粤港澳大湾区养老产业协同发展研究

曾锦莹，原 彰

(广州中医药大学经济与管理学院/广东省中医药健康服务与产业发展研究中心，广东 广州 510006)

2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式发布，明确提出“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确指出，以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江-西江经济带的创新绿色发展[1]。2019年2月18日，中共中央国务院颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中6次提到养老，并明确强调要深化养老服务合作……推进医养结合，建设一批区域性健康养老示范基地。为推进粤港澳大湾区养老产业的发展，跨境公共服务与社会保障的衔接和鼓励港澳投资者于粤兴办养老机构成为了两个重中之重的问题[2]。探究粤港澳大湾区养老产业的协同发展模式具有现实的必要性以及政策的能动性。

广州、深圳与港澳两地对于人口老龄化的衡量标准略有不同，广深两地以60岁以上老年人占总人口比例来计算，而港澳两地以65岁以上老年人占总人口比例来计算。根据联合国对于人口老龄化的标准为：65岁及以上老年人口占总人口的比重≥7%或60岁及以上人口≥10%。从广深港澳四地的老龄化数据与联合国规定的老龄化标准来看，除深圳(60岁以上老年人占总人口比例为6.60%[3])尚未踏入老年型地区外，广州(60岁以上老年人占人口比例为18.25%[4])、香港(65岁以上老年人占人口比例为17.00%[5])、澳门(65岁以上老年人占人口比例为11.90%[6])都远超出联合国规定的标准值。以上数据提示，粤港澳大湾区老龄化趋势明显，养老需求很大。

1 粤港澳大湾区养老产业的现状

粤港澳大湾区自设立以来，就被国家赋予成为世界级城市群、养老合作发展示范区、内地与港澳深度合作示范区的使命。面对日益增长的养老需求，广深港澳四地均呈现出了不同的养老问题，香港和澳门主要是养老供给不足，而广州和深圳则是养老供给服务质量不高。对于老年群体而言，判断一个地方的养老质量的高低，主要体现在基本养老保障体系、养老服务及医疗服务3个方面。

1.1 基本养老保障体系

就四地的基本养老保障体系而言，广州、深圳、香港三地是依照世界银行提出的三大支柱构成的(见表1)，而澳门的基本养老保障模式与广深港三地不同，实行“双层式”的保障制度，第一层是社会保障制度，其下又细分了强制性供款制度及任意性供款制度，这部分的资金主要来源于制度受益人的定额供款、政府总预算经常性收入的1%拨款以及博彩拨款。第二层是非强制性中央公积金款项，分为公积金共同计划以及公积金个人计划。公积金共同计划资金来源于雇员雇主联合供款，金额至少为薪酬的5%。公积金个人计划由澳门居民自愿设立与供款。

表1 广深港三地基本养老保障体系

1.1.1 基本保障

基本保障大致分为两种形式：广深两地采用基本养老保险模式，由用人单位以及劳动者个人分担费用，让专门的组织机构对缴纳的费用进行管理；而港澳两地由政府出资以发放养老金的形式提供。但随着老龄人口的不断增多，香港基本保障已无法满足庞大的养老需求，为缓解基本保障的财政压力，据人民日报2019年1月8日的报道，香港特区政府已宣布提高老年人综合社会保障援助计划资格申领年龄至65岁，这一安排已于2019年2月1日落实[8]，见表2。

表2 广深港澳四地基本养老保障

香港的综合社会保障援助计划是以入息补助方式，为在经济上无法自给的人士提供安全网，让其能应付生活上的基本需要，其援助金主要包括标准金额、辅助金以及特别津贴三类。而公共福利金计划是为严重残疾或年龄在65岁或以上的香港居民，每月提供现金津贴，以应付因严重残疾或年老而导致的特别需要。据社会福利署发布的《综合社会保障援助计划及公共福利金计划申请人须符合的居港规定及在领款期间的离岗宽限》中显示[9]，居港老年人所处的年龄段、身体健康状态、资产限额会影响补助金额。

