土地供应视角下城市新区城镇化研究——以白银西区为例

赵玉琢

（兰州大学资源环境学院，甘肃 兰州 730000）

1 概述

改革开放以来，中国城市化进程加快。一批以地区富集资源为依托的工矿型城市就此崛起。然而随着资源枯竭对城市发展的影响，因企设市的工矿型城市走上了转型之路。位于我国西部黄土之中的白银，自建国以来依靠采矿业和冶金业快速发展，从一片荒滩建设出一座初具规模的城市。2008年被列入国家首批资源枯竭城市之后，白银走上城市转型道路，产业接续和城市扩张齐头并进。坚持政府推动和市场运作相结合，城市化保持着高速的发展速度。开发区转城市新城区，白银西区经济技术开发区在短短十年间面积扩大了一倍之多，人口城镇化速度与土地城镇化速度保持高度匹配，创出了社会各界称誉的“白银速度”和“白银现象”[1-2]。

白银西区的发展离不开政策的支持。一方面中国政府掌控土地市场的供应；另一方面分税制改革后让土地供应产生的“土地红利”使得城市迅速发展。学者们研究了这种具有中国特色的土地融资城市化进程，且大多是基于省市级城市面板数据进行分析，或是联系房价着手研究。纵观各研究过程与成果，其大多是从政府作为来研究城市土地利用和空间结构变化，而对于市场在城市化中起到的作用很少谈及。在政府控制土地供应情况下城市发展离不开政府和市场两个行为者的相互配合。本文从土地供应角度入手，具体从政府划拨和市场出让土地对城市新区形态结构的时空变化进行研究。

本文利用2009—2018年10年间白银西区土地招拍挂和划拨数据进行分析，重点研究以政府为核心的权力行为者和市场对白银新城区空间形态的塑造过程。研究土地供应中政府划拨与市场出让行为在城市塑造过程中的重要性，以及在建设开发时序上它们是如何发挥作用的，证明城市基础设施投资与土地出让回报之间的存在着良性城市开发建设模式。政府和市场共同推动了城市空间形态变化的过程与模式。

2 理论分析

改革开放以来，我国先后建立了数个经济技术开发区，从沿海到内地相继展开了大规模的开发区建设实践活动。白银西区经济技术开发区 （简称白银西区）于1988年被列入省级开发区名单。开发区促进了当地的区域经济的快速稳定发展和城市整体的提高。随后根据政策调整和时代战略的转变，主要是1994年分税制改革和2002年土地使用权招拍挂制度的实施，新城建设开始加快。然而随着资源消耗殆尽，从2009年白银开始探索资源枯竭型城市转型道路。为了适应外部环境变化和摆脱自身劣势，白银西区实施大规模城市建设，原有工业用地逐渐外迁。城市新区的发展扩展是以土地供应为基础的开放、复杂的动态系统，而在我国土地公有制的国情下，地方政府的角色是双重的，一方面是土地最大所有者，通过土地供应控制城市扩张速度和形态变化；另一方面通过划拨土地投资建设基础设施和公共服务设施。政府是影响西区空间形态最主要的行为力机制之一，但同时，新城区的快速发展也离不开市场力量的投资运作。

