社会组织发展的中国道路、场域和特色

孙 照 红

提 要： “中国场域”和“中国立场”是评判中国社会组织的基本依据和基本立场。新中国成立以来，中国社会组织经历了积蓄力量、原始发展、曲折发展、稳定发展、增速发展的“螺旋式”成长历程，逐步走出社会组织发展的“中国道路”，形成了社会组织发展的“中国特色”。中国社会组织发展的七十年，是从单一性向多样性、从政治性向社会性、从依附性向自主性渐进回归的七十年。这种渐进回归不是“完成时”，而是“进行时”和“将来时”；不是“非此即彼”的对立关系，而是“此中有彼”的包含关系和“从此到彼”的发展趋向。这一过程和趋向，正是我国政府与社会关系不断演进和调适的反映和折射。

“社会治理是国家治理的重要方面”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。，而不断成长的社会组织越来越成为中国社会治理不可缺少的重要主体，其在民主协商、环境治理、社会保障、志愿服务、社区治理中的广泛参与、深度参与越来越受到党和政府的重视。虽然如此，社会组织的独立性、自主性问题依然备受争议，有的社会组织甚至被称为“二政府”。这一方面有其起步较晚、成长环境特殊、政治路径依赖、自身建设滞后等原因，另一方面是受国外非政府组织（NGO）评价标准的影响。对于我国社会组织的独立性问题，不能简单地进行否定或批判，而必须从“中国立场”和“中国场域”出发客观分析其产生背景、发展历程以及中国现有的宏观体制环境，以此作为评判中国社会组织的基本依据。新中国成立以来，中国社会组织经历了积蓄力量、原始发展、曲折发展、稳定发展、增速发展的演进历程，逐步走出社会组织发展的“中国道路”，形成了社会组织发展的“中国特色”。

一、螺旋式成长：新中国成立以来社会组织发展的中国道路

新中国成立之前，中国共产党先后建立了工会、农会、妇联、青联和文联等社会组织，但是当时中国“是个农业社会，小农经济自给自足，社会组织很不发达，有人形容是‘一盘散沙’”①陆学艺：《中国社会结构与社会建设》，北京：中国社会科学出版社，2013年版，第265页。。新中国成立以来，中国社会组织的发展过程虽然有失误、有挫折，但总体上是一个逐步成长、壮大的过程。

（一）1949-1978年：积蓄力量期

新中国成立之初，我国面对的是一个贫穷落后、满目疮痍、千疮百孔的烂摊子。为了巩固新生的人民政权，国家把政治、经济、社会等事务统揽起来。在社会领域，废除了原有的保甲制度和户籍管理制度，建立了新的户籍制度以及职业身份制度、档案制度，并建立了人民公社制度（农村）和单位制（城市），社会呈现出高度组织化的特征。这一阶段，国家基本上垄断了全部的社会资源并对社会进行强力控制。1950年10月，政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，这是新中国最早的有关社会组织管理的制度规范。该文件明确提出社会团体“批准之原则应以政治面貌为主”“凡危害国家和人民利益的反动团体，应禁止成立；已登记而发现有反动行为者，应撤销其登记并解散之”②《社会团体登记暂行办法》，《山西政报》，1950年第11期。。可见，当时的社会团体主要是服从和服务于政治稳定的需要。

国家对社会的强力控制一方面有利于巩固国家政权、维护社会稳定，另一方面也压缩了社会活动空间、抑制了社会发展活力，社会基本不存在公民结社的现象。1956年社会主义改造完成以后，中国进入社会主义建设时期，社会组织本来是有希望成长起来的，但随后的“反右”扩大化和“文化大革命”使社会组织被阻滞和延误长达20年。

（二）1978-1988年：原始发展期

1978年12月党的十一届三中全会后，中国的政治、经济、社会体制等都进行了改革。在农村，经过人民公社改革各地建立了家庭联产承包责任制，家庭重新成为生产、生活的基本单位，村民自治制度在此基础上建立并成为国家制度的一部分。1980年，在广西河池地区，为解决社会治安管理问题，一些农民自发组建了村民委员会。在城市，原有的单位体制逐渐瓦解，单位及建立在单位基础上的各种社会关系、道德和行为规范、价值体系等逐渐失去了其原有的功能和意义，人们由高度组织化的“单位人”变为“社会人”，国家已然无法对社会组织进行绝对的领导和控制。1982年宪法明确规定了公民结社权，并首次将城市居民委员会和农村村民委员会作为群众自治组织写入宪法。

随着经济、政治体制改革的推进，社会需求日益多元多样，民间社会力量逐渐崛起并产生结社需求，社会组织开始复苏。这一阶段的社会组织以平均每年2万家的速度增长。“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性政治运动领域，也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”③何增科：《公民社会与第三部门》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第257页。

