元治理视角下的公共管理辨析：困境与途径

韩培培 温明振

[摘    要] 客观分析公共管理的困境，基于元治理理论，提出相应的解决途径。主要的困境：各治理主体缺乏有效合作、地方政府公共管理体制改革不到位、公共管理技術应用创新不足、协同失灵问题突出。主要的途径：完善制度与相关法律法规;重塑政府权能，构建服务型政府;加强公共管理技术研究;完善协同机制，密切伙伴关系;推进公共管理顶层设计。

[关键词] 元治理;公共管理;公共政策;困境;途径

0      前    言

随着时代发展和社会的进步，公共事务管理逐渐呈现出复杂化、动态化、多元化的特性，政府-市场-社会多元主体共同参与的三种治理模式，因其组织结构、管理体制、运行机制的不同而产生对立与矛盾，这也是公共管理陷入困境的症结所在。本文基于元治理理论，探寻解决其矛盾与冲突的途径，形成共生协同互补的治理模式。元治理理论在公共管理中的运用，不仅意味着需要重塑政府的角色，也代表着制度的革新。在“强政府弱社会”的时代背景下，将元治理理论运用在公共管理领域，强化“元治理者”的作用，不仅符合我国基本国情，也具有重要的理论意义和现实意义。

1      公共管理面临的困境

改革开放以来，尤其是进入新时代以来，我国公共管理水平迅速发展。但当今社会正面临人口结构变化、社会关系的演变、技术的不断扩散，这些变化要求跨领域创新设计的管理方法，对公共事务管理提出了更高的要求。我国公共管理发展还存在着诸多瓶颈与困境。

1.1   各治理主体缺乏有效合作

现阶段，我国施行政府主导、社会协同、公众参与的社会治理体制，政府、市场、社会均属于公共管理的多元治理主体。一方面，尽管社会组织得以发展，但没有形成规模，导致与群众产生一定的距离，不能很好的融入大众，这也是大众不理解、不认同社会组织很多决策的原因所在，使其难有效发挥作用。另一方面，社会组织制度执行过程中出现偏差的情况时有发生，这不仅使制度的执行效果大打折扣，也使社会组织与大众双方之间的冲突逐渐激化。公共管理多元治理主体缺乏有效合作，使人民群众认为缺乏基本公平。此外，因为没有主体可以使政府产生竞争压力，且难以对政府的工作效率进行度量，政府工作效率低下、官僚主义及形式主义难以避免。

1.2   地方政府公共管理体制改革不到位

随着国家发展进入新的历史阶段，公共管理体制的改革也在不断深入。在公共管理体制改革的顶层设计框架内，我国出台了一系列政策方针以全方位多维度的提高公共管理的能力与水平。但由于受某些地方因素的限制，加之国家政策缺乏效力与法律依据，使得政策在落实与执行过程中产生偏离轨道的问题。一方面，某些因素限制了地方政府落实国家政策，阻碍了公共管理改革的深入推进。另一方面，由于法律法规尚不完善，当地方管理实际与国家改革统筹相矛盾时，可能会出现管理资源浪费、公共管理改革不彻底等问题。

1.3   公共管理技术应用创新不足

随着现代科学技术的发展，智慧政务技术、科学决策技术、风险评估技术应运而生，政府相关部门越来越重视现代技术在公共管理中的应用。其一，由于部分政府管理人员思想僵化，在处理公共事务中，机械化的运用管理技术，不懂得灵活变通，导致先进技术没有得到有效运用与高效实践，存在较大的技术资源浪费与闲置的情况。其二，在管理实践中，部分部门管理人员过于追求管理技术的先进性与前沿性，而忽视了技术的适用性与合理性。这也是形式主义的一种新的表现形式。其三，在公共管理改革中，重视西方先进管理技术理论的研究与推广，而忽视了技术的创新与本土化应用。现阶段，政府运用现代公共管理技术仍处于初级阶段，必然阻碍我国公共管理的进一步发展。

1.4   协同失灵问题突出

随着社会的发展，食品安全、环境治理、应急救援、信息安全等复杂问题不断增多，对公共管理提出了更高的要求。政府改革进展缓慢，加之存在技术与制度理性不足的缺陷，使得原有的体制不能解决日益繁杂的公共事务，政府在政策制定与执行、公共项目管理、公共服务供给等方面协同失灵问题较为突出。政府各职能部门各自为政、互相推卸责任的情况时有发生，严重制约了公共目标的实现与公共政策的落实。近年来，国家推行了大部制改革一系列举措来解决协同失灵的问题，但效果不明显，将协同问题内部化，并没有切实解决。部门表面上是合在一起，内部仍各自独立。协同失灵问题仍是公共管理亟需解决的主要问题。

