乡村振兴背景下的上海市郊野单元村庄规划研究——以松江区泖港镇试点为例

黄 婧，吴沅箐

（1. 上海市松江区规划和自然资源局，上海 201600；2. 上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

为贯彻落实国家乡村振兴战略要求，上海市出台了《上海市乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》和《上海市乡村振兴战略实施方案（2018-2022 年）》，提出要抓规划编制与落地。2018 年8 月，上海市召开全市乡村规划编制启动会，《上海市乡村规划导则（试行）》（以下简称《导则》）系列成果下发至各区镇。该导则构建了全市乡村地区的规划体系，即村庄布局规划—郊野单元村庄规划—村庄设计[1]。其中，郊野单元村庄规划是上海市郊野单元规划系列的3.0版本。

郊野单元规划作为上海首创和特色规划，自实施以来对乡村地区的建设和发展发挥了积极作用。3.0 版本的上海市郊野单元规划也由原来的专项规划发展为村庄规划，成为实施土地用途管制特别是乡村建设规划许可的依据。相较于前两版，3.0 版本郊野单元村庄规划结合乡村振兴战略进行了一系列创新性探索。笔者参与了历次上海市郊野单元规划编制工作，本文在总结郊野单元规划发展历程基础上，结合负责编撰并已获批的《上海市松江区泖港郊野单元村庄规划（2017-2035 年）》[2]试点为例，阐述郊野单元规划的示范性创新实践，探讨乡村振兴背景下郊野单元村庄规划的创新思考，以期为乡村规划编制与乡村振兴发展提供借鉴。

1 上海市郊野单元规划发展历程

自2012 年提出“郊野单元规划”以来，上海市郊野单元规划共经历了三版。其中1.0 版郊野单元规划以土地整治为综合平台、以增减挂钩为政策工具，主要包含农用地整治、建设用地整治和专项规划整合3 项内容[3]；2.0 版郊野单元规划衔接新一轮总规要求进行了创新，包括成果体系创新、单元图则管理使用、管制分区细分等[4]。1.0 版是解决多规合一、土地综合整治和减量化的问题，2.0 延续1.0版镇级土地整治规划的定位[5]。前两版郊野单元规划在实践中产生了多种模式[6]，对于优化集建区外的用地布局、指导乡村地区建设和开展土地综合整治发挥了积极作用。但是对集建区外广大农村地区产业模式、安置方案和居住模式、历史文化保护等方面缺少研究[7]，同时由于资金需求大、政府与企业、村集体、农民之间利益协调难等问题导致实施成效低于预期[8-9]。2017 年伴随着国家“乡村振兴”战略提出、《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》（以下简称“上海2035”）批复，上海进一步研究乡村地区的功能定位和发展方向，在《导则》中提出了3.0 版郊野单元村庄规划，结合乡村振兴战略落实、“上海2035”实施等新要求进行了探索，其主要功能在于解决规划传导、用途管制依据、建设项目依据、推动实施的问题。笔者通过对三版郊野单元规划导则[10-12]比较（表1），发现虽然随着背景和目标的变化，郊野单元规划由专项规划变成了详细规划，规划核心内容也从土地整治转向引领乡村地区发展的村庄规划多重内容，编审权限也逐步下放至各区，但是其背后注重解决郊野地区问题、侧重规划的实施性的逻辑是一脉相承的。

表1 上海市历版郊野单元规划比较Table 1 Comparison of different editions of countryside unit planning in Shanghai

2 乡村振兴背景下郊野单元村庄规划新思路

郊野单元村庄规划是在国土空间规划和“乡村振兴”战略背景下应运而生的。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴的总方针。3.0 版的郊野单元村庄规划聚焦这20 字方针，在规划内容上多方面探索乡村振兴的实施路径。

2.1 开展产业发展策划

1.0 版和2.0 版郊野单元规划中无产业发展策划内容，重点在于对现状“198”工业用地进行梳理和评估，进而制定近期和远期减量化方案。而3.0 版加强了产业发展策划的内容，要以稳固农业生产功能、凸显生态功能、创新服务功能、激活乡村地区经济活力为目标，提出农业与旅游、文化、教育、康养等产业深度融合的发展思路和策略，进行业态与项目策划，为乡村地区“产业兴旺”提供智力策源。