国外学者们对这种以土地供应方式快速推动城市化的模式研究甚少，主要研究土地供应和地价之间的联系。国外学者研究表明土地供应变化对地价有滞后效应[3-5]；我国学者们对这种具有中国特色的城市化的模式进行了细致的研究。郑思齐对出让划拨、城市建设和土地价格三者之间的互动机制进行分析，描述了一种以“土地融资城市—基础设施投资”间正反馈关系为核心的城市建设投融资模式[6]；曹新强则从土地宏观调控对城市土地出让价格的影响进行分析[7]；王贺等人从城市发展和土地供求之间的矛盾进行研究[8]；王贤斌等人认为政府设定土地出让价格与土地出让规模以推动经济增长与获取财政收入[9]；王冠贤探究土地供应背后权力行为力对城市空间形态扩展影响的一般规律[10]；范小敏认为财政压力和土地出让方式有关系[11]；范子英认为土地财政的真实原因是投资冲动，财政被用于生产性的基础设施建设[12]；雷潇雨分析了土地出让行为对地方工业化和城镇化的影响[13]；贾点点研究“土地财政”的历史作用体现为通过改善城乡基础设施建设来拉动经济的发展[14]；李升等人认为土地财政的产生与分税制改革及地方政府竞争密切相关[15]。学者们达成的基本共识是城市地方政府最优的土地出让策略是低价出让工业用地、高价出让商住用地，降低企业入驻成本并增加财政收入和公共支出，共同达到吸引企业、促进生产并推动城镇化的目的。政府和市场两种力量在城镇化中起着重要作用。从土地供应角度考虑，政府通过划拨土地，引起土地利用和价值的变化，基础设施和公共服务设施完善的影响在短期体现到附近的土地价格中。周边土地市场化运作，市场投资进入城市建设活动，土地经济区位改变导致周围土地价格进一步提高，进而政府得到城市建设投资回报，城市发展加速。形成“城市基础投资—土地出让得到回报”的城市建设模式。这一过程中土地价格指示了城市发展中政府和市场的作用过程。但国内学者对具体城市个案开发过程研究较少。本文通过对白银西区过去的土地供应数据分析做支撑证明上述模式的存在性。地方政府可以通过主动调节土地供应规模和开发时序去影响城市化进程。这是政府和市场两种力量配合发展城市的过程。结合学者们关于土地供应和城市建设关系的研究得出以下假设：地方政府以获取最大土地出让收益确定土地出让位置和数量。

2.1 土地供应时空关系分析

上述城市建设模式正向反馈促进城市新区快速建设，合理的政府投资时间次序影响新区形成的空间分布。基础设施和公共服务设施，不同基础城市建设投资引起周边土地价值变化是不一样的，市场跟进政府投资的反馈结果和时间周期也是不一样的，反馈的出让规模大小反映了城市新区建设有的不同侧重选择的结果有差异，可以据此指导新区不同基础设施的优先度。也能根据土地供应情况反映不同时期、不同时序的建设活动是由政府还是市场主导的。但同时这种建设模式也是存在一定风险的。新区的不合理的开发规模和建设时序，会导致居民增长的社会需求和城市建设供给的不平衡。出现土地资源利用不合理，公共配套设施供给与需求不匹配，政府建设资金分配不完善等方面问题。甚至出现“鬼城”现象，城市经济呈现衰退，人口外流加剧。中小城市新城建设的风险还来自于面临的财政压力，城市建设急于求成，尚未选择高质量的或合适的招商引资项目建设，出现土地闲置浪费或低效使用问题。此外，不同级别的商服中心、道路通达度、教育医疗资源、环境绿化等综合因素形成的商业繁华度和人文环境优劣也是城市新区建设时序和控制考虑的问题。

2.2 土地供应地价反馈分析

土地供应对地价具有直接和间接的影响。从土地供应角度考虑地价主要有三个方面：第一，土地供应的方式，招拍挂制度可以让土地出让价格趋于合理的范围。第二，土地供应的规模，年度土地市场的供应量会直接影响到该年度土地市场价格，土地政策和能影响土地供应量的政策和调整都会直接反映在地价上。政府的双重身份能很好控制土地价格的弹性波动，从而稳定土地价格。同时市场对于土地供应的需求的反馈强烈度则会直接反应在地价上。土地市场出让价格的关键影响因素在于土地需求量。第三，土地供应结构，土地供应后土地利用类型是影响周围地价的主要因素。明确教育、医疗和行政单位等划拨用地后会对周围地价有差异性的提升，不同级别的商服中心和绿地公园的建设会增加土地出让价格，提升土地的平均价格。土地周围的商业繁华度和人文环境优劣度也是土地价格的决定因素。

