境外民办高校分类及管理结构分析

2020-07-14李红英耿江涛匡增意黄嘉佳刘俊娟

理论与创新 2020年9期

李红英耿江涛匡增意黄嘉佳刘俊娟

【摘要】民办高校分类管理，是解决民办教育宏观与微观的管理和运行的矛盾、推进民办高校合理化管理的有效路径。为比较借鉴境外民办高校分类管理的成熟经验、总结吸收其合理有效的做法，本文对境外民办高校内部管理的实践进行分析研究，力争为构建和完善民办高校分类管理和管理结构提供有益的参考和启示。

【关键词】民办高校;分类管理;管理结构

引言

将民办高校划分为营利性与非营利性法人组织，并实施不同的行政管理，是西方很多国家的通用做法。事实上，国内“民办非企业单位”的法人定位，让民办高校遭受身份的尴尬。因为不是企业，很难做到真正的自主办学、自我管理、自求发展;又因为不是事业单位，很难享有与公办高校同等的法律地位和其他待遇。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点”。本文拟在分析境外民办高校分类管理成熟经验和总结吸收民办高校有效做法的基础上，探索民办学校的分类管理和管理结构，力争为构建和完善民办高校分类管理和管理结构提供有益的参考和启发，为宏观教育决策提供依据和参考。

1.港澳地区民办高校的分类特点

1.1香港特区

香港的高等院校分为政资和自资两种，与内地公办院校和内地的民办院校一样，自资院校类似内地的民办职业院校。在香港，上大学政府有很多补贴，但自资课程则是指自费的课程，不在政府的补贴范围之内。在香港，私立大学并不如公立大学普遍，只有香港树仁大学较为著名。恒生管理学院、东华学院等亦有开办学士学位课程，故亦可视为私立大学。以香港大学管理为例，香港大学内部管理模式是在以校董会为首的内部管理机构的带领下，组织讨论并制定出高校的具体工作事宜;香港回归之后，香港大学的董事会由香港特别行政区政府为首的香港各界人士组成，这些人士中有特别行政区长官，也有大学的教授等，他们就香港大学的一些重大问题和基本问题进行讨论，决定大学条例的内容。香港大学继承了传统，由政府对大学专门立法，港大校董会则根据条例制定更详细的内部组织规程，即香港大学内部管理模式。

1.2 澳门特区

澳门的现代高等教育发展只有30多年，早期由于高等院校较少，提供的课程及学术范畴亦较为单一。随着院校增加和社会对不同专业知识的需求，课程类别日益多元化。澳门现有10所高等院校，其中4所为公立，6所为私立。2018-2019学年，各院校教学人员共2，265人，高等教育课程注册学生32，750人，并有267个高等教育课程运作，当中包括博士学位、硕士学位、学士学位、高等专科学位、学位后文凭及高等教育文凭课程。另外，2018年共有19所外地高等院校經批准在澳门开办了34个高等教育课程。

2.国外民办高校的分类管理特点

2.1营利性私立大学在西方国家逐渐兴起

纵览各国私立教育的立法及行政规制情况，公益性仍然是当今世界私立大学的主流，多数国家法律目前尚未许可成立商业化、营利性的私立大学。欧美国家的私立教育，非营利性是私立大学的主体，随着西方国家经济社会的发展以及人们对教育消费观念的改变，出于拉动需求和驱动利益等原因，一些国家和地区兴起营利性私立大学。尤其是美国的营利性私立大学得到充分发展。美国存在不少的营利性私立高等教育机构，拥有几十家诸如阿波罗教育集团、德夫里教育公司等教育类上市公司。营利性大学与非营利性大学的根本区别在于，营利性大学主要目的是为了获得商业成功。这些营利性大学在申报时一般按照公司法人对待，不仅要依法照章纳税，而且得不到各种基金会、个人捐赠者、联邦政府、州政府以及地方政府的各种捐赠款，其90%的收入来自学生所交的学费。

