国际非政府组织教育援助项目有效运作的三大着力点
——基于“云南范本”的思考
2020-07-16李保玉
李保玉
(曲靖师范学院 曲靖市旅游发展研究院,云南 曲靖 655011)
国际非政府组织又称境外非政府组织,泛指国际性的非政府组织,是一种立足本国、面向国际、服务世界的非政府组织类型。“云南因其特殊的地理位置、边疆资源及民族文化等因素,一直倍受国际非政府组织的青睐,成为中国国际非政府组织最活跃的地方,素有‘国际非政府组织王国’‘中国的非政府组织摇篮’等称谓。”[1]改革开放以来,共有20多个国家和地区的370多家国际非政府组织在云南开展活动,其中有200多家在此设有专门机构。云南地方政府对国际非政府组织的开放包容态度及其良好的管理模式,使得国际非政府组织在云南获得了巨大成功并积累了宝贵经验,被称为“云南范本”。基于此,本研究立足云南本土,聚焦教育领域,在广泛调研、实地考察及个案访谈的基础上,就如何发挥国际非政府组织教育援助项目的积极作用并实现其有效运作等问题,进行初步思考与回答。
一、政府层面:秉持开放包容心态,强化外部监督管理
(一)加强对国际非政府组织的认识,秉持积极有为的工作态度
一方面,政府相关管理部门应该加强对国际非政府组织的认识,转变观念,坚持一分为二看问题。国际非政府组织是一把“双刃剑”,在促进云南教育事业发展的同时,必然也会带来一些消极影响。因此,政府相关管理部门应该加强对国际非政府组织的认识,采取两分法,做到趋利避害,既要营造健康的政治生态环境,促使友善型国际非政府组织的价值实现,又要制定严格的法律法规,坚决抵制敌对型的国际非政府组织。另一方面,政府相关部门在工作中应做到敢于担当、积极有为。国际非政府组织参与云南教育事业发展总体上呈现利大于弊、功大于过的态势。这些组织大都是本着办实事、办好事,为云南教育事业提供支持和帮助的目的而来,它们是联系云南与世界的纽带和桥梁。在积极作用和消极作用、困难和条件、机遇和挑战面前,我国管理当局应该乘势而上,顺势而谋,在高度竞争的市场环境下,敢为人先,勇于担当,抓住时机,不断完善政策,改善环境,以更为有利的条件吸引更多国际非政府组织进入我国,争取更多的资金和技术援助,实现我国教育事业的快速健康发展。
(二)设立管理国际非政府组织的专门机构,培养专业服务人才
首先,设立国家、省级和县级三级专门机构,负责对国际非政府组织进行统筹、协调与管理。当前,我国对国际非政府组织的管理虽然实现了在组织备案和项目备案方面的规范化管理,但是针对国际非政府组织具体开展活动或项目运作仍存在“多头管理”的现象。这种权责分离、职责不清的管理乱局不仅会导致各管理部门之间相互争权夺利、推脱责任,也会增加国际非政府组织的运行成本。因此,政府应该设立或指定某部门作为专门的管理机构,如在国家层面于民政部下设国家外援局,在省级和县级层面分别指定外事办、外援办为相应的专门管理机构,总体上负责指导、管理与协调国际非政府组织所有相关活动。其次,政府相关部门应打造一支服务国际非政府组织的专业队伍。各级政府还须着力培养一批高素质的具有国际视野和战略眼光的专门服务国际非政府组织的专业人才,深入研究有关国际非政府组织的项目运行及内外管理模式,确保各项服务到位,保证双方在畅通的沟通渠道下实现有效沟通,形成双方合作的良好机制。课题组认为,尽管部分国际非政府组织的相关人员可能因对政府管理人员存有偏见而夸大了政府监管与服务的不足之处,但政府及相关职能部门缺乏国际非政府组织方面的专业服务人才则是不争的事实,“若政府能够培养并派出一批高素质的专业人才,他们既精通国际非政府组织的运作模式与管理经验,又熟悉中国国情及云南的风土人情,理论联系实践,那么国际非政府组织参与我国教育发展的项目活动则会取得更为显著的预期目标”。[2]