单位面积土地价格的差异是市场对政府投资建设的直观反馈。具有相同区位优势的不同土地价格反映了时间序列地价变化情况，而影响区位优势的不同因素可以确定空间分布上土地利用类型对地价的差异化影响情况，在前文假设下的以经济利益最大化的目标导向可以确定不同划拨土地类型对出让土地价值的相对影响。

3 实证分析

3.1 研究区概况

研究对象白银西区经济开发区包括了过去国土资源部公告的四至范围内的全部土地和发展方向区，其中主区面积为805.60hm2。如图1所示。

图1 白银西区2009年建成区土地利用现状图

3.2 数据来源

选取收集了白银西区2009-2018年土地供应交易数据，信息主要来源于中国土地市场网、白银市（区）统计年鉴数据和白银西区管委会的政府年报等数据，土地供应数据包括土地供应时间、土地供应面积、土地建设时长、土地出让价格和用地单位等数据。其中工业用地数据2015年之后数据缺失。交易数据按照土地供应方式将供应土地交易中的出让和划拨表征为市场和政府两大主体对城镇化的行为方式。

3.3 白银西区土地供应数据分析

3.3.1 白银西区土地供应时空关系分析

2009-2018年间白银西区是白银市区城市空间形态扩展运动最为激烈的地方，它的变化模糊表征了城市沿重点发展方向上的形态变化特征。从建成区面积和边界变化分析，可得近年来白银西区空间形态变化生长的特征。

图2 2009—2010年白银西区土地供应分布图

图3 2011—2012年白银西区土地供应分布图

图4 2013—2014年白银西区土地供应分布图

图5 2015—2016年白银西区土地供应分布图

图6 2017—2018年白银西区土地供应分布图

图7 2009—2018年白银西区土地出让和划拨分布图

图2-图7描述了2009-2018年白银西区土地供应分布情况。白银西区空间形态扩展是依附城市东西向主干道以及西区中心广场用地以斑块状从外围逐渐向内部破碎式的扩展。在城市新建环城道路网的控制下，对市区所辖农村用地征用，对大量地块进行不同时序的集中扩张建设，对旧有的遗留工业用地进行搬迁，城市绿化和城市生态系统逐步建设。白银西区郊区就地安置保障房大量建设，政府行政单位和教育医疗单位用地快速布置。各类型用地呈散点状分布，整体呈现圈层式建设空间形态，组团式功能片区，形成从外到内斑块状建设时序，分区指引分类用地建设活动。这种扩展是白银区在转型期内有控制性的城市扩展模式，从外到内的建设先限定了城市扩张范围，确定了城市开发时序，同时城市更新和新区建设同时进行。在空间上表现为不连续、年度建设重点区域的变化特征。受地形、市区下辖村庄管控边界、财政压力等制约因素影响，城市发展呈现一种精明增长控制状态，在确保主体区域内控制发展，对郊区进行预留发展空间。政府和市场作用于空间系统动力机制中，城市发展动力平缓稳定。

表1 白银西区商住和工业用地占两种出让方式比重 单位：hm2

图8 白银西区土地供应占比情况

根据2009年至2018年10年间白银西区土地供应情况，土地出让类型分成商住用地和工业用地；土地划拨类型分为居住用地、基础设施建设用地和公共服务设施建设用地。见表1。白银西区土地供应面积年均变化差异较大。政府供应土地情况可以分为三个时期：2009年，2010-2015年，2016年至今。土地出让方面2009年出让土地量较低。后续工业用地数量和占比情况逐年降低，至2015年为0。商住用地从2013-2015年间保持较高水平出让，且从2013年开始西区出让商住用地占全区用地比重逐年上升，2013年之前出让量和占比保持极低水平。政府划拨情况与出让截然不同。2009年政府并未划拨土地，之后5年投入了511hm2土地用于基础和公共服务设施建设以及廉租房等保障性住宅的建设。同时也是出让土地最多的五年。该时段基础设施建设用地保持较高的供应量，并在2012年和2014年出现两个峰值，用地量占全区土地供应情况与数量保持同步；公服用地集中在2011-2013年间，其余年份保持较低的供应量，2011年和2016年公服用地占全区土地供应较高水平。政府划拨廉租房时间集中在2012年和2013年，且集中在金大沟和西大沟两侧。2016年之后土地划拨数量和面积保持在极低的水平。如图8所示。

