我国环保NGO公益诉讼的优势与困境分析

袁玉昆 山东师范大学法学院

一、环保NGO公益诉讼的概念

环保NGO公益诉讼，顾名思义就是环保NGO作为与具体案件并无直接利害关系的主体，对享有环境与资源保护监督管理权的国家行政机关的有关环境行政违法行为及企事业单位，个人因污染环境，破坏自然环境的行为损害或可能损害环境公共利益的行为向人民法院提起诉讼。这其中作为诉讼主体的环保 NGO 即 ENGO 是指致力于环境保护为社会提供环境公益服务的非营利性、非政府性的社会组织。 根据环保部 2010 年发布的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》中所述我国环保NGO主要类型主要有环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等。

二、环保NGO公益诉讼的优势

（一）环保NGO作为主体的内在优势

首先环保NGO自身具有公益性与非营利性，具有与生俱来的参与环境保护的热情。“环保NGO是生态法人，是以追求生态利益为唯一目的的人”，这种公益目的唯一性，非营利性，使得环保NGO可以在错综复杂的利益格局，利益博弈中保持独立地位，坚守环境利益。每一个环保NGO自成立之初关注点便只有环境公共利益，他们真切的希望通过自身的努力使得天更蓝，水更清，这是一群单纯而可爱的人，有着向往有着美好愿景的人。

其次便是环境NGO自身具备很强的专业性， 而环保 NGO 的专业性能够适应环境公益诉讼的特殊要求。环境侵权是一种特殊的侵权行为，具有侵权主体的广泛性、 侵权过程的复杂性以及侵权后果的严重性等特征。也正因如此环境公益诉讼的提起要求原告能够证明环境违法行为的存在以及违法行为与损害后果之间具有因果关系。而这个过程中的证据的收集，不同类型的环境违法行为，环境破坏行为涉及的知识面广，专业性极强涵盖诸多方面。需要不同类型专业人才的汇聚，从这一点上来说，环保NGO作为一个社团组织有着得天独厚的优势。

（二）环境NGO公益诉讼的外在优势

环境NGO的外在优势主要通过其与限定多元主体中的其他主体得以体现我国现阶段限定多元中的其他环境公益诉讼主体主要包括检察机关，行政机关，个人。检察机关2017年6月人大常委会表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。检察机关成为环境公益诉讼的主体是我国在环境公益诉讼中的有益尝试但检察机关作为环境公益诉讼的主体在很多地方并不适宜。

第一，基于我国检察机关的性质考虑，我国检察机关是依法保持独立的法律监督机关，而西方的三权分立体制下的检察机关其在性质上主要是国家公诉人，以为国家和社会的公共利益发动刑事公诉和民事诉讼为主要职能，检察机关提起 公益诉讼的职权源于其公诉职能。因而西方检察机关提起环境公益诉讼是应有之意，而我国检察机关一方面是法律监督机关，另一方面在诉讼中又充当了原告。从逻辑上来说自己监督自己，站在原告的角度上进行法律监督可能有失偏颇。其能否保持在法律监督中的中立性亦有待商榷。

第二，在宪法中我国检察机关职责是：人民检察院通过行使国家检察权来完成自己的任务，对于相关案件依法行使检察权；对于公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免于起诉；对于刑事案件提起公诉、支持公诉；对于司法机关活动是否合法，实行监督。宪法中并没有对环境公共利益提起法律诉讼的权力。这在法的效力位阶上是不符合的。

其次便是行政机关，特别是环境与资源保护管理行政机关。一方面作为国家环境利益的代表，运用司法手段保护环境公共利益是应有之意，但笔者认为由于行政机关本身对环境公共利益保护主要通过行政手段，国家强制力保障实现，相较于通过司法手段，行政手段更具有直接性，效率更高，而环保NGO非政府性决定了他的手段是单一的，既环境NGO公益诉讼。而另一方面“怠于行政职责论”一直是学界问题焦点，尽管有学者从环保行政部门的环境执法权乏力，环保行政部门“有力无能”，提起环境公益诉讼是携手司法形成“合力”。环保行政部门无行政执法权，提起环境公益诉讼是求司法“给力”等几个方面进行解释，但不可否认的是环境公益诉讼中确有一部分是因为政府的行政不足引起的，在这种确因怠于行使职责致使环境公共利益受损的情况下，使其提起公益诉讼，将职责转嫁于司法是不负责任的。

