以信息化为平台的基层政府社会管理机制创新

刘兰华

摘要：近年来，上海市闵行区充分利用信息化和大数据时代的技术优势，有效整合了城市应急管理和社会综合治理各职能部门的资源和力量，构建了以城市管理、执法、服务为一体的城乡统筹、覆盖全区、联通共享的城市综合管理“大联动”信息平台。经过4年时间的试运行，“大联动”机制取得了突出的成效：辖区政府职能与社会公众需求的契合度不断提高，公民对社会事务的参与意识和认同感明显增强，寓社会管理于公共服务的新型管理模式效果初显。闵行区“大联动”机制的探索实践为我国基层政府社会管理体制机制创新提供了新的思路和视角，其有益做法和先进经验值得总结和思考。

关键词：社会管理；信息化；政府公信力；服务型政府

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0072-05

随着我国城市化和社会现代化进程的加快，公众的社会公共需求发生了重大变化。公众要求政府的社会规制具有可预期性、透明性和回应性，期望政府提供系统化、制度性的公共服务，而不是临时性的、非经常性的、非规范性的、运动型的公共服务。①这意味着政府的社会管理模式要从“拾遗补漏型”向制度化转变，即通过相应的制度设计和体制安排来调节社会利益，反映社会诉求，回应与满足公众多层次的需要。基层政府既是上级政策的执行者，又是社会问题的直接感知者。基层政府通过不断创新社会管理体制和机制来满足多元化利益主体的不同需求，对于我国政府完善服务职能、夯实群众基础、提升治理能力具有重要意义。

一、基层政府社会管理机制创新的

理论基础与实践背景1.信息化时代的治理模式

信息系统几十年来一直是促成公共行政变革的重要因素。传统信息技术在公共部门的运用主要体现在以下几个方面：组织内部沟通中大规模地运用电子通讯方式，组织信息网络化的兴起以及对公众和其他社会组织提供电子服务，电子采购系统的发展，纸质档案系统向电子档案系统的演变等。伴随着20世纪90年代以来互联网大潮的兴起，信息技术对公共行政的影响发生了根本性变化，从原来只处理办公程序到深度介入政府与社会和公民个人的关系，信息技术和电子政务成了当代公共服务系统现代化变革的中心。这一变革过程及其发生的思想基础称之为“数字化时代的治理”，它强调信息技术和信息系统在政府部门提供公共服务中的重要性，这种治理模式不仅为公民参与社会管理过程提供了技术支持，而且成为政府与公民形成双向互动关系的基本形式。在此基础上，公民对政府组织表现出更多的信任，对公共决策展现出更大的拥护与合作的意愿，这种心理认同感与合作态度，正是当代基层政府社会管理的基石，也是推动社会治理和善治最

为重要的社会心理源泉。

2.基层政府社会管理机制创新的内在逻辑

第一，多样化需求带来的适应性压力。满足转型期不同社会群体和组织对公共产品和公共服务的多样化需求，是基层社会管理创新的根本动力。此外，基层政府还面临着执行中央和上级政府意志、维护本地区经济发展和社会稳定等诸多任务。为了应对内外环境变化带来的挑战和压力，创新成为基层政府社会管理的内在需要和增创改革发展优势的主要途径。基层政府在社会管理中处于特殊地位，作为政策的执行者，它们对行政体制的结构、运行以及存在的问题较为熟悉和了解；另外，作为政府管理的末端机构，基层政府与不同社会群体、组织的接触更为直接和频繁，也更能理解社会需求的广度和深度。

第二，政府自我改革的需求。基层政府处于社会管理的“风口浪尖”，是社会问题最直接的感知者和回应者，尤其是在利益需求多元、公民权利意识觉醒、人口流动性加剧和社会异质化发展的背景下，不得不面对一系列棘手的社会矛盾和难题。“社会生活越是趋于活跃，基层政治就越显得重要。”②就社会管理而言，管理模式以及具体的管理方法对于实现管理职能尤其重要。基层政府处于科层体制的终端，制度改革的自主性相对较少，更多是在不改变组织结构的情况下通过精细化管理实现管理的目标。因此，社会管理机制创新既是回应社会的多样化需求，也是政府自我革新的需要。