近年来，西方一些国家由于经济不景气导致财政状况不佳等原因，不仅大力推进公立教育民营化改革，更是放松对私立教育（包括营利性私立教育）发展的管制，由此催生越来越多营利性私立学校的创建与成长。据了解，英国、日本、韩国、印度、俄罗斯、菲律宾、新西兰、马来西亚、澳大利亚等国家现在都出现一批营利性的教育机构。

2.2国外民办大学的分类管理实例

民办大学法人分类既受到所在国家法律传统的影响，也受到其教育发展历史传统的影响，以此决定学校是受公法、私法约束还是由合同法规制，以及学校受公权力影响的程度和自身拥有的自主权。一是将民办大学归为私立财团法人，通常情况属于非营利性法人，受到一定的法律及政府规制。二是民办大学较少受公权力的约束，具有较大的办学自主权。长期司法实践和行政规制的过程中，逐步形成营利性民办大学法人与非营利性民办大学法人两个分类。

例如，美国私立大学分为营利性私立大学和非营利性私立大学两类，在注册办学时举办者就必须明确。非营利性私立大学即为非营利性组织，根据美国税法规定，可以获得免税资格;营利性私立大学则被要求到工商部门注册为企业，按照公司管理进行运作，照章纳税。日本根据《私立学校法》规定，私立大学必须由依法设立的学校法人设立。学校法人属于财团法人的一种类型，属于非营利机构，不能从事法律规定以外的营利性活动。日本政府允许设立营利性教育机构，但是不能成为私立大学;营利性教育机构受公司法调整，不在《私立学校法》调整范围。韩国非营利性私立大学是学校法人，营利性私立大学在法人属性上是举办公益性事业的公司法人。韩国政府明确禁止私立大学成为营利性学校。法国办学者在申请设立私立教育机构时，必须在协会、基金会和企业三者中进行选择。设立程序上，非营利性私立大学由教育行政部门审批注册，营利性教育机构在工商部门注册登记。税收政策上，营利性私立大学的社会捐赠不能为捐助人抵税，非营利性私立大学的社会捐赠可以抵税。

营利性与非营利性私立大学的分类管理方面，西方国家的做法具有很大类同性，主要根据办学目的和行为进行分类。凡是要求获得商业利润的私立大学，都会被认定为营利性私立大学，要求遵循民商法，到工商部门注册为企业法人，照章纳税，不享有免税政策，而且也不能接受政府财政直接资助和其他社会资金捐赠;而非营利性私立大学则被视为财团法人（如法国）或独立的学校法人（如日本、韩国），被视作非营利性法人，举办者（出资人）不享有其投入学校资产的剩余索取权及剩余控制权，但学校法人一般可以享受国家免税政策，接受政府财政资助及社会资金捐赠。

2.3国外民办大学的管理机制

非营利性私立大学在法人管理尤其是学术管理上，享有高度的自主权和自治权，即使是接受财政资助的非营利性私立大学，政府机构一般很少直接干预其内部的管理活动。内部管理上，非营利性私立大学实行董事会（理事会）领导下的校（院）长负责制，在法人管理结构安排上，强调多方管理，重视民主管理。至于营利性私立大学的管理问题，西方国家大多数秉承“自由、自愿、自主”精神，主要让其依据商业规则和市场原则进行，政府一般不干预学校的事务。以美国为例，美国除了非营利性私立大学外，还存在营利性私立高等教育机构，其管理结构的特征与非营利性大学管理结构存在明显的区别。营利性大学在美国既是商业性机构又是学术机构，既要接受来自教育管理机构的管理监督，又要接受来自工商登记、税务管理等部门的管理监督。营利性高等教育机构只须向大学董事会负责，原则上遵循国会、联邦政府、州及地方政府的相关教育条款，但不一定必须执行，也不一定为所在地区服务。外部管理上，由于私立营利性高等教育机构为私人、宗教团体所属，因此美国联邦、州及下属高等教育行政机构都无权插手营利性大学管理，很大层面上是通过学生资助及资格认证来施加影响从而达到宏观调控的目的。

