结果受到多个因素的共同作用。

3. 条件构型分析。 上述单个变量條件均不足以构成PPP项目失败的必要条件， 需进一步分析PPP项目失败的条件构型。 QCA软件会输出三种复杂程度不同的解， 本文采用中间解， 并辅之以简约解， 结果形式为： ●表示核心条件存在， ○表示核心条件缺席， ●表示辅助条件存在， ○表示辅助条件缺席， 空格表示可存在可缺席。 所得条件构型见表4。

由表4可知， 各条件组合的一致性都是1， 总体解的一致性也为1， 即各条件构型都是PPP项目失败生发的充分条件。 每条路径上的原因组合总体解的覆盖率为0.857， 覆盖率反映的是组态的经验切题性或重要性， 无论是单个组态还是总体解， 一致性水平均高于可接受的最低标准0.8， 所得组态有较强的解释和说明力。 对7条路径进行汇总分析得到以下三种我国PPP项目失败的典型组态：

（1）一线城市政策变更失败构型。 在路径4、路径5和路径7中， 核心条件均包括政策法律变更和城市类型， 路径5中辅助条件为企业经营能力， 而路径7则无辅助条件， 这种条件构型的覆盖率达0.357， 三分之一的PPP项目失败可以划入此类构型中。 该构型的核心特点是， 一线城市往往是PPP项目的先行者， 当外部的政策法律发生变更或政府出现失信行为时， 社会资本方往往无力应对剧烈的法律环境变化， PPP项目不得不被政府提前回购。

本条件构型重点强调PPP失败发生在一线城市， 且大都发生在我国引入PPP模式初期， 一线城市在公共基础设施需求方面有较大的缺口， 政府为解决公共服务财力投入不足， 运用PPP模式加快建设基础设施项目， 缓解地方债务压力。 在2000年前后， 某一线城市为了解决公共服务提供不足的缺口， 将隧道、桥梁等基础设施项目采用PPP模式建设， 然而国务院办公厅于2002年发布了《关于妥善处理现有保证外方投资固定汇报项目有关问题的通知》， 直接叫停多个PPP项目。 上海某高速公路PPP项目， PPP合同中约定特许经营期为20年， 由于政策变更， 政府提前终止了PPP合同并回购该项目。

一线城市政策变更型PPP项目失败往往发生在20世纪80年代末90年代初， 这一时段我国PPP模式处于理论尝试研究阶段。 在全球范围PPP模式的推广及我国政策的引导下， PPP项目开始试点建设， 但当时我国的私人资本较为薄弱， 经济社会开放度较低， PPP上位法缺失， 无法为PPP项目的运行构建稳定的制度环境。 当投资建设模式由财政投资转向私人部门参与的投资模式时， PPP项目就容易遭遇“制度洞”， 此时私人部门也无法通过法律途径解决该问题， 从而引发了由制度变更导致的PPP失败， 该组态具有鲜明的时代背景。

（2）公众利益受损失败构型。 在路径1a和1b中， 社会环境的影响和经济市场的变动是该组态的核心条件， 企业性质和经营能力均成为辅助条件， 有21.4%的PPP项目失败与该条件组合有关。 该构型的突出特点是源于PPP项目的公共性， 当项目在运行中出现环境污染或损害公众利益时， 就会遭到社会公众的反对， 这直接会使项目所处的经济市场紊乱， 使PPP项目被政府提前回购。

PPP模式产生的原动力是公共需求， 但实践中损害公共利益的现象时有发生， 与PPP初衷相背离。 如在常州横山桥污水处理厂项目中， 由于政府部门监管不力， 污水处理厂擅自关闭闸门导致污水外溢并二次污染周围环境， 影响了居民生活。 再如北京第十水厂和上海大场自来水处理厂项目， 供水价格过高损害了公众利益， 政府作为公共利益的代表为了维护稳定也反对涨价， 最终该项目被提前回购。 究其原因， 我国PPP项目的公众参与度较低， PPP项目在前期决策时尚无渠道可以反映社会公众的真实意见。 此外， 当公众利益受到损害时， 社会公众尚无任何法律救济途径。

这种项目失败主要源于我国PPP立法的固有缺陷， 使得PPP项目中公共利益保护陷入困境。 首先， 在涉及公众利益的多个PPP地方法规中， 规定公众具有监督权， 但内容笼统， 且较多与政府监督重叠， 公众参与的可操作性不高， 这很大程度地限制了PPP中公众的参与。 其次， 我国PPP立法和实务中的通行做法与现有的法律中的公共利益保護条款存在冲突， 例如在定价方面， PPP实务中的协商定价与《价格法》中的“公共事业实行政府定价”相冲突， 法律的模糊、冲突致使实务操作中不乏随意涨价的问题， 无法保障公共利益。

（3）国有企业经营失败构型。 在路径6中， 企业性质、企业经营能力是该组态的核心条件， 无辅助条件， 有近10%的PPP项目失败可划入该条件组合中。 该组态的特点是国有企业参与PPP项目的情境下， 没有发生政策变更、政府失信等行为， 但企业经营能力不匹配导致了PPP项目被政府提前回购。

该组态失败的直接原因是国有企业发生了经营失败， 民营企业的长期运营能力、应对市场风险能力优于国有企业[12] ， 但我国国有企业参与PPP项目占比高达60% ～ 70%， 这种国企主力参与的PPP模式， 与PPP模式提高公共服务供给效率的初衷不甚相符， 并不是成功的PPP实践[13] 。 然而， 地方政府选择PPP项目合作伙伴时存在偏好， 对国有企业存在隐性补贴， 而对民营企业存在隐性歧视， 成为该组态构型的深层诱因。 政府与国有企业的特殊关系使得国有企业对政府的约束力不强， 国有企业容易沦为PPP项目的融资工具， 或是政府用国有资金来转嫁风险的工具， 从而导致PPP项目在运营过程中因政府资金投入不足而失败。

