不动产交易管理和登记职能整合研究

张国彤 扬州市房屋产权和交易管理中心

2007年10月1日，《物权法》正式开始颁布实施，，该法明确规定了目前国家对于不动产的物权实行统一登记的制度。2016年，国家正式对实行不动产物权统一登记制度的改革。但改革后，原来不动产交易(主要指房地产交易管理)、登记一体化流程，却由于不同管理部门的利益，国内大部门地区把不动产交易管理、登记职能和机构分设开来，现行法律和法规对其各自效力和地位界定未清，专家、学者对这方面研究，都是从政府不同角度出发，观念有点偏颇。分设制度造成了政府和社会资源大量的浪费，违背了实行不动产统一管理登记的建设初衷。

房屋交易合同网签备案是不动产交易管理主要内容之一，本篇主要研究合房屋合同网签这部分的交易管理与不动产登记之间的关系及职能整合的问题。

一、目前国内不动产交易管理的法律效力和地位分析

（一）法律、法规层面有关不动产交易管理依据

房屋交易合同网签备案的相关法律依据主要包括是:《城市房地产管理法》第35条第1款明确规定，"国家实行房地产成交价格申报制度"。城市国有土地上的房屋交易合同网签备案就是落实房地产成交价格申报制度的具体法律政策举措。通过房屋交易合同网签备案，房屋的权利人和相关义务人依法履行了成交价格申报这一法定义务，政府部门获取掌握了房地产交易的信息，更好地监管市场，促进房地产市场健康发展。实行房屋交易价格申报制度也是各国政府管理部门在房屋交易管理中的常用措施。全国各地区政府都应该结合当地的实际情况，进一步完善和健全相关房地产市场监督制度和机构设置，以此维护当事人的合法权益，保护房地产交易市场的安全。

（二）规范性文件对不动产交易管理要求和规定

1.2010年1月7日，国务院办公厅正式发布的《关于促进房地产市场健康发展的通知》，明确要求进一步加快健全建立完善新建商品房预销售合同、存量房买卖合同网上备案登记的监督管理制度。其主要目的之一就是通过网络和信息化的手段，方便相关房地产权利人依法履行申报义务，提高地方政府的社会治理的能力，进一步建立和完善了房屋交易合同备案管理，加强政府对房地产市场的监管。

与房屋交易纸质合同相比，房屋交易网签备案有更加具体细致的要求和流程。为贯彻落实《城市房地产管理法》，作为房屋交易的行政管理部门，建设部、中国人民银行发地对房屋交易合同网签备案指导思想、工作目标等作了明确具体的规定。各地方，很多通过地方立法对房屋交易合同网签备案作出了具体规定。

因此，房屋交易合同网签备案无论在法律、国务院行政规定、行业管理和地方管理层面均有依据。

2.目前房屋交易合同网签备案的作用主要有以下几点：

（1）房屋交易合同网签备案可以防范交易风险，保障交易安全。关于我国房屋交易合同网签备案的流程，首先交易双方在网上签订房屋买卖合同，合同签订后，由房产管理部门进行合同信息公示，这一过程就是备案。这种网上签约备案模式，替代了房屋交易纸质合同，交易客户也不需要再持纸质合同向相关部门申请备案。然而由于房屋交易涉及的资金数量庞大，关乎交易客户的财产安全和切身利益，但房屋交易合同网签备案可以有效杜绝“一房多卖”等市场失信和违法行为，这在一定程度上保障了交易客户资金的安全，有效避免了交易过程中可能出现的一系列风险。

（2）房屋交易合同网签备案具有公示作用。购房者在房屋交易合同网上签约后，该合同的合同号将反馈至相关房产管理部门，实时记载于楼盘表，并同时公布于外网，任何人都可以在互联网上查询到该房产的状态。这在其功能上实现了一种公示的社会效果，使得房屋交易行为更加透明化，其一可以让购房者知悉有关交易合同的真实性，保障了购房者的合法权益；其二有助于购房者在购房前先了解房产的物权状态，从根源上避免“一房多卖”的现象发生。