2.2 严格空间管制要求

1.0 版和2.0 版郊野单元规划中通过落实新市镇总规和镇级土总规控制指标，制定单元内综合减量化方案、类集建区规划和后续整备用地规划等形成土地利用总体布局方案。而3.0 版结合国土空间规划用途管制要求，进一步细化了空间管制内容：一方面通过划定各类空间管制分区，提出主要管控要求，形成“空间管制分区一张图”（包含空间管制分区图和空间管制分区管理清单）；另一方面通过乡村单元图则，将郊野单元的建设用地规模、减量化规模、基本农田保护规模等各项发展指标落实到各个乡村单元，并落实控规图则，明确地块属性和相关参数。这为乡村地区全域全地类管理，推进全域国土综合整治，提升乡村地区建设水平和空间治理提供了依据。

2.3 创新农民相对集中居住引导模式

1.0 版和2.0 版郊野单元规划中在农民自愿的基础上开展宅基地减量化，并通过增减挂钩政策工具、类集建区规划落实农民安置要求。而3.0 版在总结上海“三个集中”历史经验、借鉴浙江等地模式基础上，创新性地提出了“E+X+Y”的镇村体系来引导农民相对集中居住。其中，“E”点，指城镇集中安置区，原则上在城市开发边界内规划农民集中居住区，按照国有建设用地进行供地。“X”点，指农村集中归并点，为城市开发边界外，依托保留（保护）村布局的用于村内归并或跨村归并的农民集中安置区，土地性质为“宅基地”。“Y”点，指农村保留居住点，为镇总规中远期保留村。“E+X+Y”的镇村体系的创设，进一步明确了乡村地区的村庄布局，为实现“生态宜居”以及后续制定差别化的规土管理政策提供了依据。

2.4 增加风貌规划引导内容

1.0 版和2.0 版郊野单元规划中无风貌保护内容。上海由于特殊的地理位置和历史发展进程，整体呈现出“凭江临海、河湖浦荡、九峰多泖、水乡田园”的江南水乡风貌特征，并以古海岸线“冈身线”和长江为界，形成特征鲜明的西部湖沼平原、东部滨海平原、崇明沙岛平原三种地貌类型，而上海乡村悠久深厚的历史积淀和丰富多彩的乡土民俗也需在乡村规划内予以保护和传承。因此3.0 版要求按照《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则》，提炼总结历史文化保护、乡村风貌、色彩引导、建筑元素符号等特征，继承和发扬传统文化，突出不同村域的特色风貌，提出保护提升乡村风貌的景观策略，是“乡风文明”建设的重要内容。

2.5 加强规划实施引导

1.0 版郊野单元规划主要通过制定三年增减挂钩方案来推动实施，2.0 版郊野单元规划对接“十三五”规划增加了公共服务与基础设施、农民集中安置、休闲农业和乡村旅游、土地整治、生态建设等近期项目库内容，并对近期重点项目类型、数量、规模、位置和建设时序等进行安排。3.0 版在2.0 版基础上制定了近期行动计划，明确农民相对集中居住等规划实施的路径和策略。根据乡村振兴建设发展目标，确定近期重点建设项目和区域，提出产业发展、农民集中居住、基础设施和公共服务设施的具体项目，形成近期项目库并落到控制性详细规划图则深度，直接指导村级项目的实施建设。较2.0 版，3.0 版近期项目一是村级公共配套设施和产业用地配置类型更为丰富，二是通过地块落图则的方式明确各项指标，直接指导项目的实施。