“改革开放最初的十年几乎无法可依、无规可循，但发展蓬勃，在野蛮生长中探寻规范，社会组织发展主要表现为从体制边缘溢出型生长。”④王名：《中国社会组织（1978-2018）》，北京：社会科学文献出版社，2018年版，第3页。虽然国家在社会组织管理方面零星地制定、出台了一些规章或政策，但这一阶段对社会组织的管理总体上还比较混乱。而且，这个时期的社会组织主要还是政府自上而下发起成立，政府掌握着这些社会组织的重大人事任命权、重大活动决定权和财权。据统计，1981年至1987年短短六年时间内成立了26家基金会，几乎全都是由国家领导人发起或参与的。①参见王名：《中国民间组织30年——走向公民社会(1978-2008)》，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第157页。

（三）1988-2002年：曲折发展期

1988年的国务院机构改革批准民政部设立社团管理司，开始对社会组织进行归口管理。同年，国务院颁布了我国关于基金会的第一部行政法规——《基金会管理办法》。但是，社会组织法规不健全、分散管理、多头审批的现象和弊端仍然在1989年政治事件中暴露出来，国家又开始强化对社会组织的管控和整顿。10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，初步确立了登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。1990年，《国务院办公厅转发民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》下发，历时一年的全国性的社会团体清理整顿工作开始。这些管控政策和措施虽然强化了对社会组织的管控，但在一定程度上抑制了社会组织发展的积极性。

1992年邓小平南方谈话、党的十四大的召开再次释放出社会组织发展的空间。1994年，国务院颁布《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》，要求国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志不再兼任社会团体领导职务。1995年9月召开的第四届世界妇女大会NGO论坛是中国自下而上社会组织发展的标志性事件。这次论坛将NGO的概念和运作机制介绍到了中国。随后，一些民间精英人物发起成立了一批自下而上的社会组织，如北京地球村环境教育中心（简称北京地球村）等，民间社会组织逐渐从局部走向全国，这些社会组织活动范围广、对政府的依附性较小，其资金来源主要是境外资助。

随着社会组织的迅速增长、活动范围和领域的不断拓展，如何对社会组织进行管理再次摆在政府面前。于是从1997年4月开始，民政部对社会组织进行了第二次清理整顿，这次整顿持续时间之长、覆盖面之广、影响力之大是前所未有的。1998年，为加强对社会组织的管理，国务院重新修订了《社会团体登记管理条例》，强化了双重管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管。政府通过双重管理体制实现了对社会组织的准入控制，这种管理体制其实是国家的一种带有行政限制色彩的“选择性限制”的管理策略。通过双重管理体制，一方面强化了官办社会组织的地位和特权，强化了政府对社会组织的控制，另一方面导致自下而上的社会组织难以在民政部门注册从而获得合法身份。同年，民政部的社团管理司更名为民间组织管理局，提高了社会组织的设立与准入门槛；中办、国办联合发布《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，推动社会团体与党政机关脱钩。这一阶段，为了精简政府机构，一些政府机构转变成行业协会。如2001年2月，国家经贸委所属的9个国家局停止行政行为，机构撤销，相应建立了十大行业协会。但是，这些行业性社会组织行政化色彩浓厚，官办或半官办痕迹明显，有的甚至充当“二政府”的角色。②参见孙发锋：《国内社会组织行政化研究述评》，《求实》，2016年第4期。

改革开放过程中社会建设和改革相对滞后于经济建设和经济体制改革。之所以把这一阶段的社会组织发展称为“曲折发展期”，就是因为这一阶段国家对社会组织的态度是宽严交替、策略摇摆不定，由于缺乏管理经验而消极管理，再加上制度构建需要时日，社会组织发展出现一些问题，出现问题即寻求规制之策，于是对社会组织进行清理整顿、制度规范。正是在这种逻辑下，这期间国家先后两次对社会组织进行清理整顿，社会组织呈现出曲折发展的轨迹。

（四）2002-2012年：稳定发展期

2002年党的十六大提出了“社会更加和谐”的目标，并把“改进社会管理、保持良好的社会秩序”作为维护社会稳定的重要内容。2003年“非典”以后，国家更加意识到经济社会协调发展的紧迫性和社会组织的重要性。2004年党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“加强社会建设和社会管理，推进社会管理体制创新”“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”①中共中央文献研究室：《改革开放三十年重要文献选编》（下），北京：人民出版社，2008年版，第1446、1728页。，为社会组织发展及其与政府的合作奠定了制度基础。2006年党的十六届六中全会首次提出“社会组织”的概念，被看作“对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造”，是符合中国特色的定义。②参见张良：《我国社会组织转型发展的地方经验：上海的实证研究》，北京：中国人事出版社，2014年版，第7页。从此，“社会组织”成为官方用语，并被社会和学界接受。2007年，党的十七大报告把“社会建设”纳入中国特色社会主义事业总体布局，明确提出“重视社会组织建设与管理”，并专门强调了“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”③中共中央文献研究室：《改革开放三十年重要文献选编》（下），北京：人民出版社，2008年版，第1446、1728页。。2008年汶川地震后，各类社会组织尤其是慈善组织在募集捐款、志愿行动、灾后救助等方面的良好表现深得公众认可。2011年，“十二五规划”首次专设一章从促进社会组织发展和加强社会组织监管两方面对社会组织建设做出规划。2012年，社会组织首次作为一个类别参与中央先进基层党组织和优秀共产党员表彰。2012年，民政部启动了全国性社会组织直接登记工作，中央财政安排2亿元财政专项资金用于支持社会组织参与社会服务，这是中央首次通过建立财政资助机制扶持社会组织。这一系列社会组织发展和管理制度的出台及措施的推进，加快了社会组织发展的进程。