第三，构建社会管理长效机制的要求。目前，我国许多基层社会问题的解决还停留在重事后弥补而疏事前预防的阶段，缺乏有效的监测体系和危机预警系统。在不改变现有政府组织科层结构的前提下，如何减少基层政府社会管理中的路径依赖，减轻制度“刚性”对于变动着的社会管理形态带来的阻碍，是现实中亟需解决的问题。注意事前预防，将社会管理的关口提前，健全社会监测预警体系，通过技术途径创新社会问题管理机制，使管理方式由以事后弥补为主转向事前预防和事后弥补并重，是降低社会风险和减少社会震荡成本的重要途径。

第四，政府决策科学化与合理化的需要。基层政府处于公共管理的最前沿，如何制定并有效执行涉及公民切身利益的经济、社会、环境等问题的公共决策越来越考验基层政府的治理能力。为此，“政策制定过程中需要更加广阔的知识储备”。③其中很重要的一点就是政策应体现民众的期望，让公众拥有社会事务管理上的知情权、参与权、表达权和监督权。没有民意就没有好的决策，而为公共决策反映民意拓展渠道，不仅要依靠集体行动的制度安排，还要依靠信息传播沟通技术的支撑。通过以信息化为平台的管理机制创新保证公民“知政”的权利，进一步拓展公民直接“参政”的通道，对于提升政府决策的科学化和合理化水平、有效防范社会摩擦和冲突具有重要的“安全阀”作用。

二、上海市闵行区社会管理创新——“大联动”机制

闵行区是上海市改革开放的缩影。从1990—2010年的20年间，闵行区的城市发展实现了“三级跳”，迅速跨越了郊县和城郊结合部阶段，进入“深度城市化”阶段：从仅有50万常住人口的传统乡村社会，发展成为拥有233万实有人口（其中，外地来沪人员超百万人、境外人员7万多人）的现代化新城区。快速城市化背景下传统的社会管理理念方法和体制机制不适应性问题日益突出，为了有效解决上述问题，闵行区探索建立社会管理常态化机制，2010年4月成立了实体化运作的“大联动”中心。“大联动”机制实施4年来，取得了一定的成效，其运行过程中的经验做法值得思考总结。

1.“大联动”工作机制的特点

第一，建立高位协调的组织机构，确保城市综合管理的权威性。为了推动“大联动”机制顺畅运行，闵行区建立了强有力的“区大联动中心、街道分中心、居（村）委会工作站”三级组织架构，由党委统一领导，实行书记负责制。在区级层面，成立区“大联动”工作领导小组，由区委、区政府主要领导担任组长、副组长，区相应委办局、13个街道镇党委主要领导为小组成员，领导小组下设办公室。同时，在闵行区公安分局应急指挥中心的基础上，成立实体机构“闵行区城市综合管理和应急联动中心”，统一指挥协调各职能部门。联动中心整合了辖区内各种管理资源和力量，通过联动工作平台指挥、协调、调度、监督联动单位处置全区的城市综合管理问题和应急突发事件，在其管辖范围内，该中心拥有绝对的权威。

第二，整合信息资源，构建有效的信息采集机制。2010年以来，大联动机制以信息化技术为支撑，按照“整合资源、信息共享、业务协同、功能融合”的工作思路，构建了包括民生服务热线、社区巡管、城市网格化、街面联勤、区党务信箱和区长信箱在内的“五位一体”信息采集机制，对信息进行集中受理、工单统一派发、案件分类处置。联动中心还采集了公安、建交委、安监等部门的相关信息数据，在城市网格管理、综合治理和应急管理三个独立平台的基础上，重新整合通信、计算机、网络、地理信息系统、视频监控、数据共享等技术，集合了信息采集、业务流转与反馈、指挥协调、监督考核等管理流程，构建了以城市管理、执法、服务为一体的“城乡统筹、覆盖全区、联通共享”的城市综合管理大联动信息总平台。该平台由两部分组成：一是区大联动中心整合城市管理网络信息资源，形成1个区大网、13个街镇中网、522个社区小网和众多街面小网、若干责任块组成的一体化四级城市管理网络；二是区大联动呼叫中心整合21个区级职能部门的34部城市管理类服务电话，构建了统一高效的民生服务热线“962000”，24小时集中受理辖区民众反映的问题、意见和建议。目前，52个区相关职能部门、13个街镇、522个居（村）委工作站都开通了大联动信息系统端。（见图1）。