(三)强化部门合作机制,实行工作责任制度
对国际非政府组织的管理是一个系统工作,涉及多个部门、多个领域,仅靠某几个部门单方面管理是根本不够的,需要政府建立部门间联动配合机制,即在国际非政府组织专业服务机构的统一规划、组织、指挥、协调和控制下,多个部门密切配合、分工合作、联动管理、共同努力方能有效完成任务。当前,云南省对国际非政府组织履行管理职责的政府部门主要有民政厅、外事办、国安厅、教育厅、公安厅、税务局、人力资源与社会保障厅、银行等部门,其相应职责见表1。这些部门管理职责不同,相应地掌握的信息也不同,需要它们在协调配合、资源利用、信息共享、情况研判等方面进行广泛合作,互相支持,分工把关,发挥协力作用,在不同领域进行协调管理,相互补台,堵塞漏洞。各个部门之间还应通过前期工作协调,为国际非政府组织营造和谐互信的工作环境。同时,国家设立的管理国际非政府组织的专业服务机构应该充分利用部门优势,主动综合协调,多方联系,统一管理,切实解决各部门在管理中出现的各方面问题。此外,为了保证各部门的管理服务职责落到实处,还需要建立并实行工作责任制度,具体包括工作责任落实制度、督促检查制度、目标责任考核制度、行政领导负责制度等。
表1 云南省国际非政府组织管理部门及相应职责一览表
(四)建立网络化办公平台,实现资源共享,提高服务效率
在对国际非政府组织实施管理的过程中,提倡网络化办公,建立网络化办公平台,不仅能够改变政府与国际非政府组织的思维习惯及工作方式,提高政府管理效率,减轻工作人员负担,还能够优化办公结构,节约办公经费,从而实现办公无纸化、资源信息化和决策科学化。第一,政府相关部门与国际非政府组织之间应该建立经济、方便、快捷的内部通信平台。实现高效便捷的通讯查询、邮电联系、交流互动等,确保双方在遇到问题时,能够在第一时间联系到相关负责人,通过现代网络技术进行多方的交流、交互、交锋与交融,及时解决问题。第二,建立资源共享平台。政府与国际非政府组织分别将各自工作要求上传到网络平台,在共享各方信息的基础上,充分调动并协调各方力量,最终实现资源的最优配置。第三,实现日常办公的网络化与自动化。所有的工作环节在网络上进行,不仅减轻了政府人员的工作负担,也为国际非政府组织的活动开展带来了极大的便利。
二、国际非政府组织层面:加强组织内部管理,注重项目引领发展
(一)转变传统观念,做到筹款方式的灵活多样
当前国际非政府组织大都依托社会捐助与政府补助的方式进行筹款,方式单一且经费有限。在新的社会经济形势下,国际非政府组织只有打开思路,树立灵活筹款的思想意识才能走出筹款瓶颈。建议采用以下四种新型的筹款方式:一是面对面筹款。这种筹款方式可以是以社区为单位,挨家挨户游说居民签订银行月捐协议,可以是筹款义工在街头向行人介绍机构,鼓励行人签订银行月捐协议,也可以由志愿者或员工通过街头摆摊或会演,接受行人或观众的零散或一次性捐款。二是信件或邮件筹款。通常有组织机构将感谢信、倡议书、机构简介、工作汇报、联系方式、捐赠账户、月捐表等有关材料通过信件或邮件寄送给潜在捐赠人,鼓励他们捐款。有时除了劝募材料之外还可以附赠一些诸如印有组织Log标志的小礼品或纪念品。三是网络筹款。一方面组织应通过各大社交媒体、网络广告、官方网站、电子邮件等进行网上筹款宣传、劝募;另一方面,组织还应该建立多元化的筹款平台,实现筹款途径的多样化,如花呗、支付宝、财付通、百付宝、国付宝、易宝支付、快钱、网易宝等网络支付平台。四是慈善商店筹款。它是通过建立慈善商店,销售公众、企业或机构捐赠的物品来获取慈善经费的筹款方式。