3 松江区泖港镇郊野单元村庄规划试点实践

3.1 研究区概况

泖港镇位于上海市西南、松江区黄浦江南侧。东隔乡界泾与叶榭镇相连，西以茹塘港为界与新浜镇相邻，南隔小泖港河与金山区朱泾镇相望，北枕横潦泾与石湖荡镇为界，总用地面积57.62 km2，属于黄浦江准水源保护区范围。2014 年，为推动泖港镇的转型发展、实施新型城镇化战略，泖港镇编制了《上海市松江区泖港镇郊野（SJMG01）单元规划（2014-2020 年）》[13]（以下简称“泖港镇1.0 版郊野单元规划”），重点解决农用地整治和建设用地减量化问题（图1）。2018 年泖港镇作为上海“江南田园”乡村振兴战略部署的首批试点，由松江区规划资源局和泖港镇政府共同组织，以上海市城市规划设计研究院为技术支撑，编制了《上海市松江区泖港镇郊野单元村庄规划（2017-2035年）》（即泖港镇3.0 版郊野单元规划）。该规划统筹城市开发边界外的用地规模和空间布局，以自然生态空间用途管制推进黄浦江上游地区优质生态空间的保护与利用，以宅基地改革和农村集体经营性建设用地入市试点推进沪韵乡居特色打造和乡村产业兴旺，以乡村单元图则管理创新推动郊野地区规划覆盖，指导十三五期间乡村旅游、民生工程等建设，促进农村项目落地实施，对全市郊野单元村庄规划编制和乡村振兴实施具有示范和创新意义（图2）。因此本文选取泖港镇作为案例研究3.0 版的创新之处。

图1 泖港镇郊野单元土地利用规划图（1.0版）Fig.1 Maogang countryside unit land use plan (Version 1.0)

3.2 泖港镇郊野单元村庄创新探索

（1）产业发展策划

图2 泖港镇郊野单元土地利用规划图（3.0版）Fig.2 Maogang countryside unit land use plan (Version 3.0)

泖港镇是生态农业重镇，现状农业发展模式以家庭农场为主，但是农业产值不高，2018 年泖港镇农业总产值5.4亿元，而工业和第三产业总产值分别达35.9亿元、13.3亿元，主要经济来源仍为第二产业和第三产业。按照1.0 版郊野单元规划，近期郊野单元工业用地减量50.03 hm2，远期全部减量化。按照上位规划《松江区城市总体规划暨土地利用规划（2017-2035）》，至2035 年泖港镇规划建设用地总规模8.5 km2，其中开发边界外用地规模6.8 km2[14]。而开发边界外现状建设用地总规模10.4 km2，其中“198”工业用地2.8 km2，与区总规下达规模相比，净减量化指标达3.6 km2，减量化任务较重。综上，“198”工业用地产业转型和升级压力确实很大。同时，五厍现代农业园、韦伯生态农业园、涌禾生态农业园等乡村旅游景点星罗棋布，乡村旅游资源有待进一步整合。本次郊野单元村庄规划内，坚持“无策划不规划”，结合泖港实际和特色开展产业发展策划。泖港郊野单元内产业主要包括黄桥田园综合体、花卉农旅区、农林复合区、现代农业区、先进制造区5 大分类、8 大片区（图3）。同时，结合花卉农旅区和黄桥村两大乡村旅游资源重点片区进行乡村旅游综合配套，形成农旅中心和黄桥综合配套区，提供度假村、民宿、特色餐饮、商业购物、文化展示等综合服务。通过产业发展策划，明确了未来泖港镇的产业发展空间布局、整合了现有农旅资源、完善了相关设施配套，为促进泖港乡村产业的发展、增加农民的收入提供了规划依据。

图3 泖港郊野单元产业空间布局图Fig.3 Industrial spatial layout of Maogang countryside unit

（2）空间管制

本次郊野单元村庄规划，将泖港镇自然资源按照生态保护类、文化保护类和邻避防护类进行分类用途管制。其中，生态保护类分区包括永久基本农田、饮用水水源保护区、重要野生动物栖息地/重要湿地、结构性生态空间、重要片林5 项，文化保护类分区包括历史文化遗产和古树名木2 项，邻避防护类分区包括“三高”沿线保护控制区和邻避设施控制防护区2 项，分别落实上位规划以及农、林、水、文物保护、市政等专项规划的管制要求，并制定泖港镇空间政策区管理清单，明确各空间要素的管控刚性程度、总量/空间管控要求、用途管制要点、功能引导要求，特别是加强对该空间要素内建设用地新增、保留、转型、拆除的管控，为泖港镇全域用途管制提供规划依据。例如，对于永久基本农田实施最为刚性的五星管控，总量按照1927 hm2（2.9 万亩）进行控制，严格用途管制，A 类永久基本农田禁止严重破坏破坏耕作层的各类活动、B 类永久基本农田允许实施农林复合利用，严禁挖湖造景，严格限制建设项目随意占用各类永久基本农田（表2）。

表2 泖港镇空间管制分区管理清单（部分）Table 2 Management list of space control zones in Maogang town (part)