该条件构型的显著特征是， 国有企业作为社会资本方大量参与到PPP项目中， 由于长期以来政府与国企之间仍保有特殊“父子”关系， 国企难以有效约束政府， 容易在项目运营过程中遭遇政府失信、不按时支付费用、不作为等经营风险。

四、结论与启示

1. 结论。鉴于PPP项目失败的一因多果、多因多果等复杂因果特性， 本研究在梳理PPP项目失败因子的基础上， 构建了以“制度与环境—经济特征—组织特征”为条件变量的分析框架， 选取我国32个典型PPP项目失败案例， 使用清晰集QCA研究了PPP项目失败这一复杂事件结果与诱因之间的交互关系。 这突破了以往经验总结或理论分析的研究范式， 在理论上PPP项目失败的条件组合可能是多样的。 但QCA分析结果表明PPP项目失败的条件构型是有限的， 研究结果呈现出7种组态。 对这7种组态进行梳理总结， 得到在我国情境下PPP项目失败的三大主要条件构型：一线城市政策变更失败构型， 公共利益受损失败构型， 国有企业经营失败构型。 这三种构型的覆盖率并不平均， 一线城市政策变更型的覆盖率最高。

2. 启示。

（1）政府应完善相关法律法规， 提升公信力。 国际经验表明， 良好的制度环境有利于规范和保障PPP模式的推行[14] 。 因此， 我国政府应加快国家层面的PPP立法， 在法律法规的框架下明确PPP的适用范围、审批程序、风险分担、权责说明、进入退出机制、公众参与机制和争议解决途径等， 提升社会资本参与PPP项目的信心与活力。

（2）政府应积极为民营资本创造机会， 切实提升民营资本的参与度。 地方政府在运作过程中克服自身偏见， 充分考察民营资本能力和项目需要， 完善民营资本参与环境。

（3）企业应提升自身运作能力。 在我国国有企业大量参与PPP项目的情况下， 应强化物有所值（VfM）评估。 国有企业应建立合理的投资回报机制， 提升自身运作能力， 加强自身风险管控， 避免成为PPP项目的“钱袋子”和政府转嫁风险的工具， 杜绝为PPP项目兜底。

（4）切断风险传播链条， 完善再谈判机制。 PPP项目失败并不是由单一原因引起的， 且各风险因素间具有传导性， 管控风险因素时应准确科学地预测该风险可能诱发的下一个风险点， 使各参与方可以提前统筹规划， 采取行之有效的方法提前安排， 做出最佳应对决策， 提前切断风险传播链条。 由于PPP项目自身的周期长和复杂性， 涉及多个利益主体和多个领域， 难以有能覆盖项目全生命周期的完备的风险管控措施， 在外部经济或制度环境发生重大改变时， 制定并开启再谈判机制就显得尤为重要。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]  Talus K.. Public-private partnerships in energy-termination of public service concessions and administrative acts in Europe[ J].Journal of

World Energy Law & Business，2009（1）：43 ～ 67.

[ 2 ]  Melville D.. Public-private partnerships in developing countries： Shifting focus to domestic-foreign partnerships[ J].Review of Market

Integration，2016（3）：152 ～ 169.

[ 3 ]   陈海涛，杨明珠，徐永顺.PPP项目提前终止风险及传导网络研究[ J].经济纵横，2019（6）：68 ～ 75.

[ 4 ]   江小燕等.基于 ISM-fuzzy MICMAC 方法的 PPP 项目关键风险层级关系识别[ J].土木工程与管理学报，2018（6）：70 ～ 77.

[ 5 ]   Zhang L.， Zhao Z.， Chai J.， et al.. Risk identification and analysis for PPP projects of electric vehicle charging infrastructure based on

2-tuple and the DEMATEL model[ J].World Electric Vehicle Journal，2019（1）：43 ～ 67.

[ 6 ]  Zhang X.， Soomro M. A.. Failure path analysis with respect to private sector partners in transportation public-private partnerships[ J].

Journal of Management in Engineering，2015（1）：04015031.

[ 7 ]  Rihoux B.， Ragin C. C.. Confogurational comparative methods：Qualitative Comparative Analysis（QCA） and ralated techniques[M].Thou-

sand Oaks，CA：Sage Publications，2009：N/A.

[ 8 ]   劉穷志，芦越.制度质量、经济环境与PPP项目的效率——以中国的水务基础设施PPP项目为例[ J].经济与管理，2016（6）：58 ～ 65.

[ 9 ]   程敏，刘亚群，王洪强.基于系统动力学的邻避设施 PPP 项目三方演化博弈分析[ J].运筹与管理，2019（10）：8.

[10]   肖建华.省域PPP项目的风险影响因素及其风险测度研究[ J].当代财经，2018（8）：34 ～ 43.

[11]   王洪强，王灵杰，张英婕.基于组合评价法的省域 PPP 发展环境成熟度研究[ J].管理现代化，2018（3）：88 ～ 91.

[12]   王雨辰，胡轶俊.民营企业 PPP 项目参与度研究——基于公共性的风险分析[ J].软科学，2019（6）：16.

[13]   曾莉.公公合作，还是公私合作？——政府与社会资本合作（PPP）的一个难题考察[ J].华东理工大学学报（社会科学版），2019（5）：10.

[14]   徐玉德，张若丹，李化龙.国际视域下PPP模式演进的逻辑与经验借鉴[ J].财会月刊，2019（13）：134 ～ 139.