论《网络信息内容生态治理规定》的创新与完善

[内容摘要]2019年12月，由国家互联网信息办公室起草的《网络信息内容生态治理规定》经室务会议审议通过，2020年3月1日《规定》正式实施。《规定》的出台顺应了时代发展趋势，对网络生态建设意义重大。《定定》对网络信息内容生态治理的新提法具有革故鼎新的内涵，内容体系更加直观有序，深入贯彻落实了习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九届四中全会精神。作为部门规章，《规定》的适用受到诸多限制，很多具体规定更具倡导性、欠缺实践性，对发布者、使用者、发布平台和行业组织的约束力较弱。为了让《规定》更好地发挥效用，应当采取立法措施，不妨在《网络安全法》的内容框架中纳入网络信息内容生态治理。

[关键词]互联网;信息内容;生态治理

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）17-0045-04

作者简介：胡冰（1997-），女，山东泰安人，2019年东北大学法学系毕业，获法学学士学位，中国人民公安大学，硕士研究生在读，研究方向：公安情报学。

一、《网络信息内容生态治理规定》的意义所在

2019年12月，由国家互联网信息办公室起草的《网络信息内容生态治理规定》（以下简称《规定》）经室务会议审议通过，2020年3月1日《规定》正式实施。在《规定》出台之前，在互联网方面，我国有《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）和《互联网信息服务管理办法》（以下简称《办法》）等法律和行政法规。《规定》的出台顺应了时代发展趋势，对网络生态建设意义重大。

《规定》对网络信息内容生态治理的新提法具有革故鼎新的内涵，以往的法律和行政法规通常以网络安全或互联网信息服务管理命名，《规定》创新性地突出了生态治理。《规定》的第一条写明了制定目的是为了维护国家安全，维护公共利益，保障公民、法人和其他组织的合法权益，营造良好网络生态;第二条第二款解释了网络信息内容治理是指以培育和践行社会主义核心价值观为根本，以政府、企业、社会、网民等主体，以网络信息内容为主要治理对象，以建设良好的网络生态、营造清朗的网络空间、建立健全网络综合治理体系为目标，开展的弘扬正能量、处置不良和违法信息等相关活动。生态治理是对习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九届四中全会精神的深入贯彻和落实，符合新时代的主流价值观，顺应新时代的发展趋势。与此相比，《网络安全法》的立法目的是为了维护国家安全，维护社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护网络空间主权，保障网络安全，促进经济社会信息化健康发展，更加侧重于国家安全和网络安全;《办法》的制定目的是为了促进互联网信息服务健康有序发展，规范互联网信息服务活动，没有详细解释健康有序发展的具体内涵。

《规定》的内容体系更加直观有序，全文分为八章，第一章为总则，第二章为发布者，第三章为发布平台，第四章为使用者，第五章为行业组织，第六章为监督管理，第七章为法律责任，第八章为附则。除了表述制定目的和适用范围的总则以及解释名词内涵和规定生效时间的附则，《规定》把网络信息内容生态治理的相关主体分为四类，分别为发布者、使用者、发布平台和行业组织，分别从第二章到第五章具体规定了四类主体的权利和义务，又分别在第六章和第七章具体规定了四类主体的监督管理和法律责任。这种内容体系的安排方式更加直观有序，既根据具体情况分类讨论了四类主体的权利和义务，又根据共性问题统一规定了四类主体的监督管理和法律责任。与此相比，《网络安全法》根据内容而不是主体划分各章，这种体系也许更加适用于法律，但不适用于《规定》;《办法》以条为单位，没有进行章的划分，没有对不同主体进行分类讨论，内容体系不够直观有序。