(二)优化项目资源配置,实现项目转型发展
随着中国国力的不断强大及人民生活水平的不断提高,国际非政府组织个别项目在境外筹款中遇到困难,如慈善援助项目、助学项目等传统资助型项目的筹款数量呈现递减趋势,究其原因是部分捐赠者认为中国内地人民富裕了从而减少甚至不再捐款。因此,国际非政府组织应该优化项目资源配置,实现项目的转型发展。一是减少传统的资助型项目。从本质上看,资助型项目是“输血型”项目,即由国际非政府组织或其委托机构直接将援助资金或物品捐赠给受援对象,这些援助大都是一次性的,不可再生也不可持续,如贫困生奖助学金的发放、其他教育物品的直接捐赠等。这种项目虽然受到了受援对象的喜爱与好评,但却隐藏着很多弊端,不仅滋生与鼓舞着受援对象的惰性,而且还极易出现“组织在,项目在;组织走,项目失”的现象。二是增加新型的发展型项目。所谓发展型项目,是与资助型项目相对应的,是“造血型”项目,它是一种可再生且可持续的项目。对受援对象而言,发展型项目是一种“授人以渔”的项目,通过传授受援对象某种本领而起到“治本”的功效。它虽然见效慢、收益内隐且不易发现,但却具有极大的可持续性,因此,国际非政府组织应该以“增强发展型项目”为着力点,推动公益项目的转型发展。
(三)做好需求评估与同行建议,提高项目的有效度
供需矛盾是国际非政府组织在项目运作过程中的主要矛盾,一直都困扰着项目官员。在访谈中,很多国际非政府组织的项目负责人常常抱怨“我们带着极大的热情和爱心无偿地援助他们金钱和物品,而他们却表现得非常冷漠、被动,甚至还流露出很大的不情愿”。进一步调研发现,需求与供给的失衡,即国际非政府组织没有提供受援对象真正需要的项目或他们提供的项目不能有效引导受援对象的潜在需求,是导致组织不受欢迎、失效的主要原因。因此,为了提高项目的有效度,国际非政府组织应进行全面需求评估,广泛听取同行建议,通过迎合并创造需求做好项目的调整与转型,实现项目的有效供给。对于需求评估,其信息来源渠道应该是全方位的,其主体也应该至少包括政府、合作方、受援对象、社会公众四大方面,其方法也应该是灵活多样的,如问卷调查、电子邮件调查、电话或实地访谈等。对于同行建议,既可以学习其他国际非政府组织的优秀项目经验,也可以召集众多相关国际非政府组织项目负责人,通过头脑风暴,选择合适的项目。此外,提高教育援助项目的有效度,还需要国际非政府组织与多方沟通,找准项目的切入点,确保项目能够弥补政府项目在基层的缺口,并与之相辅相成。
(四)注重组织理念与本土社会的融合,提高项目的可持续性
当前,国际非政府组织教育援助项目最大的问题是项目缺乏可持续性。在项目实施过程中,让很多受援学校负责人感受最深的是“项目在优质教育在,项目中止优质教育也终止”。在访谈中,他们纷纷表示,“国际非政府组织派来的项目老师在教育理念和教学方法方面让本校师生收益很多,但当项目结束了,项目老师走了后,一切教学及学习工作又恢复到原状”。原因在于,国际非政府组织在项目运作过程中忽视了对本土社会的关注。如在项目实施中,项目老师大都采用“做中学”“玩中学”的素质教育理念,而他们往往忽视中国“唯分论”的传统应试教育理念,项目老师的自主生成性教学法与本地老师的成绩应试型教学法不能有机结合起来,这必然导致项目不可持续。校内老师在应试教育的压力下,往往会放弃项目老师的新型教育理念。因此,国际非政府组织应该做到自身组织理念与本土社会的融合,要与我国教育实际情况相结合,顺应并维护我国教育的民族性和本土特色,探索真正适合中国国情的教育发展模式。此外,提高项目的可持续性还要求国际非政府组织在关注物的援助的同时,更要关注人的转变。物的改变大都依赖于人的转变,人的转变才具有可持续性。对一个地方来讲,发展是永恒的、绝对的。条件改善是可以预期的,你来不来我都要改变,或者是今天,也或者是明天,但人的转变要花更多的时间精力,需要更多的投入。