（3）从法律层面上看，区别于房屋交易纸质合同直接盖章签字的方式，网签备案采用实名认证的方式，确保了购房者身份的真实性；同时明确了房屋交易网签备案的法律效力。当有合同纠纷时，网签备案可以提供完整的证据，以快速高效的解决相关问题。

二、不动产登记的法律依据和程序规定

不动产物权登记是要指不动产物权依法自行设立、变更、转让和依法取得及其物权的主体、客体被灭失，需依法对其主体及物权进行登记。

对于不动产登记的法律依据和程序进行客观地的研究和分析，有利于将不动产交易备案程序依法整合并有效地融入不动产登记的过程，既可以有助于其做好交易的管理工作，也有利于不动产登记管理机构切实做好物权登记相关的工作。这两者相辅相成、缺一不可，任何分割登记和交易的行为都将导致交易不安全、登记不流畅、服务不便民。

（一）不动产登记的目的及不动产登记的物权公示效力

不动产的登记公示是法定的不动产登记管理机构依法将不动产的具体自然使用状况、权利人权利状况、使用状况以及其他的事项情况记载于法定的不动产登记簿，进行登记公示的一种登记行为。

《物权法》对于不动产物权登记管理机构设定和及其物权依法设立、变更、转让和消灭均有相应法律法规政策的具体法律规定。其中对发生物权法律效力的相关法律条文规定主要适用内容的还有:

1.对于不动产所有人的物权依法设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生其法律效力;未经登记机构依法登记，不允许发生其法律效力，但是存在的法律另有明确规定的特殊情形除外.这一条的解释和规定，其根本的意义和其目的是为了建立健全和规范维护我国特色社会主义经济国家基本的市场经济制度，维护健全我国特色社会主义的基本市场经济法律制度和秩序，明确物的合法所有权和其归属，发挥物的使用功能和其效用，保护相关权利人的合法物权，

2.不动产所有权人对不动产物权设立、变更、转让和灭失，依照国家相关法律、法规有关条款明确规定当依法进行物权登记的，应进行物权登记申请或者注销，相关物权登记机构经核准后，自记载于登记簿上的时日起发生法律效力。

3.不动产的物权登记簿确实是国家对有关不动产物权的实质归属和有关登记文件内容的明确认定和登记根据。物权登记后，不动产的物权登记簿由不动产登记管理机构统一负责管理。《物权法》等相关法律法规对不动产登记机关的义务和权力，依法进行了规定。

这些规定明确了登记是不动产物权发生效力的依据，充分体现了物权公示的基本原则要求。其最终主要目的其实就是为了有效保证不动产合法交易的安全，维护目前我国房产市场经济的正常秩序。登记合法原则是其工作基础，交易安全当然是最终工作目的。

（二）不动产登记的一般法定程序规定

根据《物权法》，国务院制定了《不动产登记暂行条例》。国土部随后《不动产登记暂行条例实施细则》。条例对不动产登记机构、登记的程序加以规定

不动产使用权登记的一般办理程序基本应当是包括了申请、受理、审核与登簿这四个重要的环节，不能人为地加以割裂。

以发生不动产物权变动为目的基础关系主要是不动产交易合同，民法学将这种物权合同关系看成是导致物权关系变动的一个重要原因或者行为。

而不动产交易合同备案，在整个程序上和不动产高度重合，作用也很类似，某种程度上都起到公示的作用，都是保证不动产交易的安全，维护市场经济秩序。

三、目前国内不动产交易管理和登记职能和机构分设存在的问题

（一）分设后各自职能不清、权责不明

目前国内不动产的登记虽然统一了，但实际工作中不动产登记和交易管理分别由不动产登记机构和房产管理部门管理，在全国大部分地区形成了登记和交易分割管理、分别运行的现状，不动产统一登记的根本目标仍然难以达成。

不动产交易管理主要目的之一是为了规范和加强维护我国房地产市场交易秩序，促进房地产市场健康稳定有序发展，保护不动产相关交易权利人的一切合法权益。

不动产登记制度主要是保护不动产所有权人的合法物权、保障其不动产交易安全、降低其不动产交易成本的一项基本管理制度，通过建立一套具有相关严密的法律规则的、规范有序的物权变动的有效机制，对于我国房地产市场经济的发展进步提供了有力的支撑;在其进行不动产物权登记的过程中，登记管理机构对其是否登记符合相关法律法规以及相关国家的政策规定进行了审查，配合政府实现了市场监管目的。

