试论水资源管理中存在的问题及对策

付跃超 重庆社会科学院

一、中国水资源面临的形势与挑战

水是一切生命活动必不可少的基本物质，也是经济发展和环境保护的重要自然资源。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，对水资源在需求上的不断增长、在质的要求上日益提高，从而对水资源提出了更加严峻的挑战。

1.水资源贫乏，特别是可供人类生活、工农业生产和环境保护的淡水资源更为短缺。我国淡水资源总量仅占全球的6%，这与占世界人口22%国情是很不匹配的，我国人均水资源占有量只占世界人均水平的1/4，被联合国列为全球人均水资源最贫乏的国家之一。目前我国水资源短缺现象严重，加上部分水资源被严重污染,已有部分省市的人均水资源拥有量低于最低用水紧张线，全国已经有不少城市供水严重不足，有小部分农村甚至出现人、畜基本的吃水需要也无法满足。未来生活水平的提高，生态环境用水在一定程度上的增加，水资源的供需矛盾会日益凸显。

2.水资源时空分布严重不均。在供水总量少的情况下，水资源的时空分布的差异又很大，这加重了“水危机”。因大气降水的时空分布的巨大差异，导致水资源在地区上的分布极不均匀。总的说来，北方水资源很贫乏，南方水资源较丰富。在北方地区，河流断流，地下水严重超采，大面积地下水位下降现象日趋严重。

3.水资源浪费、水资源污染和地下水超采现象严重。目前，我国仍有不少农村农田灌溉还是依赖土渠输水，而渠道输水的利用系数偏低，水输入田间后又多采用大水漫灌的传统方式，又有相当一部分渗漏、蒸发，外加农田设施的不完善，导致有大量的灌溉用水流入沟底和低洼地带，造成灌溉用水的大量浪费；城乡居民生活用水浪费现象司空见惯，在居民家中，洗菜、洗碗、洗澡多将水龙头开到最大，让水无限制地流走。城镇中经常出现水管爆裂、水管暗漏导致的水资源浪费也令人惊叹；在党政机关办公场所、在学校洗手、洗衣之后不关掉水龙头、洗车行大水洗车、也浪费了不少水量。同时我国工业用水的重复利用率远远低于发达国家。由于防污和排污处理技术落后，水资源严重污染引起水资源短缺问题日益突出，全国浅层地下水约有50%的地区遭到一定程度的污染，大部分污水未经过有效处理就直接排入周边水域，造成部分的河段水体的氮、磷、化学需氧量等指标远远超出行业标准，绝大部分城市的水体根本不符合人类饮用水标准，对地下水过度开采，导致城市地下水水体污染严重,地下水水质日益下降，这直接引起地裂地陷，河面上升，污水倒灌等危害，影响了正常生产经营。

4.水资源供需形势日益严峻。一是推动我国经济社会发展的城市化、城镇化进程，使我国城市、城镇人口快速增加，这必然导致发展城市、城镇相关产业所需的水量和维持城镇正常的生活水量会有一定程度的上升；二是优化产业结构的影响。为适应世界经济发展的趋势，产业结构通过向第一、第二、第三产业并行发展来进行优化调整，这引起了用水结构、用水区域的变化，即工业用水、生活和其他用水所占的比例会提高；三是粮食安全的要求。人口增长，粮食需求量增加，为保证十几亿人口的粮食安全，农业用水量要相应上升，这使得我国产粮区、特别是北方产粮区水资源供需矛盾更加突出；四是气侯变化的影响。当前全球气侯变暖，土地退化、沙化，海平面上升，引起降水量、水资源的时空分布的变化，导致水资源的供需问题突出。

5.供水工程维护不力，水土流失严重,洪涝灾害频发,工程性缺水问题突出。由于我国供水工程日趋老化,而过低的水价又导致工程维护费用奇缺,在很大程度上影响了工程供水效益，使工程性缺水成为常态；同时水土流失严重，每年流失的土壤达50亿吨，引起土地、草场退化，加剧了河流中下游地区的洪涝灾害。