同时，按行政村划分为16 个乡村单元，将郊野单元的各项发展指标落实到各个乡村单元。以黄桥乡村单元为例，在图则内明确本单元总人口0.1 万人、建设用地总规模39.42 hm2、减量化指标50.31 hm2、永久基本农田保护面积151.06 hm2、设施农用地规模3.16 hm2、林地面积71.26 hm2、水域面积27.43 hm2、“X”点农村新社区规模9.80 hm2等核心指标，并列明黄桥村农民安置用地、拟入市集体经营性建设用地等规划新增建设用地的地块编号、用地性质、用地面积、容积率、建筑高度等控制性指标，并形成矢量入库文件，为后续建设提供依据（图4、表3）。

（3）农民相对集中居住引导

图4 泖港镇黄桥乡村单元图则Fig.4 Huangqiao village unit plan of Maogang town

泖港镇1.0 版郊野单元规划中，远期宅基地减量338.36 hm2，规划类集建区内安置用地37.73 hm2，位于集镇中心区西部以及五厍社区北部。本次郊野单元村庄规划中，因地制宜引导农户向保留（保护）村归并，通过摸清底数测算进镇安置和平移归并需求，通过梳理上位规划条件和意见征询开展农民安置区选址。据调查统计，泖港镇居住在宅基地上的在册户籍数为9880 户，另有663 户满足分户条件。通过排摸，最后认定3188 户农户无村内建房资格，通过进“E 点”进行集中安置；7292 户具有村内建房资格，通过在“X”点平移归并以及在“Y”点保留更新实现其居住权，同时如果有进镇意愿也鼓励进“E 点”安置。为节约集约用地，本次规划明确“X”点户均建筑占地面积不超过90 m2，户均宅基地面积不超过110 m2，户均宅基地与分摊宅旁道路总面积不超过260 m2；“E 点”户均建筑面积为200 m2。最后综合考虑村庄发展条件和镇村意愿，规划形成“2E+12X+11Y”村庄镇村体系（图5），即2处“E”点、12 处“X”点和11 处“Y”点。规划的2 处“E”点，一处为五厍城镇集中安置区，一处为泖港城镇集中安置。由于泖港镇区受上位规划影响，镇区开发边界用地较少，可用于农民集中居住的13 块住宅组团用地按原法定控规容积率核算，扣除10%公建配套后仅可安置2405 户，无法满足农民进镇安置需求。因此本次规划中，面对镇区安置缺口，一方面建议后续将部分安置地块的容积率由1.2 提高至1.6，另一方面在城市开发边界外的镇区西侧和南侧新增4 块安置用地作为“E”点。调整后“E”总用地规模73.21 hm2，可安置5299 户。规划12 处“X”点，主要分布在黄桥保护村和11 个保留村，用地规模75.66 hm2，可安置3031 户，新增“X”点难以避让永久基本农田33.04 hm2，进行等量等质补划。规划11 处“Y”点，选取保留村内现状宅基地分布较为集中的自然村落进行保留。该镇村体系的明确，也为后续泖港镇开展黄桥村等保留保护村村落风貌、自然景观、重要节点、公共空间或乡村建筑等村庄设计提供了基础。

图5 泖港郊野单元镇村体系规划图Fig.5 Town and village system planning of Maogang countryside unit

（4）风貌规划引导

泖港镇郊野地区整体上农田广袤、滨江林带绵延，村庄与河道相依，点缀于农田之中，展现江南水乡田园特色风貌。本次规划中，加强了对泖港镇风貌规划的引导，提出规划形成“五区一带”的郊野风貌格局，明确七彩花田风貌区、泖田湿地风貌区、广袤田园风貌区、现代产业风貌区、浦江森林风貌区以及滨江休闲带各风貌区的发展导向和特色景观（图6）。如七彩花田风貌区，以五厍休闲农业园为基础，形成以四季不同花卉主题为特色的郊野花田风貌，打造集文娱休闲、乡村体验等功能为一体的综合活动区。在传承和发扬地方文化传统方面，本次规划提出单元内的历史文化保护以划定的文化保护红线、古树名木为重点，并对于黄桥楹联文化要素，建议组织开展相应文化节庆活动，鼓励进行艺术化处理和创新，建设营造展示此类文化要素和活动的重要场所。在村居建筑风貌方面，本次规划建议采取江南为底、融合现代，富有乡村风貌特色、承载江南文化内核的“江南田园”建筑风格，突出“粉墙黛瓦”，追求轻巧、秀美、雅致的风格，建筑宜选用柔和中性的江南传统白、青、灰、褐和原木色色调。