图9 白银西区土地供应占比情况

结合土地台账数据和西区不同类型土地在全区占比情况分析（如图9所示）可知，西区发展的黄金时期是2010-2015年之间。间分布呈现集中布置形式，其生长过程是一种先外围确定发展边界向内逐渐连片发展，道路延伸的组团式拓展，地域呈现紧凑构架。白银西区2010年开始将城建重点转向西区新城区建设，包括变电站、供热供气项目、街巷交通用地等，划拨用地优先供应工业园区，提高工业用地和周边商业用地出让量，园区工业用地占绝大部分出让的土地；2011年基础设施用地和公服用地主要用于产业园区建设；2012年开始片区集中建设道路交通网等基础设施在前，然后以区政府为首跟进布置公服用地，次年市场投入建设住宅和商业用地，同年下半年开始补齐完善基础设施建设。2012年基础设施主要划拨为城南交通用地，用于完善产业园区和主城区道路联系，燃油和天然气供应开始投入建设，公服用地以区政府为首一批行政司法等机关办公用地搬迁至城南，工业用地和商业用地出让数量和面积开始持平，但商业用地类型主要以服务第二产业为主空间上围绕城南和西区旧有工厂布置；2013年西区整体出让占全区程度不高，但是数量仍有一定的保持，基础设施和公服用地以2012年新增用地和原有道路结构进行完善填充，空间上布置分散，涉及科教、医疗、环境卫生、司法行政等多项服务内容；2014年基础设施主要划拨于西区各个街巷用地之中，用于完善城市次干道和支路建设。公服用地划拨量不多，主要包括宗教医疗和司法机构的用地.土地出让围绕房地产行业商服用地和住宅用地数量和面积开始突增，布局仍以集中布局为主，工业用地项目数量开始下降，行业从过去汽车装配转为物流商贸；2015年之后基础设施和公服涉及土地划拨情况开始减少，商住用地从2015年开始地块出让在空间分布上呈现集中性，每一年集中区域有所不同。2010-2015年时段内出让和划拨数据说明市场力量参与城市建设的时间节点往往在政府进行基础设施和公服用地建设之后，基础设施的建设有利于吸引市场力量的投入和入驻，并且白银西区这种响应的周期为一年。特别是新区南部人工湖项目启动之后第二年迅速出让了大量商住用地。随后哪片区域基础设施得到完善，次年市场就投资哪里。商住用地出让总量在2013-2015年达到近10年来的最高水平，这也与政府大量划拨土地时期保持了基本同步。企业入驻工业园区，势必要和旧城区原有高新技术开发区进行竞争优选，导致早期工业用地出让数量保持在一个较低水平范围。同时基础设施的不完善，使得企业入驻热情不高。2015年基础设施基本完成后，新区工业园区功能定位有较高的入园标准，政府择优让企业入驻新区，没有盲目出让工业用地。纵观白银西区近10年城市发展变化，城市土地供应时序是工业用地出让在先，配套相应的基础设施和公服用地，随着政府划拨用地的增加，商住用地往往选择跟进基础设施先完善的地方。

近10年白银西区土地供应面积836hm2，相较于94年划定的白银西区标准面积增加了一倍之多。2009-2012年白银西区建成区面积每年持续增长，增幅从1.9%～28.6%不等，后续逐渐降低并稳定保持1.5%左右的增幅。这说明白银西区空间形态在经历过爆发式增长后一直保持着稳定高速的扩张。西区在全区的土地供应占比情况也说明了，在2009年出台白银资源枯竭型城市转型计划后，西区成为了白银城市当时未来的发展重心所在。原有因企设市的供给国有企业为主的土地转向更加市场经济运作；土地粗放经营到集约利用的转变。这种时间线性吻合说明了政策策略的转变与城市空间形态变化存在着一定的相关关系。