二、水资源管理和开发利用中存在的问题

我国在市场经济发展过程中，对水资源管理虽取得了一定的成效，但仍然存在着如下问题：

（一）水资源管理中存在的主要问题

1.水资源管理体制不健全

我国传统的水资源管理机制单一、管理部门过多、管理经费不足、机构臃肿、管理粗放，技术力量薄弱，配套的制度和体制建设滞后，水价偏低，无法满足规范管理的需要，水利工程失管失修的现象严重，其根源是水资源管理中水权模糊不清。

（1）水资源产权界定不科学。按我国宪法规定,我国水资源产权属于国家所有，即实行水资源的公有制，而国家只是一个政治概念，这必然导致水资源所有权主体缺位，由国务院授权的政府部门行使使用权，引起了这些部门对水资源使用的无序和不经济，引发国家利益与管理者利益的矛盾，进而影响到水资源的合理配置、经济使用和使用的社会效应。

（2）水资源管理涉及到的利益相关方利益协调机制欠缺。由于原有行政区划的影响，导致条块分割，地方保护主义盛行，虽然我国在大江大河流域建立了统一的流域管理机构，但因新《水法》对流域管理机构权利的规定有限且不够明确，引起流域管理机构管理权限与当地政府的行政管理权利相冲突，直接影响到多元化的水资源利益主体的多样性的利益诉求，难以找到协调各方利益的有效路径。《水法》将国家及各级政府机构法定为水资源的主体，但因国家及政府部门经常缺位，管理松懈，不仅不能科学、合理地利用水资源，无法协调好不同的水资源使用者之间的利益，而且导致水资源的供需时空上矛盾更加凸现。

(3)水资源产权转让市场起步较易且发展缓慢。长期受传统计划经济思维方式的影响，使得我国的水权市场发展举步维艰，导致水资源使用权数量的配置不能体现效率优先原则，加上水权市场产权转让方式总体上呆板、单一，使水权市场严重滞后于我国市场经济的发展，影响了水资源利用的效能。

(4)水资源管理激励机制不完善，导致其管理效率低下。传统的水资源管理体制重行政区划管理，轻流域、区域经济协作，各地政府片面追求地方经济利益,对水资源的管理上优先考虑本地社会经济的发展，多个不同的管理部门之间各自为政，缺乏统筹管理,管理方式单一,管理手段落后,难以实现水资源的最优配置。

2.水价过低，优化配置水资源难以实现

由于受传统的水资源属于公共自然资源思想和经济发展水平的影响，我国多数人对水资源的商品性、稀缺性认识不足，认为水资源是一种取之不尽且不需要使用成本或极低使用成本的公共资源，导致所形成的水资源价格机制不健全，由国家有关部门所订立的水资源价格既不反映供求关系，也不能优化配置水资源。因水价太低，不足以引起城乡居民对生活中节约用水的重视，而企事业单位因水价、水资源费、污水处理费在成本开支中只占相当小的比例，更是难以引起企事业单位的关注和投资去建设节水设施、利用节水技术、提高水的重复利用率的主动性和积极性，导致水资源浪费严重。

3.节约用水、计划用水和水资源保护制度作用不明显

人们普遍认为水资源是可再生的公共自然资源，因水资源的所有权属于国家所有，故水资源的所有权不明确，任何人都可以自由索取，因此长期以来，国家、政府各部门、水利管理部门只是单纯在口头上强调节约用水，没有相关的经济、法律措施去制止、惩罚浪费水资源的行为，也没有对水资源进行有效保护的制度安排，直接导致各用水单位、组织、部门也缺乏对用水的计划性，水资源利用率低。同时，对水资源的开发特别是地下水的开采随机性较大，没有制订统一的规划。人口的迅速增加、工农业的快速发展、地表水的浪费和污染，导致人们对地下水的需求和开采量与日俱增。但因没有制订统一的地下水开采规划，使得人们可以自由、随意地对地下水进行开采，极易造成地下水开采过度，进而影响社会经济发展和人民的健康。

4.经济发展战略的失误

经济发展战略失误表现为：一是工业布局不合理。工业在产业和区域布局上没有能够充分考虑到水资源条件,导致工业企业过度集中、企业规模过大，加剧了水资源的污染。二是城市基础设施建设、更新无法适应经济发展的需要。没有或较少的污水处理厂使越来越多的城市污水处理不力、排放不畅。三是乡镇企业片面注重经济效益，在城镇化和振兴乡村经济过程中，不重视对生态环境的保护,引起了农村生态环境的日益恶化。