图1上海市闵行区城市综合管理大联动信息平台示意图

第三，推动“大联动”机制规范化法治化，保证机制运行的常态化。为确保“大联动”的常态化运行，闵行区特别重视法治建设，通过制定一系列规范性文件，对一些职责不清、经常发生推诿扯皮事件的重点领域和部门进行了规范管理。主要有《关于建立城市综合管理“大联动”新机制的实施意见》《闵行城市综合管理和应急联动信息资源共享与使用流程规则》等，其中《闵行区关于开展无证无照经营整治工作的实施意见（试行）》明确了12种常见无证无照经营行为的职责分工及综合治理流程，《对现有系统开发60项数据接口实时交换》的文件统一了支撑“大联动”机制的技术标准规范。

第四，注重过程协同，完善对接机制。一是“大联动”与上海市“12345”市民服务热线的有效对接。闵行区联动中心通过业务协调、信息系统对接、知识库建设等具体工作，建立区级工单接收平台，24小时统一受理市“12345”呼叫中心转交至本区办理的各类事项；二是“大联动”与“大走访”的有效对接。区委组织部将领导干部“大走访”活动中收集的意见和建议，统一纳入大联动平台，实现了信息收集、流转、处置、反馈的规范化管理；三是“大联动”与依法行政工作规程的有效对接。目前区35个职能部门、12个街镇依法行政工作规程静态信息已与大联动平台系统接入，并与大联动信息实现了同步公开。

第五，多方联动，协同共治，实现整体性治理。“大联动”机制使政府的社会管理活动由“层级动员”转向“多线动员”，一方面整合社区保安、社会综合协管、房屋协管等六支力量，组成社区网格化巡管队伍，负责信息收集、隐患排查和上报工作；另一方面，整合城管执法、市容环境协管、公安民警组成街面网格化巡管队伍，负责街面的城市管理和治安防控等工作。两者共同参与城市各个部件、事件的管理，产生了强大的“齿轮效应”，促进了城市的协调高效运转，实现城市整体系统化管理的目标。

2.“大联动”城市综合治理带来的新变化

第一，基层政府职能与公众需求的契合度不断加深。这从近年来群众投诉反映问题的内容、层次和人群结构的变化可见一斑：一是公民意识日渐增强。公众主动参与城市和社会管理，投诉建议从关注个人切身利益逐步向关注公共利益转变；二是民生诉求需要层次和标准不断提升。诉求的热点问题从公共设施、交通出行、违法搭建、房屋群租等，逐步向社会福利、收入分配、食品安全、社区环境、基层民主、行政效能等领域延伸，从“基本满足型”诉求向“小康福利型”诉求转变；三是投诉人群最初主要以本市户籍人口为主，现在外地来沪人员求助投诉日渐增多，反映的问题主要集中在劳动保障、子女入学、职业健康等方面。同时，部分外来人群追求生存权、保障权、发展权和认同感的意识日益强烈。这些变化形成了一种倒逼形势，迫切要求政府及各职能部门提高公共服务水平，从原来的“被动等待诉求”到“主动发现需求”，继续增强为民服务的主动性。