澳门社会保障基金通过发放福利金(包含养老金和残疾金)、津贴的方式为符合条件的老年人提供养老保障以改善其生活状况。对于每一项补助的申请有不同的条件限制，如申请养老金的老年人必须符合年满65岁(或年满60岁并经社会保障基金会诊委员会证实为明显早衰老)、于澳居住至少7年以及已供款至少60个月等3个条件[10]。

1.1.2 企业年金

香港称其为强制性公积金制度，现已发展趋于完善，由企业与个人强制性联合供款，成立投资基金作为退休养老之用。澳门特区政府于2018年1月1日正式实施《非强制性中央公积金制度》，用退税、减税等优惠性政策鼓励企业为雇员购买非强制性中央公积金，据澳门金融管理局发布的数据显示，2018年澳门企业计划的雇员参与人数为14.8718万人，占特区人口的38.3%[11]。广州深圳在政府的政策引导下，作为第二支柱的企业年金逐步形成了一定规模。2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》；2012年10月29日，广州市人力资源和社会保障局下发了《关于推进广州市企业年金若干事项的通知》；2018年3月28日，深圳市社会保障基金管理局则下发了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。

1.1.3 商业养老保险

2016年我国商业养老保险占整个养老保险体系的2%，而全球平均商业养老保险水平为5%。同年我国商业养老保险的保险费收入为1500亿元，占我国人身保险种类的4.4%，而发达国家的商业养老保险费所占比重平均超过35%[12]。为了促进商业养老保险的发展，广州市由政府统一出资，为106万户籍老年人每人投了一份20元的老年人意外伤害保险，意在通过政府购买中国人寿的服务，引导老年人增强保险意识[13]。此外，广州在全国率先展开了推进老年人参保意外伤害险的 “银龄安康行动”，而截至2017年11月底，广州市成为全国首个实现“银龄安康行动”100%覆盖的省会城市，其中深圳也积极参与了“银龄安康行动”，绝大部分镇(区)覆盖至60周岁以上老年人，覆盖率达到70%[14]。据澳门社会保障基金官网发布的报告显示，2018年强制性制度的受益人有29.9418万人，任意性制度的受益人有6.5247万人[15]，而非强制性制度中获批准的公积金个人计划申请共3.6243万份，公积金个人计划参与人数占整个体系的9.04%[16]。据香港强积金管理局发布的报告显示，2018年强制性公积金计划累计供款718.31亿美元[17]，而据香港保险业监管局发布的长期保险业务的年度统计数字显示，2018年保险公司管理的退休计划合约年付供款数额为94亿美元[18]。

1.2 养老服务

养老服务是老年人健康生活的保障。全国老龄工作委员会办公室副主任吴玉韶表示，目前我国90%以上的老年人属于中低收入群体，养老支付能力较弱，在未来很长一段时间内，我国养老仍以居家养老为基础。中国即将全面迎来“421家庭”时代，传统的居家养老模式将无可避免地受到冲击。而社区养老是破解“421家庭”养老难题的必然选择[19]。但就目前发展状况而言，广州、深圳两地社区机构中有专门提供养老服务的机构占社区总数不足1%，见表3。

表3 广州、深圳社区服务机构与设施构成

资料来源：广州市民政局官网发布的《2019年第一季度民政业务统计表》。

香港的社区养老照顾已经成为养老服务体系中的重要支柱，其社区照顾模式细分了老年人地区中心、老年人邻舍中心、老年人活动中心、老年人日间照料中心、综合家居照顾服务、改善家居及社区照顾服务等6种机构，旨在协助老年人尽可能的在熟悉的环境中安享晚年。此外，为实现这一目的，在1969年香港还创立了首支家务助理队，其中98%的人取得了专门的社会工作学位，且于上岗前均再次接受专业培训，致力于为老年人提供专业的上门服务。澳门的社区型养老模式具有深厚的社会基础，远在葡萄牙殖民时期就衍生出了慈善救济类养老服务，发展到目前其养老模式呈现出以社区养老为中心，院护照顾为重点的特点。在社区养老服务上，致力于通过设置合理的半径，成功的将社会服务和社会工作覆盖到相关人群。