综上，白银西区城市紧凑度愈来愈高，离散程度减小，地域呈现逐渐集中连片建设，反映了白银西区空间形态发展与一般城市发展趋势不同，其生长过程是一种先外围确定发展边界向内逐渐连片发展，道路延伸的组团式拓展，地域呈现紧凑构架。一方面小城镇资金短缺使得政府在规划和土地出让方面要精心设计和计算，另一方面当时可持续发展的理念影响决策的制定，使得先确定未来十几年城市发展边界，一方面相对低廉的郊区价格为城市建设减少资金压力，同时提高内部土地价格，增强对外市场力量的吸引。再对内部进行包括后续管廊工程等高标准基础设施建设，使内部城区高质量发展，地块价值进一步提升。这种空间形态依托城市外围道路边界建设活动，虽然初期有较大风险摊大城市建设面积，但为后续合理的集约控制城市蔓延的建设开发时序做指导。

3.3.2 白银西区土地供应地价反馈分析

市场力量作用下的白银西区出让土地除了面积及占比随时间变化外；还有不同类型土地出让方式的年均价格变动趋势。这在一定程度上反映了白银西区建设发展速度。

表2 2009—2018年白银西区土地出让年均价格 单位：万元/hm2

表3 2009—2018年白银区（非西区）土地出让年均价格 单位：万元/hm2

2009-2018年间，白银西区出让的商业用地和居住用地年均出让价格逐年上升的年均出让价格逐年攀升，在2015年达到峰值为1874.68万元/hm2。并之后保持较高水平见表（2-3）。2009-2011年正值白银刚步入资源枯竭性城市转型，市场力量注入城市建设尚处于观望阶段，老城区有小额商业用地出让。白银西区商业用地从2012年202.46万元/hm2增至 2015年的 1874.68万元/hm2，3年涨幅高达825.9%。价格变化表明2012年之前一直是政府主导白银西区城市化进程，从2012年开始，市场参与并逐渐主导西区的城市化进程。2013年居住用地开始拥有出让情况，比基础设施投资最多的2012年刚好晚一年，也印证了土地供应中市场出让跟进政府划拨的周期为一年。同一时段中年均出让价格逐年上升，在2016年达到最多为1574.99万元/hm2，之后有所回落，从2016年开始，商业用地和居住用地出让面积开始减少，但价格有回落但较于老城区仍保持较高水平。同时期工业用地的出让数据为零，反映了政策干预调控了白银西区城市化进程，地价基于西区新区良好的基础和公共服务设施不断建设导致持续上涨，随后基于国家和省市以及地方政府出台政策抑制土地价格上涨幅度，预防在小城市后续建设中出现人口城镇化跟不上土地城镇化的速度的风险。但这也影响了市场投资者的热情，如图1-图8所示城区仍有未利用的地块处于待开发状态。

总体来看，地方政府早期短时间内出让工业用地，后续持有工业预留地；优先供应生产性的基础设施建设，随后分片区进行“前后脚”划拨和出让土地，在大量高价出让商住土地之后，政府干预抑制土地市场价格。在白银西区近10年内，市场出让工业用地主导城市化进程，随后政府跟进布置基础设施，主导城市化进程。市场投资商业和住宅用地跟进基础设施投资，再次主导城市化发展进程，此时城市化进程迎来最高发展速度。最后政府干预抑制市场的影响力，使土地价格趋于稳定，市场和政府同步控制城市化进程。同时发现，政府并没有长时间大量出让工业用地或是商住用地去追求更高的经济利益，这是城市化中政府追求土地收益最大化的假说所无法解释的。