相对来说，民间组织机构的评估对营利性大学有着较大的制约作用。内部管理上，营利性大学的管理更接近于企业模式，主要采用专业管理，多数营利性大学都归母公司所有，如著名的凤凰城大学即为阿波罗集团所有。营利性大学内部设有董事会，但董事会成员由母公司任命。营利性大学一般采用股东型管理结构模式进行运营，员工拥有对公司的所有权，教师、院长、校长，甚至是注册主任、招生代表，往往都持有大学股票。当大学的所有者营利时，每个股东都会分到利润。将学术领域与管理领域分开是营利性大学管理区别于传统大学的又一个关键特点。在营利性大学中，教授不是大学的“主人”而是雇员，教师虽是大学学术生活的中心，但不具有高校的大部分权力，虽然参与教学大纲的开发，但对大纲开发没有决定权。教师不参与学校的管理工作，只是专注于“产品”的生产，投身于课程和教室中的学生，管理工作则由校长和院长等专业管理人员负责。与传统大学一般实行教授治学、多方共同管理不同，营利性大学大多采取科层管理模式，其管理等级森严，董事会是学校最高决策机构，对所有事情具有最终审判权，学校内部事务实行董事会领导下的“经理（校长）负责制”。一般来说，这种管理模式的民主化程度较低，但管理的效率相对较高，这是与营利性大学的商业化运作方式相适应的管理模式。

3.国外著名私立大学的管理特征

3.1美国私立大学的董事会管理模式——以耶鲁大学为例

董事会是大学的最高权力机关，把持大学发展的宏观政策和方向，一般由校外代表组成。私立大学的董事会由前任董事和校友会选举产生，其成员来自广泛的社会阶层，随着大学的发展越来越体现筹集资金的功能，财团基金会、大公司和校友是它的最主要成员来源。董事会主要制定大政方針（私立大学董事会筹集经费是主要任务），而将学校内部日常事务的管理权力，委托给由它推选出的法定代表人和执行官——校长，将校内的学术管理事务权力交给学校教师评议会，在校长主持下教师评议会负责学术工作和其它教学行政工作，成员由校长、工会代表、教师代表、学生、职工和家长代表共同组成，决定学校的重要事项。此外，美国对私立大学实施管理还主要依靠社会的评估机构。私立大学十分重视社会评估组织对其质量的评估，因为这样其办学质量才能得到社会的检验和认可。

耶鲁大学（Yale University）是一所坐落于美国康涅狄格州纽黑文市的私立大学，始创于1701年，初名“大学学院”（Collegiate School）。耶鲁大学是美国历史上建立的第三所大学，今为常春藤联盟（The Ivy League）的成员之一。耶鲁大学现由校长彼得·沙洛维和大学的理事会监督，负责大学治理和政策的制定，即官方上为人所知的耶鲁集团。同时，耶鲁集团还受大学内阁的领导和支持，大学内阁是由校长召集的院长、副校长和其他高级学术和行政领导人组成的咨询机构。耶鲁大学董事会（正式名称为耶鲁集团）是耶鲁的执政和决策机构。理事会担任受托人，以确保大学的学术和行政领导能力得到良好的政策与实践的指导，并拥有充足的资源，以推进完成耶鲁的使命。理事会注重平衡现在的教师、学生、校友和员工与后代人的需求。董事会有17名正式成员：大学校长担任董事会主席，10名被任命的继任理事和6名当选校友理事。此外，康涅狄格州州长和副州长也自然是董事会成员。董事会一年至少召开五次，通常在纽黑文。耶鲁大学的治理特点主要体现为：民主式集权管理、决策中心多元化、权力机构制约原则。（1）民主式集权管理。作为美国“中央集权式”管理的代表，耶鲁大学集权不是独裁，是民主的集权。耶鲁大学正是通过学术权力与行政权力的充分行使实现了民主性的特征。（2）学术权力。尽管耶鲁大学的领导者处在凸显的重要地位，然而真正决定大学发展方向、办学特色、学术水平的是教师。耶鲁大学教师作为教授会的成员，直接参与制定学术和学校相关各项政策。不仅如此，作为耶鲁大学另一主要群体——学生，可以直接向校董事会提出建议或反映情况。（3）行政权力。耶鲁大学的行政权力分为董事会、院、系三个层级，校长是最高行政长官，拥有最高执行权，但是校长没有直接任命院长、系主任的权力，只拥有与相关人员商议后的推荐权，董事会任命包括校长在内的各层级行政负责人。每一层级的决策计划都由下一层的预算报告为基础，这些报告由教师组成的各个委员会经过讨论和调查后提交。（4）决策中心多元化取向。建校伊始，董事会是耶鲁大学的唯一决策主体。1827年，耶鲁大学成立校友会，加强与优秀毕业生的联系。20世纪初，耶鲁大学开始启用康涅狄格州以外不信教的董事。之后，耶鲁大学董事会成员构成发展为由校长、州政府官员、校友和其他来自不同行业不同领域的原董事继承人组成。在老德怀特校长、杰里迈亚·戴校长和伍尔西三位校长的努力之下，教授治校合法化，教授会成为耶鲁大学学术事务的决策者。随着耶鲁学校规模的不断扩大，学生参与大学管理的要求日趋强烈，耶鲁大学与学生的关系也发生了变化，学生成为大学治理主体的一部分。耶鲁大学的决策从单纯由公理牧师构成的董事会演变为校长、州政府官员、校友、社会各行业代表参与董事会决策;各类常设委员会和非常设委员会、教授会、学生评议会、以及校级负责人、系负责人等共同参与决策。耶鲁大学的治理理念是：决策中心根据现实的需要可以随时增加。（5）权力分解制衡原则。为避免权力的失控和滥用，耶鲁大学不断调整治理机制，实现权力分解和制衡。集体领导是实现权力分解的有效途径之一，因此，耶鲁大学始终以董事会为最高权力机构，学校的重大决策和行政人员的任命都由董事会来决定。同时。通过适当的权力分解和调整，形成了目前决策、执行和监督分离的权力结构模式。因此，政府的干预、市场的影响和学术权力的作用，构成了耶鲁大学管理机制权力制衡的合力，促使耶鲁大学多层次现代管理机构的形成。