最后是公民作为环境公益诉讼的主体，公民作为环境公益诉讼的主体首先便是缺少法律依据，我国现行实体法与程序法均没有明确的法律规定，其次从根本上说，环境公共利益具有整体性，广泛性，公民利益具有多元性与多层次性公民个体利益的分散导致很难形成普遍的诉求。再次我国的经济发展是一种急速的发展，大多数个人的环境保护意识相较于欧美国家有着很大的差距，尚处于萌芽阶段。且我国公民的法律意识也没有达到成熟状态，这是不言而喻的。

三、环保NGO公益诉讼的困境

（一）法律层面的问题

首先便是环保NGO主体资格的限制较大，我国新环境保护法第58条对环保NGO的主体资格做出了限定。这是我国新环保法经历了4次审稿最终才得以敲定的主体资格限制，可以看出立法者在环保NGO公益诉讼中的谨慎与担心，通过限制主体资格避免跨度过大带了的不可预想的后果。尽管这已经是很大的进步，但对于环境NGO依然不够.相较于我国庞大的人口基础和逐年几何倍数增长的环境群体性事件，可以说是杯水车薪。

其次我国现阶段对环保NGO主体资格规定的法律尚不完备，且法律之间存在冲突。法律尚不完备主要体现在环保NGO提起环境行政公益诉讼中,我国在新环保法中也明确了环保NGO提起环境公益诉讼的权利，这其中的环境公益诉讼从文字解释的角度自然包括民事，行政两种环境公益诉讼。从实体法角度予以环保NGO主体资格法律保障，但在程序法上《行政诉讼法》却未对环保NGO组织的主体资格明确规定2014年通过11月的《行政诉讼法》修订案并未做出规定，而《民事诉讼法》早在2013年就先于实体法做出了规定。实体意义上的诉和程序异议上的诉是紧密联系形成一个完整的闭环的。如果没有程序意义上的诉，实体意义上的诉就无实现的保障，如果无实体意义上的诉，程序意义上的诉就会变成既无目的、又无内容的活动。

最后我国专门社会团体管理有关法律法规空白，我国的环保NGO作为一种社会团体，不可避免的要依照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行办法条例》进行登记注册，成为民法意义上的社会团体，这种双重管理体制不可避免的会造成登记困难，税收法律体系不完善，进而导致公益目的不能充分实现的尴尬境遇。更重要的是双重管理体制下有的环保NGO会存在独立性，公益性的不充分，成为某种意义上的“阉割”过得环保NGO ,这种环保NGO还是否具备上文所述的优势就值得商榷了。

（二）实践方面的问题

首先便是环保NGO本身的诉求保障不足，这主要体现在三个方面第一，立案难问题尽管我国已经从《环境保护法》、《民事诉讼法》以及法律解释等方面逐步确立环保NGO公益诉讼开展但在实践中，因为环境公益诉讼涉及多方利益的博弈，加之现有司法体制改革依然处于攻坚阶段，各级人民法院的人事，财政依然受到同级政府限制，而环境群体事件的爆发与诉诸法律又是政府不愿看到的，出于对自身利益考虑，地方法院不愿受理环境公益诉讼。2013年，中华环保联合会一共提起8起环保公益诉讼，但无一案件被法院受理。自然之友自成立到现在总共才进行了31起环境公益诉讼。

第二便是取证困难。环境公益诉讼在证据的采集方面也存在较多困难。通常来说环境污染信息集中于企业内部极少人知晓或内部有严格规定是很难获取的，环境污染信息的获取呈现出一种的不对称性。在这种情况下，环保NGO很难获取相关的证据。而一般污染严重的企业又是当地的纳税大户是政府眼中的“财神爷”是当地的标杆企业，出于地方保护主义作祟，一些地方政府拒绝提供有关环境污染的数据。

综上我国环保NGO公益诉讼上尚存在诸多问题这是任何新生事物都不可避免的，但环保NGO在环境公益诉讼中具有巨大优势，但存在的困境亦亟待解决。