2      元治理视角下提升公共管理能力的基本途径

对于元治理理论，郭永园和彭福扬（2015）认为，作为“元治理者”——政府应该统筹与协调，促进各治理主体的自我实现，成为一个理性的政府。基于元治理理论，针对上述问题，本文从以下几个方面提出了解决路径以改善公共管理现状，构建“强政府、强市场、强社会”，促进社会和谐与稳定。

2.1   完善制度与相关法律法规

公共管理是一个系统性、全方位的工程。现行的公共管理体制有待完善，需要健全相关法律法规，以使有限的社会资源得到充分整合与利用。我国社会的主要矛盾将长期存在，人民内部各种具体利益矛盾不可避免地会经常、大量地表现出来。为了缓和、处理人民内部矛盾，调动人民运用法律保障自身合法权益的积极性，健全国家法律法规体制建设是首要前提条件。国家宪法与相关法律法规是公共管理服务得以执行的基础。通过制定相关的法律法规，才能约束、规范政府权力与指引政府行为，做到科学管理。因此，完善制度与相关法律法规，十分必要。

2.2   重塑政府权能，构建服务型政府

根据党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革的决定》与十九届四中全会《决定》，强化政府宏观调控职能，理顺部门职责关系，统筹调配资源，强化政府的制度供给、引导协调、法律监管等职能，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在社会主义市场经济体制下，“元治理者”政府需要把工作重心放到为人民服务、为市场主体服务、为经济发展创造良好条件上来，更好地发挥作用。政府要与市场、社会进行良好互动，牢固树立服务理念，民生为本、社会为先，统筹经济社会全面协调发展，不顾此失彼。

2.3   加强公共管理技术研究

当前，政府各主管部门已深切意识到现代技术对科学、高效管理的重要作用，且将信息技术应用到日常的公共服务管理中。例如，公共管理观念与时俱进，将互联网、物联网等现代思维应用到公共管理中;革新公共管理体制，关注新技术、新产业、新业态、新模式，做好迎接新挑战的准备;引入人才，加大对大数据、人工智能、区块链等新型技术的研发与运用。新技术的普及，使得公民可以充分表达自己的意见，积极参与公共事务;使得政府办公透明化，简化群众办事流程，提高工作效率。因此，在新时代，要充分利用信息技术，构建数字化、智能化公共管理体系，促使公共管理能更好地服务社会、服务人民，提高公共管理的水平，实现公共管理的现代化。

2.4   完善协同机制，密切伙伴关系

基于元治理理论，政府、市场、社会多元治理主体是一种密切的伙伴关系。在这个合作关系中，政府处于主导地位，只有建立有效的协同机制，才能使三者的伙伴关系得以建立与发展。作为协同机制的重要设计者，政府应通过定义规则边界、创新协同机制、设计反馈与学习机制，密切与其他主体的伙伴关系，以“确保不同治理机制的一致性与互通性”。一方面，政府应该制定相关政策、方针，密切与其他参与主体的伙伴关系;另一方面，政府应综合运用协调、激励、公共分担等方式，鼓励其他主体参与到公共事务管理中来。因此，政府要完善协同机制，维护其他参与主体的利益诉求，密切伙伴关系，实现提高政府、市场、社会的协同治理。

2.5   推进公共管理顶层设计

在公共管理改革进程中，推进国家顶层设计落实的关键在于基层地方政府的执行程度。对此，可以从三个方面完善管理机制，加快推进公共管理顶层设计的落实。第一，在法律法规范围内，地方政府需要突破原有体制框架，进一步规范公共管理，提高地方政府公共管理与治理的效率，促进地方治理体系的现代化，这也是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。第二，提高社会组织的合法性。社会组织属于公共管理多元治理主体的重要组成部分，应不断提高社会组织的合法地位，提高他们参与公共治理的积极性，让更多的社会组织在法律框架内参与公共管理。第三，加强对社会组织的监管与激励。首先，在统一领导机制下，加强政府各部门之间的协调与配合，对各部门的权利与责任进行统筹安排。树立局部利益服从整体利益、即期利益服从长远利益的意识，杜绝对利益竞相追逐、对责任互相扯皮等现象的发生。其次，在政府引导下，激发社会组织活力。社会组织应充分意识到作为公共管理多元治理主体所承担的责任与使命，发挥其自身优势，配合政府进行公共事务管理。再次，协调政府与人民群众之间的关系。政府部门不仅要清晰岗位责任，更要恰当行使公共权力，坚持走群众路线，构建责任政府，积极主动地就自己的行为向人民群众负责。最后，妥善处理社会组织之间的关系。社会组织之间存在多种关系，既有合作，也有竞争。在市场经济体制下，政府应统筹协调组织之间的良性竞争与高效合作。

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