1.3 医疗服务

《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求“推动优质医疗卫生资源紧密合作，支持港澳医疗卫生服务提供主体在珠三角9市按规定以独资、合资或合作等方式设置医疗机构，发展区域医疗联合体和区域性医疗中心。”粤港澳大湾区间的医疗合作，主要体现在合作办院以及联合教学两个方面，见表4。

表4 粤港澳大湾区医疗合作项目

为促进中医药融入粤港澳大湾区医养结合进程，2019年5月10日，来自83家广东、香港和澳门医疗机构、院校及行业组织组成的粤港澳大湾区中医中西医结合护理联盟在广州成立。联盟旨在搭建大湾区中医、中西医结合护理交流协作平台，促进中医、中西医结合护理专业发展。而广东澳门两地联手搭建的粤澳合作中医药科技产业园，更是促进了粤澳在中医药方面的合作，推进了中医药产业化的发展。

此外，为解决跨境医疗报销的问题，粤澳两地保险业在横琴率先试点实现“两地保险、一地购买”，积极推动港澳居民在穗同等享受社会保险待遇，截至2019年4月底，6500多名港澳居民在穗参加养老保险，7000多名在校港澳学生参加医疗保险[22]。

2 粤港澳大湾区养老产业协同发展存在的问题

2.1 粤港澳大湾区一体化建设不足

目前国家仅从宏观给出了大湾区的发展方向，而对于粤港澳大湾区各城市如何实现一体化发展则没有具体的方案。大湾区养老产业的协同发展需要基本养老保障体系、养老服务以及医疗保障等方面详细的一体化建设计划，并且粤港澳三地的制度、货币、医疗等诸多差异，成为协同发展的障碍。

2.2 基本养老保障体系中商业养老保险发展缺失

四地商业养老保险在整个养老保障体系中发挥的作用甚微。虽然广深在推动商业养老保险的发展上作出了很多积极的尝试，但目前对于商业养老保险的板块，大多政策举措仅针对老年人意外伤害险，商业养老保险产品的种类较单一，不能满足老年人的个性化需求。政府购买引导老年人增强保险意识的方式难以持续，由于保险产品的特殊性，老年人无法在短期内感受到商业养老保险的必要性，对商业养老保险认知不足与购买意愿低下的问题仍未得到有效解决。此外，广深在出台发展商业养老保险措施时，并未同时考虑港澳老年人异地商业养老保险购买的问题。

2.3 四地社区养老服务发展不平衡

四地社区养老服务呈现出广深发展慢、港澳发展完善的特点。在粤港澳大湾区协同发展的大方向下，发展不平衡无疑是制约其未来协同合作的重要因素。首先，广深社区养老服务的不完善会成为港澳居民居粤养老的顾虑之一。而社区养老服务是辅助居家养老的方式，过大的质量落差必定会削弱港澳居民异地养老的热情。其次，港澳社区养老服务的完善不仅体现在社区养老机构的多样化，更体现在其服务种类的多样性上。而广深社区养老服务机构少，两地服务体系不对称，很难进行有效的整合。

2.4 没有发挥中医药在医养结合中的优势

中医药能“未病先防、欲病救萌、既病防变、瘥后防复(指除邪务尽，防止疾病复发)”，具有传统西医无法比拟的优势，故中医药与健康养老的融合发展具有巨大的前景。在目前广深港澳四地的医疗资源对接中，大多数是西医技术的交流。尽管成立了粤港澳大湾区中医中西医结合护理联盟以及粤澳合作中医药科技产业园，但前者自成立后甚少进行切实的交流活动，后者则更加专注于中医药的对外产业化发展，对于粤港澳大湾区内中医药的协同发展政府支持力度薄弱，未能有效凸显出中医药在医养结合中的作用。

2.5 跨境医疗报销困难

为实现粤港澳大湾区医疗资源的融合，各地都在相互进行不同程度的交流，但是粤港澳大湾区的跨境医疗报销仍然没有完全畅通。目前跨境医疗报销的壁垒主要有：跨境保险结算困难和资金流动受阻碍。尽管广州番禺与香港联合医务集团合力创办了服务站初步探索出了跨境报销的方式，粤澳两地保险业也在横琴率先试点实现了“两地保险、一地购买”的政策，但就成效而言，服务站的跨境报销服务只针对于集团的持卡会员以及内地居民，服务范围局限。自“两地保险、一地购买”政策颁布以来，港澳居民购买的保单数量仍然较少。