此外选取两处地块供应密集区作为样点重点分析，与老城区同等交通条件下进行对照分析。分别选取位于长通路和西山路交界处，以及兰包路和南环路之间的银凤湖片区。选取原因是两处具有典型性，第一处位于新老城区交界处、第二处位于新区郊区和重点营商地块密集区，是新城区重点打造的综合区域，同时两处均与老城区相对位置有对比参照地块，方便对比分析。土地出让的区位因素重点考虑开发类型、街道等级、职能总数、公交车流量、人口密度或人流量。，同时兼顾地块样点个别因素：包括离城区中心点距离、距商服中心距离、规划用途、宗地地质条件、自然灾害危害程度、距公交车站距离、宗地临街宽度、街角地、宗地进深、宗地面积、宗地形状等因素。比对中控制区位因素变量，使得单一区位因素凸显出来说明问题,见表（4～5）。

表5 银凤湖片区土地出让情况 单位：万元/hm2

西山路是西区和老城区的界限，交界处各个地块一边享受着老城区的生活便捷性和设施福利，另一边是征用村集体用地进行城市化，新老城区交融区的建设具有典型城市拓展意义。西山路附近涉及出让地块13宗，居住用地9宗，商业用地4宗，时间跨度从2013-2017年，地块价格从1474万元/hm2至2441万元/hm2。在这期间划拨建设中学和小学各一所，医疗服务中心一所。2009年现状中片区北侧和中间有一所中学和小学，东西两个方向可直达是市政府旧有和新建办公地点，东侧拥有全区最好的公立医院，西侧是泄洪沟和最大的公园。时间尺度上横向对比2014年出让的居住用地，越靠近新区公园和南侧中学的地块价格更高，同比老城区中心地块的单位土地价格上浮24.8%，2017年居住用地更靠近城市中心主干道价格同比同一片区单位土地价格高出23.8%，纵向对比中，2015年同比2014年相同区位优势的居住用地单位面积价格高出28.2%，2017年与2014年同区位优势居住用地相比单位面积价格高出54.4%；商业用地中，相邻商业用地两者更靠近城市中心干道的价格同比高出10%，时间纵向对比下，其他区位条件相同情况下，早一年出让但更靠近主干道的商业用地价格反而减少了43%，对比中距公交车站距离、临街宽度、街角地、宗地进深及形状等相关因素基本一致。结合图表综上内容分析，同等区位条件下街道等级、公交车流量、科教用地距离三个主要因素依次对居住用地土地价值影响效果减弱；而商业用地价格与市中心和行政中心距离远近关系并不明显，反而与宗地开发类型、形状面积、职能综述等个体因素有关有关；出让时间因素比空间分布因素对于出让价格影响效果更大，可能是先出让的用地带来了更高的人流量。对比发现商业对道路级别依赖程度比居住用地更高，街道等级越高，附近地块价格也更高。

银凤湖片区是未来白银区高端娱乐康养片区，和老城区对比，老城区拥有白银第二大公园银光公园和重要行政单位政务大厅，同时基础设施基于国企投资十分完善，而新城区银凤湖片区，白银市2010年修建南环路，次年平整土地修建人工湖，修建银凤湖公园。2013年出让的三宗商业用地，11月出让价格是6月出让用地价格的2.5倍，前者区位紧邻银凤湖公园，交通条件更优，环境更好，道路等级更高，人流量也更高，而后者周围是大量农田和农村居民点。2014年三宗商业用地相比，道路等级更高的商业用地价格反而低42%，可能由于临近国道，过境车辆更多，影响土地价格。三宗用地对比中，与国道、银凤湖距离一样，但宗地面积更大、临街宽度更多的地块，单位土地价格高出240%。同样紧邻国道但紧邻区政府所在地的商业用地单位面积价格同比超出3倍。居住用地方面2宗靠近银凤湖后出让的单位土地价格同比高出一倍，后开发建设用地价格达到了同等区位优势的老城区价格，直到2015年之后出让的土地价格才达到同等区位条件下老城区地价水平。综上，在新区建设中不同区位因素影响土地价格差异很大，和老城区相比，不同等区位优势下新城区土地价值更低，开发到一定程度后，商业行政办公医疗休闲要素得到满足后土地价格才能赶上老城区水平；银凤湖片区地块划拨后市场大规模跟进进行投资的响应周期在2年之内；新城区同等区位优势下更靠近公园等大型公共服务设施的地块出让价格更高；同等区位优势下宗地面积和临近道路宽度等地块个体因素更能影响土地价值；后出让的土地出让价格取决于周围地块利用类型和利用程度，同等类型后出让的土地价值更高，先出让的地块具有投资潜力；城市中心道路对商业用地价值取决于道路属性，兰包路属于国道路段，大型货运车的物流交通影响了商业用地的价值属性，导致出让价格变低；对于城郊荒地来说不同年份的地块土地价值取决自身和周边土地利用类型。