目前交易和登记环节的分设，导致程序多、资料多、时间长、衔接不畅，给办事人员和群众带来了极大的麻烦，最终的结果仍然是不便民、不利民，极易发生引起广大信访群众投诉的事件，甚至有的一些地方在乃至全国的范围内都造成了一定的社会影响，看似是某些政府部门的事，实则在很大程度上直接损害的仍然是各级人民政府的形象和公信力。这种交易、登记分设的管理状况显然无法真正地实现当初不动产统一登记改革确立的方便广大的人民群众和各类民事主体合法权益的根本立法和政府行政管理目的。

（二）分设后，浪费大量政府资源和经费

从目前来看，机构和职能分离后，由于各部门强调自己的重要性，带来了办事流程复杂、重复提交材料、部门业务重合、政府资源浪费等负面问题。

以江苏省某市区为例，由于机构和职能分设，当初分别成立交易中心和不动产登记中心，窗口重复建设、老百姓要跑两边窗口，两个单位重复建设档案馆，重复建设数据处理中心，两个单位每年经费都在三千万元以上，无端浪费大量政府资源和经费。

不动产交易管理和登记分开后，由于管理模式体制问题、数据无法共享，客观上造成交易和登记都存在着严重的安全隐患，容易造成一房二卖，就某市区而言，实际工作中已经造成多起政府赔偿案件，给国家造成较大损失。

四、整合不动产交易和登记职能

（一）整合的现实必要性

1.部门职能统一性的要求。

不动产登记和交易的职能本质上属于一个职能整体。不动产登记职能，主要是由原房产登记职能的移交和转化。在原房产登记中，交易和登记密不可分，房产交易需要通过房产登记的职能作为其基础，登记的职能需要通过房产交易才能完整。两者缺一不可，互为条件，不可人为地相互分割。否则，会严重造成房产登记的不顺畅、不安全、不完整。

2.由交易和登记的实质关系决定。

交易管理与登记是决定权利人如何取得其权利的两个密切息息相关的重要环节，两者互为基础关系决定了不动产交易管理和登记是密不可分。如果这两个重要环节被人为机械的割裂，则不动产交易风险和相关物权登记风险大大提高，严重的后果会导致当事人的权利无法及时、完整的得到保证。

本质上不动产交易对于一些企业和单位个人而言，是一种民事上的行为，一般通过合同的形式进行。而对于政府负责不动产登记的相关职能部门，则主要职责是对这种交易行为及交易合同的真实性、合法性进行确认和登记。在目前我国国有不动产产权登记的基本分类中，首次登记、转移登记、变更登记、抵押登记、异议房屋登记中，转移登记、抵押登记就是对不动产交易行为的真实性和合法性的一种基本确认。

事实上，交易管理对于各级政府房管部门来说是一种宏观上的一种行政性房地产调控管理行为，主要是体现在房地产市场价格监测、开发企业资质的管理、商品房的预售管理。而目前具体的交易管理部门大多从事商品房、存量房买卖合同的备案、按揭备案等工作方面，这些方面对应的不动产登记的部门来说，就是办理转移登记、预告登记。所以两个部门职能和业务流程高度的重复。既然如此，整合两个部门的机构和职能，很有必要。

3.便民利民的需要。

目前，就江苏某市区办理不动产交易登记在市民和社会上的普遍群众反映实在是太麻烦，在房屋交易和登记尚未完全实行合并或者统一办公的特殊情况和实际条件下，市民每办理一个房屋交易和登记必须两头跑，先跑到市区住建部门、税务部门进行了对房屋交易备案、税务部门缴税后，分别再到住建部门和不动产登记部门办理了房屋交易备案和不动产登记，如遇到住建部门、税务部门、登记部门信息不完全互通、不明确的特殊情况，还可能需要一段时间往返再跑，如此频繁的反复，群众来回的折腾，怨气和矛盾的问题就会在市区不动产交易和登记这个最后的环节集中出现和爆发，引发了投诉和群众信访。