《规定》深入贯彻落实了习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九届四中全会精神，这在《规定》的具体条款中可见一斑。《规定》的第五条鼓励网络信息内容生产者制作、复制、发布正能量信息，并且明确规定了正能量信息的具体范围;第十一条鼓励网络信息内容服务平台在重点环节积极呈现正能量信息，并且明确规定了重点环节的具体范围。《规定》列举了七款正能量信息的具体内容，第一款是宣传习近平新时代中国特色社会主义思想，全面准确生动解读中国特色社会主义道路、理论、制度、文化;列举了十三款重点环节的具体内容，第一款是互联网新闻信息服务首页首屏、弹窗和重要新闻信息内容页面等。与此相比，《网络安全法》只在第十二条第二款规定了禁止发布的违法信息;《办法》只在第十五条列举了九款禁止发布的违法信息的具体内容。

二、《网络信息内容生态治理规定》的创新之处

《规定》的两种分类规定更加科学合理。《规定》把网络信息内容生态治理的相关主体分为四类，分别为发布者、使用者、发布平台和行业组织，在附则部分详细解释了四类主體的具体内涵。这种分类规定更加科学合理，创新性地把发布者和发布平台划分为两类主体，对使用者和行业组织进行规范。与此相比，以往的法律和行政法规通常把主体划分为权利主体与义务主体，或执法主体与守法主体。《网络安全法》根据内容而不是主体划分各章;《办法》没有对不同主体进行分类讨论。另外，《规定》把网络信息内容生态治理的信息内容分为三类，分别为正能量信息、违法信息和不良信息。这种分类规定更加科学合理，创新性地对正能量信息和不良信息进行规范。与此相比，以往的法律和行政法规通常只对违法内容作禁止性规定。《网络安全法》只在第十二条第二款规定了禁止发布的违法信息;《办法》只在第十五条列举了九款禁止发布的违法信息的具体内容。

《规定》的两类特别规定更加顺应时代。《规定》的第七条第八款要求网络信息内容的发布者应当采取措施，防范和抵制制作、复制、发布含有可能引发未成年人模仿不安全行为和违反社会公德行为、诱导未成年人不良嗜好等的内容的不良信息;第十一条第十二款鼓励网络信息内容的发布平台在专门以未成年人为服务对象的网络信息内容产品、专区和专栏等这一重点环节积极呈现正能量信息，并且要求网络信息内容服务平台不得在这一重点环节呈现不良信息;第十三条鼓励网络信息内容的发布平台专门针对未成年人开发未成年人模式，提供专门针对未成年人的网络产品和服务，便利未成年人获取有益身心健康的信息。根据2019年3月26日发布的《2018年全国未成年人互联网使用情况研究报告》，截至2018年7月31日，我国未成年网民规模达1.69亿，未成年人的互联网普及率达到93.7%，明显高于同期全国人口的互联网普及率57.7%。根据2019年5月31日发布的《青少年蓝皮书：中国未成年人互联网运用报告（2019）》，我国未成年人在上网过程中遇到过暴力辱骂信息的比例为28.89%，未成年人遭遇暴力辱骂信息的最主要场景是社交软件、网络社区、微博和直播平台。《规定》特别强调了对未成年人的保护，顺应了时代发展趋势。另外，《规定》第二十三条要求网络信息内容的发布者和网络信息内容的发布平台不得利用虚拟现实、深度学习等新应用新技术从事法律、行政法规禁止的活动;第二十四条要求网络信息内容的发布者和网络信息内容的发布平台不得通过技术手段或者人工方式实施流量劫持、流量造假以及操纵用户账号、非法交易账号、虚假注册账号等行为破坏网络生态秩序。2019年5月23日，北京互联网法院当庭宣判了全国首例流量造假案件。2019年10月，美国的加利福尼亚州首度立法，禁止在政治活动中使用深度伪造技术进行宣传。2019年11月，《网络音视频信息服务管理规定》经国家互联网信息办公室、文化和旅游部、国家广播电视总局联合发布，2020年1月1日正式实施，目的在于防止传播利用基于虚拟现实、深度学习等新应用新技术制作的假新闻音视频。《规定》特别强调了对深度伪造技术滥用和流量造假的禁止，顺应了时代发展趋势。

