周少来：影响基层干部去留和干劲的制度根源

■中国社会科学院政治学研究所研究员

近年来，基层乡镇一直面临着“新人不愿意去，老人不愿意干”的人才困局，且有越来越严重趋势。基层工作出现了很多信任机制的扭曲变异：一是上下级之间的不信任。上级领导对乡镇领导不信任，怕其滥用权力；乡镇领导对其副手不信任，怕其配合不力；乡镇领导对其下属不信任，怕其消极怠工等。二是个体信任代替组织信任。本土本乡的熟人社会，加之组织性、制度性信任机制的不健全，“信任”多是个体之间的“个体信任”，即“谁与谁的关系好坏”。三是“事前监督”远远多于“事后监督”造成不信任氛围。层层加码追责的压力型问责体制，造成了各级领导为“免责”，而把压力和责任“下卸”到基层，乡镇成了签订“责任书”和“一票否决”最多的政府层级，一些工作还没来得及有效“开展”，就有各式各样的“责任”和“监督”附加其上，形成了基层工作人员“还未干事”，就被怀疑“要干坏事”的氛围。

事实是，乡镇政府是权力最小、事情最多的政府。各级政府及其职能部门都有权力和动机加以“分派任务”和“检查监督”，而乡镇政府没有任何“理由”和“能力”拒绝。县级党委政府及其职能部门，更有权力和动机把其自身所负责的“项目任务”，分解下放到乡镇政府，并以各种“责任书”的强制形式加以检查监督。同时，很多法律法规和政策的授权层级只到县级，如安全生产、环境督察、国土监察、交通检查等，县级职能部门可能把“项目任务”，通过“属地管理”的渠道下放给基层，但基层并没有相应的执法权力，更没有相应的检查检测的技术和人员。乡镇成为承接各种项目和任务的一线政府、最终落实者，也是责任的首先承担者，但绝大部分的“项目”和“工作”，都不是乡镇政府主动决策和执行的。

这就是乡镇基层干部的“权责不对等”，出现基层乡镇干部“无权有责、权小责大”，为上级部门“背锅”的现象。这是最大的制度性“扭曲激励”，也是影响基层干部去留和干劲的最大制度根源。