4.整合有先例。

不动产统一登记改革正式落地以来，各地在近年来的工作和实践中不断地探索，为了便民利民，大力地发展和推行了房屋交易管理中心与不动产登记中心、税务部门合并办公，提高了房屋交易登记的质量和效率.部分试点的地区通过探索创新思维改革新理念，大胆地探索开创了房屋交易管理和不动产登记的职能统一和相关工作人员统一合并。

（二）如何整合不动产和登记职能和机构

1.建立新的法律制度，从明确不动产交易管理和登记的法律效力。

从以上分析可以看出，不动产交易管理和登记，虽然分属不同职能部门， 都依据不同的法律法规，但两者根本目的都是为了维护社会主义市场经济秩序。不动产登记就是服务于不动产交易的，以维护不动产交易安全，提高交易效率为依归。简言之，没有买卖、抵押等交易活动，就没登记的必要性；反之，没有科学完善的不动产统一登记制度，不动产交易就会变得很不安全，交易的效率也会很低。

由此可见，不动产登记与不动产交易具有极为密切的联系。在不动产统一登记的过程中，应当高度关注登记与交易关系的协调。从宏观的角度来说，比较稳妥的做法是从国家层面研究制定统一的《不动产交易管理和登记办法》，统一界定不动产交易管理和登记的具体法律规定及其效力。

2.从完善行政审批管理体制改革方面的角度考虑，整合了不动产交易管理机构和不动产登记管理机构。

以上已经分析，不动产登记与不动产交易具有极为密切的联系。在不动产交易管理和登记的过程中，应当整合登记与交易管理的流程和职能。从宏观的角度来说，比较稳妥的做法当然是将负责登记工作与管理交易活动的机构进行合并，从而在工作职责上有效地衔接交易与登记，避免二者被人为的割裂。

笔者认为：不动产的登记管理涉及到了多个部门，各地政府应结合当地的实际情况，进一步完善和健全相关房地产市场监督制度和机构设置。其中，住建部门仍需加强对各房地产开发项目的监督检查力度，进一步规范房地产市场交易秩序，以维护市场各方的合法权益。相关监督人员一旦发现存在虚假行为，必须及时上报，由住建部门对此做出相应惩罚，以此推动房地产市场的规范化发展。

且在当下信息化时代，相关部门也应加大信息化建设，积极运用互联网信息技术，建立完善的信息管理系统，全面提高自身的信息化管理水平和工作效率。在此基础上，进一步实现登记交易数据信息的实时共享，各个部门和工作人员可以随时查阅和监督不动产登记的各种文件信息及相关资料。

历史事实上，不动产交易管理和登记职能和机构整合具备良好的基础。而在不动产登记一体化制度的全面落实下，目前全国大部分城市已实现了交易与权属登记的一体化，这不仅为民众提供了便利，也大大减轻了工作人员的工作负担。

五、结论

从不动产交易管理和登记法律地位、关系及两者之间相互作用看，两者具有密不可分的关系，从国家层面研究制定统一的《不动产交易管理和登记办法》，条件成熟，也是迫切需求。国内部分城市已经把不动产登记和交易管理职能整合，并进行了地方立法。这些城市整合成功经验证明，不动产登记和交易机构及职能整合是切实可行的，是以服务群众和方便群众为出发点，符合广大人民群众的根本利益，与国家顶层设计要求的“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效”的不动产登记体系相一致，符合不动产登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台四个“统一”要求。不动产登记和交易机构及职能整合，从政府层面来说，能防止政出多门和部门之间职能交叉、扯皮推诿现象，厘清各自责权利，提高政府行政效能。

党的十九大要求各级政府简政放权，优化服务，把群众的要求作为我们工作的标准，提倡“最多跑一次”改革，想群众之所想，急群众这所急。不动产登记和房产交易管理机构和职能整合顺应了时代发展的要求，是人民群众的呼声，更是大势所趋。《深化党和国家机构改革方案》，明确地方机构设置中，要防止职能交叉，对职能相近的政府机关探索合并设立。资源整合将有利于进一步理顺工作机制，优化简化办事流程，提高登记质效，保障登记安全，释放更多改革红利，让广大人民群众真切地感受到部门改革带来的便利，有更多的获得感。