《规定》的四处列举规定更加清晰详尽。《规定》的第五条鼓励网络信息内容生产者制作、复制、发布正能量信息，明确规定了正能量信息的具体范围，列举了七款正能量信息的具体内容;第六条要求网络信息内容生产者不得制作、复制、发布违法信息，明确规定了违法信息的具体范围，列举了十一款违法信息的具体内容;第七条要求网络信息内容生产者应当采取措施，防范和抵制制作、复制、发布不良信息，明确规定了不良信息的具体范围，列举了九款不良信息的具体内容;第十一条鼓励网络信息内容服务平台在重点环节积极呈现正能量信息，明确规定了重点环节的具体范围，列举了十三款重点环节的具体内容。四处列举规定的最后一款都是兜底条款，列举式规定与概括式规定相结合，列举条款具有清晰详尽的优点，便于规定的约束对象准确理解和把握;兜底条款避免了列举式规定无法穷尽所有情况的情形，弥补了列举条款的漏洞，便于规定的制定者和执行者灵活解释和适用。

《规定》的创新之处还有很多。《规定》的第十二条要求网络信息内容服务平台采用个性化算法推荐技术推送信息的，应当设置符合要求的推荐模型，建立健全人工干预和用户自主选择机制;第十五条第二款要求网络信息内容服务平台应当建立用户账号信用管理制度，根据用户账号的信用情况提供相应服务;第十七条要求网络信息内容服务平台应当编制网络信息内容生态治理工作的年度报告。个性化算法和用户信用是近年来各大网站和各类网民普遍关注的热点问题，设立年度报告制度是建设网络生态的有效举措。这些创新之处无一例外顺应了时代发展趋势，对网络生态建设意义重大。

三、《网络信息内容生态治理规定》的完善建议

应当注意的是，《规定》的制定和发布机关是国家互联网信息办公室，《规定》的性质是部门规章。

《规定》的第一条写明了“根据《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律、行政法规，制定本规定”。作為部门规章，《规定》的制定依据是《国家安全法》《网络安全法》《办法》等法律和行政法规，效力位阶位于法律和行政法规之下。

根据《中国人民共和国行政诉讼法》第六十三条，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。《规定》分别从第二章到第五章具体规定了四类主体的权利和义务，又分别在第六章和第七章具体规定了四类主体的监督管理和法律责任，但作为部门规章，《规定》只能在行政诉讼中参照适用，不能在民事诉讼和刑事诉讼中适用，也不能在行政诉讼中直接作为裁判依据。

作为部门规章，《规定》的适用受到诸多限制，很多具体规定更具倡导性、欠缺实践性，对发布者、使用者、发布平台和行业组织的约束力较弱。

为了让《规定》更好地发挥效用，应当采取立法措施。鉴于我国已有《网络安全法》和《办法》等法律和行政法规，相比制定新法，更为可行的措施是对现有的法律和行政法规进行修订，贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九届四中全会精神，纳入《规定》的部分内容。

随着信息技术的迅速发展，利用互联网进行的网络犯罪应运而生。世界各国纷纷认识到了国家安全和网络安全密切相关，在互联网方面进行立法已经成为了趋势。在互联网立法方面，日本采取了统一立法模式，制定了互联网方面的基本法;很多西方国家采取了分散立法模式，针对互联网方面的网络犯罪、知识产权、电子商务等具体问题，分别制定了专门法;我国以现有的基本法为基础，根据现实需要颁布了一系列互联网方面的新法。世界各国在互联网方面进行立法的模式和侧重点各有不同，但都涵盖了网络基础设施安全、网络信息安全和打击网络犯罪等方面。我国的《网络安全法》涵盖了网络运行安全、网络基础设施安全和网络信息安全等方面，更加侧重于国家安全和网络安全，这是无可厚非的。应当注意的是，网络安全和网络信息内容生态治理密切相关，广义的网络安全不能遗漏良好的网络生态，不能忽视健康的网络环境，想要维护网络安全，网络信息内容生态治理是不可或缺的，因此不妨将网络信息内容生态治理纳入《网络安全法》的内容框架。