4 结论

从结果来看，2009-2018年白银西区建成区面积从原有805hm2，增加了836hm2，扩大了一倍。土地基本满足供求平衡，城市空间形态实现有序增长。土地供应以外延增量土地供应为主，城市空间扩展方式为先建设外围城镇开发边界，后向内逐渐连片建设，城市呈一种先外围后内部的精明控制增长模式。这种城市化进程明确建设范围，遵循规划引导。

土地资源供应与城市开发水平较好的保持一致，城市空间扩展虽然有快慢节奏，但整体能较好的集约利用土地。建设早期在政策支持下土地出让工业用地成果显著，市场主导城市发展化，同期配套基础设施和公服用地，为后续商住用地提供应有的服务职能，该时段政府作为主推手推动城市建设，市场投资对土地划拨情况反应迅速，通常时间响应周期为1年，投资出让土地，直到土地供应量受到抑制。这个时段市场推动城市快速发展，城市扩张速度达到最大。在城市化建设中不断提供保障性住房，最后通过政策调整，为不同收入水平的居民提供多种选择，有效增加城市居民数量，使得人口城市化水平和土地城市化水平保持同步。政府和市场共同调整城市开发时序和节奏。总体来看，城市基础设施投资与土地出让回报之间的存在着良性城市开发建设模式。

宗地土地价值取决自身和周边土地利用类型。在同等区位条件下街道等级、公交车流量、科教用地距离三个主要因素对居住用地土地价值影响效果依次减弱；而商业用地价格与宗地开发类型、形状面积、职能综述等个体因素有关有关。在基础设施和公服较为完善的地区地价上升迅速，土地出让和开发时序影响相邻地块程度高，在基础设施和公服有农地缺失的情况下，宗地周围营商环境和宜居程度才是影响地价的决定因素。

5 讨论

在当前国土空间规划背景下，城市建设用地日益紧张，生态安全保护格局逐渐完善和得到强调，增量规划已不再是当下城市发展的重点，但是中西部一批中小城市仍有发展潜力和空间，白银西区的发展实践，在我国城市开发区向综合性新城区转型过程中具有较为普遍的代表性，通过调控土地供应的时间顺序和空间顺序影响新区开发时序和开发周期上，利用地价反馈信息调整用地功能和开发时序，为合理建设新城区提供借鉴思路。存量规划的背景下提升土地价值，合理控制新区开发强度，为城市发展产生新的增速点和城市空间布局的合理优化配置有着很大的积极作用；另一方面，本研究从土地利用视角入手，理清在过去白银西区土地增量扩张发展过程中，政府和市场两种力量是如何作用于城市建设。

实际中白银西区北边受到工业铁路的限制，西南部是主要发展方向。白银西区供应土地整体方向也倾向于城区西南部。这种供应倾向导致城市西南方向地价变化比其他地区更大，实际发展与规划设想贴合，给远期城市空间的发展减少成本。但需要注意的是向南发展，国道会穿城通过，后期需要改道或者提出解决方案。