第二，公众对社会事务的参与意识和社会认同感明显增强。闵行区创新群众工作方法，建立居民区专委会，健全居民会议制度和居民自治组织网络，培养居民的自治意识。此外，闵行区还充分发挥业委会、物业管理公司等社会自治组织的作用，培育和提升社区的自净能力。近年来，辖区民众的自主意识、参与意识和监督意识明显增强，市民对政府部门的行政效能投诉电话迅速增长。以2013年全年为例，区民生热线“962000”共受理群众来电29288个，立案9903件，办结9898件，办结率99.9%；受理“12345”市民服务热线工单10326件，立案10138件，办结10138件，办结率100%，共接收转办案件985件；2010—2013年，通过网络途径受理区党务信箱、区长信箱来信9485件，办结7508件。区联动中心通过对电话投诉的市民回访显示，民众对投诉事件办理质量的总体评价满意率连年升高，媒体等其他社会力量参与监督也提高了职能部门的办事效率。“大联动”中心通过建立科学的利益表达机制，在一定程度上化解了认同危机，减少了社会冲突，增强了辖区的社会凝聚力。

第三，寓社会管理于公共服务的新型管理模式效果初显。管理不是控制，更不是简单的事后维稳。“管理本身就包含了服务，服务本身就是社会管理的手段。”④闵行区强化前端管理，提供前期服务，实行管理前置化，主要体现在三个方面：一是以城市管理与民生服务为重点，建立了问题大发现、信息大采集的工作机制，建成了“人口基础”和“城市管理”两大信息库，为管理决策提供了真实依据；二是建立了公共安全隐患排查机制，各类安全隐患问题在初期阶段就能得到有效处置；三是建立了城市管理的疏导机制，提升了管理和服务水平。“大联动”利用“条块结合、以块为主”的工作模式优势，根据各街道实际情况，开设多个流动摊贩“疏导点”，打通疏导渠道。公共服务信息资源的整合为公众参与社会管理和监督政府工作开辟了新途径，也为服务公众诉求提供了新思路。

三、借鉴“大联动”机制实现基层社会管理创新

1.设立独立协调机构，优化管理流程

组织的各个流程是否合理是决定其组织绩效的关键因素。现代组织建构与组合方式越来越以解决实际问题、有效使用资源和提升可持续发展能力为导向，直面外部环境的不断变化。闵行区“大联动”中心实际上就类似于一个独立机构，在区党委和政府统一领导下，由区政法综治部门牵头协调，建立非诉讼调解的组织网络体系，将高发矛盾纠纷所涉及的相关职能部门，如公安、司法、工商、城建、人保、环保、建交委、城管、房管等部门纳入调解体系，在同一信息化工作平台上联动回应，将问题解决的关口前移。该中心属于全民事业单位，隶属于闵行区人民政府，级别相当于正处级，经费性质为全额拨款。政府组织间的流程再造主要就是在这样的独立管制机构基础上实现的，该中心的运作与“无缝隙”的流程管理理念比较接近，整体效率很高。类似做法自20世纪80年代以来在西方社会管理中已经得到大力推广，许多中央（联邦）层面上的流程安排就是在这些独立的管理机构之间实现的。这些特别运作机构具有各自领域内几乎全部的行政管理权限，在它们之下有的设置了地方执行或派出机构，有的则直接与政府发生业务关系，基本避免了我国行政管理过程中所遇到的“条块分割”问题。

2.推动社会管理主体的多元化，提高社会自治与自我服务能力

政府与社会组织共同治理是中国社会管理的发展方向。社会管理涉及社会生活的各个方面，关系到社会不同阶层、不同群体的切身利益。社会管理的主体构成也从传统的国家立法、司法和行政机关扩展到了所有的公共部门乃至公民个人，社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的开放式管理。推动“多中心主体”社会治理，建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务的能力，已成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势。“大联动”机制中，政府各职能部门与街道、居委会、辖区居民和相关社会组织、媒体等主体以“联动中心”为中枢，既有提供公共服务、参与社会治理的相应职责和义务，又有彼此之间的合作与互动。比如在采集社会管理信息方面，联动中心通过采取各种激励措施激发社区协管人员的工作积极性，提升了基层人员的工作能力和服务意愿。一方面，区政府通过充分的公众参与渠道和相关的配套规则、程序收集信息了解公众的需求和意愿，以公众诉求作为供给的指向标；另一方面，重视公众评价对政府服务考核的影响，让公众通过“大联动”网络对公共服务的直接供给者有一个健全的反馈机制，从而提高政府公共服务供给的有效性。在这个过程中，非政府治理主体自身也提升了自我管理和社会服务的能力。