三、合作单位及受援对象层面:提高项目认识水平,营造良好合作环境
(一)转变观念,提高对项目的认识水平
项目实施中,项目合作方与受援对象对项目的认识水平较低,仍停留在传统的思维观念上,他们倾向于接受见效快的传统的资助型项目,对见效慢的新型的发展型项目不够重视,甚至不愿意接受,这在一定程度上阻碍了国际非政府组织的项目转型发展。如访谈中,部分项目合作方负责人及部分受援学生家长表示,“我们的学生(家庭)最缺的是钱,没有钱学生就要辍学,辍学后他们还可以为家庭赚钱,我们最迫切需要的也是资金与物质的援助”。项目合作方与受援对象是国际非政府组织项目运作中的重要主体,他们对项目的认识状况直接制约着项目能否获得实效。为此,合作单位及受援对象应做到以下方面:一是充分认识到国际非政府组织的教育援助项目本质上是一种慈善项目,是国际人道主义和爱心的体现,尽管可能会被个别不良组织所利用并产生一些不良影响,但总体上是利大于弊的,能够很好地促进我国教育发展;二是充分认识到开放环境下教育形式日新月异,新问题、新情况层出不穷,应结合本土及自身实际情况,充分抓住这次机遇,很好地利用外部援助资源,切实解决自身问题;三是充分认识到政府部门、国际非政府组织、合作单位及受援对象有着共同的目标,无论是传统的外在援助型项目还是新型的内生发展型项目,都是要促进我国教育事业发展,作为合作及受援方应该积极主动配合项目活动,做到各方同心协力、合作共进;四是要充分认识到外来项目只是自身发展的一种外在条件,不能完全依赖国际非政府组织,自我努力才是实现自身发展的主要因素。
(二)落实项目合作单位的配套资金,提高其工作积极性
项目实施中,项目合作方工作人员往往是以兼职的形式开展工作,由于缺乏相应的配套资金,这些工作人员的工作积极性与配合度都不高。因此,项目合作单位应该设立专门的项目配套资金,同时由政府提供相应的政策支持,确保项目资金落实到位,保证从事项目运作的合作方人员能够得到相应的报酬,提高他们的工作积极性,从而保障项目的顺利实施。当然,如果条件允许,最好的做法是由项目合作单位为项目实施设立单独部门,并调配专门的工作人员,配备项目运行的专项资金,专门负责并统筹管理项目运行中的一切事务,这样不仅可以减轻合作方项目人员的工作压力,还能够做到职务分离、职责明确,实现权责利的统一,避免在出现问题时各方发生“踢皮球”“扯皮”等相互推卸责任的现象。
经过多年的实践,国际非政府组织在我国社会经济和教育事业发展中发挥着重要作用,逐渐成为我国社会经济建设与教育事业发展的一个重要组成部分。同时,我们也应该认识到,国际非政府组织进入我国开展教育援助活动仅仅是一个开端,无论是对国际非政府组织自身,还是对政府相关管理部门、合作单位及受援对象来讲,都是一个全新的课题,各方面都将面临一系列无法确定甚至不可预期的困难与挑战。课题组调研发现,国际非政府组织在我国开展教育援助活动最成功的经验在于与政府相关管理部门、合作单位及受援对象的合作,最大的期望也是要加强三方合作,这是在现有的社会条件及政治环境下实现共赢的一种最佳选择。因此,国际非政府组织积极作用的充分发挥及其教育援助项目的有效运作,离不开政府相关管理部门、国际非政府组织、合作方及受援对象的共同努力,需要三方协力共进,共同开创一种公共领域的新型服务模式。