（二）水资源开发利用中存在的主要问题

1.水资源利用效率偏低

首先，我国用水的大部分是用于农业灌溉，但一方面随着工业的发展、我国城市化、城镇化进程的加快，农业用水量占总用水量的比重在逐年下降；另一方面我国农业现代化程度较低，农业灌溉用水技术与发达国家的喷灌、滴灌，灌溉自动化等先进灌溉技术仍有较大差距。其次，因长期受传统外延式扩大再生产和粗放式的经济增长方式的影响，使许多企业生产经营缺乏节水意识和理念，只求经济快速发展，在生产过程中，水资源利用率低，浪费严重，目前我国工业单位产值用水量远远高于发达国家，我国水的重复利用率极低。最后，不少企业工业污水随意排放，严重污染了周边环境，一些水资源紧缺地区的政府为了政绩，盲目招商引资，去发展从大城市和发达地区淘汰的高耗水、高污染产业，部分农村仍沿袭大水漫灌方式，在部分流域和地区水污染不断扩散，从农村向城市、从地表向地下、从陆地向海域渗透、发展。

2.水资源开发利用程度地区分布极不平衡

我国水资源开发利用平均程度为25%左右，但地域分布很不均衡。南方水资源利用程度低，北方水资源利用程度高。据统计，地表水资源利用率松辽河片为27%，黄河片为78%，淮河片为80%，长江片为16%，西南诸河片为3%，内陆河片为36%，同时随着气候变化和人类活动的深入水资源的利用程度也发生一定程度的变化，干旱年利用程度高，丰水年利用程度低。

3.水土流失严重，生态环境恶化

水土流失是我国最常见的自然灾害。全国水土流失面积约为150万平方千米，约占国土面积1/6，每年流失泥沙50亿吨，在水土流失地区，地面被切割的支离破碎，沟壑纵横，许多河流的含沙量增大，泥沙流失导致江河湖库淤积，易引发洪涝灾害，湖库容积减少，水环境恶化，防洪能力削弱。

4.水资源供需矛盾日益加剧

我国是一个南北、东西跨度大的国家，因而气候多变。气候的千变万化，一是产生了水资源供应和需求在时间上的矛盾。一般来说，我国大气降水春夏两季多、秋冬两季少，但因受多变气候的影响，使得天然降水有的年份在降水时段上过分集中，引起大部分地表径流无法被利用，同时又有相当长时期没有点滴降水，导致我国各地防洪抗旱任务艰巨；二是引起了水资源供应和需求在地域上的不平衡加剧。南方多水患，北方多旱灾。全球气候变暖，使得我国流域蒸发量增大、水质下降，年径流量减少，对我国的水资源管理、洪涝灾害的预防应对产生巨大的挑战，进而严重影响我国的粮食安全。

5.产业整体布局与水资源整体分布协调性较差

由于受传统计划经济体制的影响，原有的产业布局，没有充分考虑到水资源条件，在严重缺水地区发展水稻种植，在水资源匮乏地带布局耗水大的工业，从而影响水资源的合理利用和经济的稳定发展。

三、有效管理和保护水资源的对策

（一）构建一个较为完善的、统一的水资源管理体制

1.逐步推进水资源管理体制改革，建立一个较为完善的、统一的水资源管理体制。要逐步消除政出多门、职能交叉、“多龙管水”的现象，在国务院的统一领导下，建立流域管理机构，打破原有的城乡、部门、行业分割的水资源管理模式，由水行政主管部门统筹规划、统一安排，加强对地表水、地下水的协同管理，将供水、排水、节水、污水处理的职能、职责划转到位，实施城乡水资源一体化管理；制定激励机制，将水资源管理情况作为考核内容，注重水资源质和量的双重管理，理顺管理体制，提升管理效果。

2.完善水资源的产权管理制度。加强水资源产权管理,完善水资源的有偿使用制度、水资源的论证制度、取水许可制度，有序推进水权市场的建立和完善。国家要通过法律、法规对水资源使用者征收水资源补偿费、水资源占用费、水资源税,以体现市场公平原则,使水资源能够持续利用。