（5）近期行动计划

为加强郊野单元村庄规划的落地实施，本次规划内特别规划重点建设项目共29 个，包括公益性设施项目19 个、安置项目4 个、经营性用地项目3 个、生态项目1 个以及其他项目2 个等。公益性设施项目主要包括开发边界外各村三室一点、开发边界内安置区公共服务设施配套等内容；安置项目主要包括泖港镇区开发边界内动迁安置房，开发边界外曹家浜村、黄桥村、曙光村的农村集中归并点等；经营性项目主要包括兴旺村和黄桥村内的乡村旅游项目；生态项目为泖港镇区内的涵养林、防护林廊道建设项目；其他项目主要包括泖港镇市级土地整治项目区以及乡村振兴试点区黄桥村土地综合整治项目（图7）。其中，对于安置项目、经营性项目、公益性项目的建设用地均已在各自的乡村单元图则内落地，为后续项目供地提供了规划依据。

图7 泖港郊野单元近期重点建设项目汇总图Fig.7 Summary of recent key construction projects of Maogang countryside unit

3.3 需进一步探讨的问题

在泖港郊野单元村庄规划编制和实施中，也反映了一些共性问题，需要在全区乃至全市层面进一步思考。首先，郊野单元村庄规划是一个实施性的规划，由于农民安置意愿、安置方式政策性引导和经营性项目方案（特别是涉及到点状供地的）等方面会发生变化，与已批规划发生不一致，建议参考控制性详细规划明确后续郊野单元村庄规划调整机制。其次，目前郊野单元村庄规划按照两规合一的用地分类进行编制和入库管理，但是随着集体经营性建设用地入市，其程序和收益分配机制与国有建设用地存在差异，在图则的用地性质内以“一类用地”（村庄建设用地）予以明确是否可行。再次，类似泖港这种涉农新市镇的规划总建设用地规模较小，开发边界外用地规模远远小于现状建设用地，农民安置方式的节地率是规划中需要思考的重要问题，一方面要土地减量化，另一方面要农村产业兴旺和生态宜居，在“四线管控”相关文件要求下，开发边界外不宜新增工业用地（M）、科研设计用地（C65），给乡村经济发展带来极大的挑战。最后，上海郊区承担了全市永久基本农田保护的任务，如松江区永久基本农田保护任务重，黄浦江南岸的新市镇是落实全区基本农田分布的重点地区，在乡村振兴要求下，选址确实难以避让的交通市政基础设施、乡村公益设施、林地布局、河道整治和水利设施项目，均与现状基本农田发生较大的矛盾，如何保持在现有永久基本农田政策法规要求下，进行近期项目的建设，如何通过郊野单元村庄规划层面保障乡村振兴项目的落地建设，均是需要重点研究的问题。

4 主要结论

本文总结了上海市郊野单元规划发展的历程，提出最新的郊野单元村庄规划作为郊野单元3.0 版本，已经由原来的1.0 版本和2.0 版本的专项规划发展为村庄规划，与国土空间规划的新要求相适应。在乡村振兴背景下，郊野单元村庄规划围绕20 字方针进行了一系列创新：开展乡村地区业态与项目等产业发展策划，激活乡村地区经济活力；结合国土空间规划用途管制要求，通过“空间管制分区一张图”和乡村单元图则，严格乡村地区的空间管制要求；借鉴本市历史经验和浙江做法，通过城镇集中安置区（“E”点）、农村集中归并点（“X”点）、农村保留居住点（“Y”点）镇村体系制定差别化政策、引导农民集中居住；增加风貌规划引导内容，传承江南水乡风貌特征和特色传统文化；制定近期实施计划，通过地块入图则入管理库形式指导项目落地实施。并以松江区泖港镇郊野单元村庄规划试点为例，对郊野单元村庄规划的创新之处进行说明。最后，本文指出，郊野单元村庄规划编制和实施中，在规划调整机制、用地分类、准入地类、以及与永久基本农田衔接等方面仍有待进一步探索。