3.建立社会运行状况的监测体系，提升基层政府的预见性

依据完备的社会监测体系和预警系统，捕捉社会发展过程中由于政治变迁、经济调整、观念革新以及环境影响等因素引起的社会运行偏轨或病变信号，科学、定量地测定和预报社会各领域的发展程度和协同程度，是有效评估、调整、修正和强化社会公共政策的重要依据，也是降低社会风险成本和社会震荡成本的重要途径。⑤闵行区“大联动”机制的启示体现在：一是构建体制内的社会运行监测平台，并把第三方的独立评估机构纳入监测体系，逐渐形成了纵横交叉、立体网状的监测体系；二是研发闵行区综合管理绩效评价指标体系，将社会发展综合评价指标纳入政府决策和绩效评估的过程中，由此来定量、实时地诊断社会运行的总体态势，预测社会发展的演化趋势，预警社会稳定的临界值；三是探索城市常态管理与应急管理相结合的有效途径。一方面，依托大联动的“三级管理”和“四级网络”，以有效应对和处置突发公共事件为重点，建立覆盖全区的应急管理工作网络；另一方面，对社会管理和城市管理中出现的问题，按照“早发现、早报告、早研判、早处置、早解决”的“五早”原则进行先期处置，通过定向排查及时查处重点安全隐患信息，动态了解所发生的社会问题或存在的潜在风险，将信息汇集到政府决策系统中进行实时监控并做出快速反应，形成事前防范与源头控制式的管理格局，从而将问题与危机消灭在萌芽状态。

4.充分利用现代管理技术，打造“无缝隙”的社会管理模式

政府社会管理机制创新的最终目标是打破条块分割和部门各自为政的壁垒，调整功能并整合资源，以有效提供服务，及时化解矛盾。在不改变原有科层组织结构的前提下，依靠技术平台和管理手段来实现政府不同层级、不同部门之间工作联动，形成政府管理流程的“无缝对接”，不失为一条有效的途径。过去政府管理中的信息系统主要强调的是组织的功能性，而随着互联网的迅猛发展，大数据时代的信息技术已经完全可以用来支持政府部门对各种信息进行更多的整合。一方面，“大联动”平台通过建立大数据网络，实现信息共享，把一些分散的服务功能集中起来，使政府职能部门能提前预知公众的主要需求和政策的主要风险；另一方面，通过整合政府的不同机构及其功能，减少中间层次和环节，让公民和其他社会组织、群体可以直接接触政府系统，从而避免了公众在不同部门和机构之间疲于奔命的局面，有效提升了政府与公民之间“需求——回应”的范围和效率，真正打造出“无缝隙”的社会管理模式，形成了公共事务共同管理的良性互动格局。

注释

①张德信、薄贵利、李军鹏：《中国政府改革的方向》，人民出版社，2003年，第138页。②王沪宁：《九十年代中国的改革开放和高校政治学科建设》，《复旦教育》1992年第2期。③Bloomfield，DK Collins and R Munton.Deliberative and Inclusionary Process：Their Contribution to Environment Governance（draft）Environment and Society Research Unit.Department of Geograghy，University College，Washington D.C.1998.④孙柏瑛：《基层政府社会管理中的适应性变革》，《中国行政管理》2012年第5期。⑤陈振明：《社会管理》，中国人民大学出版社，2012年，第51页。

责任编辑：海玉文刀中州学刊2014年第10期政府何为：生育“性别偏好”的地区差异及其启示——以河北省定州市与湖北省大冶市为例2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10