3.构建有效的水资源利益协调机制。优化财政支出结构，重点支持生态环境补偿的基金运用，协调好不同流域、同一流域上下游、左右岸用水户的利益，调整优化水资源费使用结构，重点评估环境损害的界定、赔偿标准和赔偿途径，逐步建立水资源利益协调机制，促进水资源的和谐、高效利用。

（二）调节水资源的价格机制，为水资源的优化配置提供动力支撑

改革水价体系，建立一套与我国当前工农业生产用水、生态环境用水和城乡居民生活用水的实际情况相适应的水价机制，加大水费收缴力度，禁止平调、挪用水费，通过适当提高水价，激励部门和用户节约用水，主动防控水体污染，建立价格浮动机制，体现公平负担，推行用水量水价超额、超率递增制度,以实现水资源的优化配置。

（三）完善水资源管理保护的法律、法规

要提高水资源的利用效率，必须加强水资源的法制建设,制定、完善水资源保护的相关法律制度。加强水资源的法制建设，一方面是要建立健全保护水资源的法律法规。针对我国已有的涉水法律、法规，依据实践的要求进行修改完善，如《中华人民共和国水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等因是不同部门制定，有些重复或冲突，对利益相关各方权利和义务的规定也不够明确，更缺乏不同部门、不同行政区划协调一致的法律和法规，法律条文原则性强，而实际可操作性较弱。另一方面水资源的法制建设中执法有待加强。我国现有的水资源法律法规中，实体性立法较多，程序性立法较少，各流域、各行政区划地方保护主义抬头，对违法的责任人执法不严，因此应增加程序性立法，对有影响的、社会危害大的违法案件要公开处理、严厉打击，促进水资源的合法利用。

（四）制定水资源开发利用规划，提高水资源利用效率和经济效益

作为社会经济发展、生产和生活必不可少的重要资源——水资源在农业、工业、商业、民生、经济社会发展方面都起着极端重要的作用，因此应根据经济效益最大化的原则，以产业的性质、社会经济发展的目标为基础，对水资源的开发利用进行科学合理的规划。一要从宏观的角度对水资源进行规划，统一考虑到地表水、地下水、工农业用水、生态用水，对年度、季度、月份水量进行合理分配，严格控制地下水过量开采；二要全面熟知当地的气候、水文状况以及由气候、水文状况变化引起的水量在时空上的变化，并根据这些情况对水量进行科学分配，以期实现水资源的动态优化配置；三是进行产业布局和经济结构的调整，要充分考虑水资源状况，在缺水严重的地区,要尽可能选择用水量少、污染程度低的产业和服务业，淘汰耗水过多的企业,提高水资源的利用效率。

（五）进一步落实排污法，发展污水处理业

遵循社会收益最大化的原则来确定一个的污染水平，依据社会经济可持续发展的需要来制订污染控制制度，将污染控制标准层层分解，层层压实责任。水只有在有序循环中，才能实现其经济、社会和生态价值，同时水在循环过程中也极易受到污染，对水污染的治理是为民造福的行业，且也是耗资很大的行业，单纯依赖一个部门或组织来出资治理污水是不可能的，因此必须由政府出面统一组织多方利益体共同对污水防治资金进行筹措，以扶持污水处理行业的发展。同时运用相应的经济法律手段，如规定排污许可证制度、排污总量控制指标、违反排污许可证制度应承担的相应法律责任，做到防治并举。

（六）大力践行节约用水制度

大力塑造农业、工业、城市生活节水制度。农业是水资源利用的大户，因此首要的是重点扶持节水农业的发展，鼓励有条件的农村采用滴灌、喷灌等先进的灌溉方法，以提高农业灌溉水源的利用效率；工业节水制度应注重节水考核制度,对于定额以内的用水,采用较低的费率，高于配额的用水,实行分级提价收取较高的水资源税、费，建立水市场，让企业的节水能够进入水市场有偿转让,以此提升企业节水的动力，确保节水企业能够从节水中获利，从而带动其他企业为降低成本、提高效益而自觉节水，同时对水资源禁止无证开采，超量开采；城市生活节水制度的完善就是要使生活用水的价格合理,能起到激励节水的作用，要推广使用节水器具，推进循环用水,让全社会都积极投身到节约用水的行动中来。