3 粤港澳大湾区养老产业协同发展的政策建议

3.1 逐步分解目标推进顶层设计

国家层面进行的顶层设计是社会发展的权威性保障和根本性支撑[23]。从粤港澳大湾区养老产业的发展现状来看，区域整合的深化需要制度性整合的推进。“一个国家、两种制度、三种规则”直接导致了大湾区内生产要素无法高效便捷的跨境流动。且由于粤港澳作为3个独立发展的区域，存在区域内部竞争，在制定各自的政策文件时，难免会局限于自身的发展，增添了产业协同的难度。因此，由国家牵头，构建大湾区跨境协同发展机制，把握粤港澳大湾区养老产业协同发展的整体方向显得尤为必要，逐步分解目标推进顶层设计，由粤港澳三地政府共同参与完成具体规则的制定，明确目标分解细化，逐级地进行分层实施，切实推进粤港澳大湾区制度性变革的进程，实现大湾区的养老产业协同发展。

3.2 大力发展商业养老保险，构建多层次养老保险体系

在商业养老保险领域，针对产品种类较单一的问题，首先保险公司要丰富养老保险产品设计，增加产品种类以满足不同老年人的个性化需求。其次是政府要发挥作用，一是调动保险公司对于发展商业养老的积极性；二是要细化配套措施，建立有力的风险防控机制，保障资本市场规范的运营和使用养老基金，追求收益的稳定性，确保将来支付的保障性，让老年人们放心购买。三是政府可通过定期开展讲座、发布公益广告等方式，加深老年人对商业养老保险的了解，提升他们的参保意识；四是政府要注重粤港澳大湾区的整体性政策制定，探索全面实施“两地保险、一地购买”的有效路径，实现粤港澳大湾区养老保险的一体化发展。

3.3 完善社区养老服务

加大对社区养老服务的关注度，积极借鉴港澳地区的发展经验。在模式及制度的构建上，可以邀请港澳相关政府的专业人员以座谈会等形式进行专业的指导，在发展的过程中融入港澳地区的特点，实现既发展又融合的目标。同时加强社区养老服务队伍建设，引进港澳地区专业人才，可与高校建立合作，积极推动养老队伍职业化发展、培育养老服务志愿者团队等。

3.4 凸显中医药在医养结合中的作用

充分发挥广东省在中医药领域的中坚力量，凸显中医药在医养结合中的作用。建议政府颁布相关的政策措施引导各区域中医药特色项目的发展，可以在对港澳居民开放的医保医疗服务点中增设中医药医疗服务，如先增设针灸、推拿等见效快、容纳度高的项目，让港澳地区居民能够初步了解中医药的文化，后续再进一步开设中医问诊的服务，进而让粤港澳大湾区的老年人都能体会到中医药在“治未病”方面的优势，促进粤港澳大湾区医养结合的协同进程。

3.5 打通异地保险结算的壁垒

3.5.1 发挥互联网+与大数据的作用，搭建跨境联网结算信息系统

据国家人力资源和社会保障部公布的数据显示，截至2018年5月底，我国异地就医平台备案人数达到257万，跨省异地就医定点医疗机构数量达到9487家[24]，初步实现了各省间信息互联互通，解决了异地就医跑腿报销的问题。粤港澳三地保险的结算可参照跨省间保险直接结算的方式，建立跨境联网结算信息平台，统一接入国家异地就医结算平台，让跨境就医即时结算，让三地医保部门和医疗机构在同一个平台上办公，实现信息的互联互通。

3.5.2 实现基金互通

由中央政府牵头，带动三地政府及医疗保险机构实现基金互通。针对三地医疗保险制度尚未协同以及资金流动困难的问题，参加基本医保的居民可以先通过电话、网络或经办机构备案，然后选择异地就医定点医疗机构持卡就医，出院时只需支付自负部分，其余符合规定的费用由基金直接报销，然后基金会后台再进行分别的结算处理。