3.2澳洲私立大学管理特点——以澳大利亚圣母大学为例

澳洲私立大学董事会拥有大学治理和管理的权责，其主要职责是确定战略方向和大学的发展、监督和评估战略实施效果。董事会的大部分职责是由其专门委员会行使。

澳大利亚圣母大学（简称UNDA）成立于1989年12月，是澳大利亚第一所天主教大学，也是澳大利亚仅有的两所私立大学之一。该校是受到美国圣母大学的激励而开办的，也是其在澳洲的姐妹学校，可以说两校有着很深的渊源。美国圣母大学是世界上最著名的天主教大学之一，澳洲圣母大学一直以来将其作为学习的典范，两个学校在教学和学生交流等方面保持着密切的合作关系。澳大利亚圣母大学由大学院士和董事会双层机构管理，大学院士是一个“自我延续的机构”，由六名成员组成，任何时候他们都必须是“印第安纳州圣十字会教士协会成员，其中六人是协会外成员”。大学院士是大学最初创始人的合伙人，拥有决定授予董事会的权力。大学院士批准的新章程，除了为院士保留的这些权力之外，将治理的一般权力授予董事会。这个董事会由圣十字会的成员以及非圣十字会成员组成。董事会每学年至少举行三次定期会议，并在下列委员会中运作：执行委员会，治理和提名委员会，学术和教师事务委员会，学生事务委员会，投资委员会，财务委员会，大学关系与公共事务和通信委员会，社会价值与责任委员会，审计委员会，体育事务委员会，设施和校园计划委员会以及薪酬委员会。

4.结语

民办高校分类管理是我国民办教育改革发展的长远战略性问题。以上对境外民办高校内部管理实践进行的分析研究，为借鉴境外民办高校分类管理的成熟经验、总结吸收其合理有效的做法，力争为构建和完善民办高校分类管理和管理结构提供了有益的参考和启示。

参考文献

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基金项目：①广东省教育厅2019年度普通高校特色创新类项目（编号：2019GKTSCX152）;

②中国高等教育学会外国留学生教育管理分会2018年度科研课题（编号：2018-2019Y033）;

③广东省教育厅2018年度重点平台与科研项目特色创新项目（编号：2018GWTSCX030）;