双重管理制度在维护社会组织政治可靠性的同时也带来了一定的副作用，主要是新兴的社会领域无法找到业务主管，业务主管职责不明。于是各地开始探索对社会组织管理的方式、内容与途径进行创新，一些地方政府推出了备案制以化解双重管理登记时的繁琐的条件，有的地方探索在部分领域直接登记，有的地区确立了枢纽型社会组织并由枢纽型社会组织主管本领域的业务。比如，2008年，北京市提出了“枢纽型”社会组织体系的概念，推进政社分开、管办分离，创新社会组织管理体制。

总之，这一阶段，国家对社会组织的管理政策出现较大调整，加大对社会组织的扶持力度，赋予社会组织一定的社会发展空间和社会管理权，引导社会组织参与社会治理，并积极开展官办社会组织自主化改革的地方实践。

（五）2012年以来：增速发展期

党的十八大以来，各类社会组织以年均5万家的速度增长。这一阶段社会组织不仅发展速度快、规模化和制度化程度高，而且，与以前相比，这一阶段的社会组织呈现出两个突出的特点。

一是重视社会组织党建工作。社会组织是巩固和扩大党的执政基础的新的生长点和拓展点。社会组织是各类人群聚集、各种思想交汇、各种信息传播的重要场所，而且很多社会组织结构松散、成员混杂，如果不加以正确引导，容易产生“分裂社会”的力量。因此，2011年以来，中央和地方各级党委高度重视社会组织党组织建设。2014年12月通过的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出：“各级党委和政府要支持群团组织在党组织领导下发挥作用，加强对有关社会组织的政治引领、示范带动、联系服务。”①中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年版，第313-314、164页。将社会组织纳入群团工作系列，这是新时期社会组织建设和党的建设的重要举措。2015年6月，《中国共产党党组工作条例（试行）》颁布，明确要求包括社会组织在内的六类机构的领导机关设立党组。同年9月，中办印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，提出要“按照应建尽建的原则，加大社会组织党组织组建力度，实现党的组织和工作全覆盖”②《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，《人民日报》，2015年9月29日。。第一次从整体上对社会组织党建工作作出顶层设计。民政部也把党建工作纳入社会组织的评估体系中，成立了民间组织服务中心党委，加强对民政部主管的社会组织党建工作的领导和指导。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，把社会组织作为党和国家机构改革的一项内容，社会组织与人民团体、企事业单位一起被视为在党的统一领导下协调行动、增强合力的九大主体之一，成为党总揽全局、协调各方中被独立看待的一支重要力量。与上述顶层制度设计释放出的信号相一致，我国政治体制改革和创新把党建、统战等传统的吸纳方式运用到社会组织及其主要负责人身上。社会组织越来越多地参与到对日益多元化的社会需求和社会问题的解决和治理中，成为巩固和扩大党的执政基础的新的生长点。

二是社会组织制度化建设进一步加强。相比党的十八大以前，新时代的社会组织建设和管理更加强调制度、体制、机制建设和治理格局的构建。党的十八大报告提出了“现代社会组织体制”③中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014年版，第230、539页。的概念。2013年，党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》对改革社会组织管理制度做出重大部署。同年召开的党的十八届三中全会明确提出“加快形成科学有效的社会治理体制”④中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014年版，第230、539页。。2014年，党的十八届四中全会通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确提出“加强社会组织立法”⑤中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年版，第313-314、164页。，并把社会组织的作用发挥拓展到法治领域，提出要建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益及预防违法犯罪的制度机制。2018年，民政部将我国社会组织领域的三部重要的条例——《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》整合修订为一个，即《社会组织登记管理条例》，这对社会组织领域法规的完善起到重要的基础支撑作用。党的十九届四中全会把社会组织纳入“党的全面领导制度”、“共建共治共享的社会治理制度”⑥《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。范畴，要求完善党领导社会组织的制度，重视发挥社会组织在社会治理中的作用等，这有利于激发社会组织活力、促进社会组织健康有序发展。

二、制度环境和成长动因：社会组织发展的中国场域

中国社会组织的发展是由中国特殊的经济基础、政治背景、社会条件和体制环境共同决定的。经济发展和社会转型为社会组织发展创设了良好的经济社会环境。从世界经验看，社会组织的发展状况与经济发展水平有直接关系。据美国经济学家罗斯托的罗斯托起飞模型（又称作“罗斯托模型”“罗斯托经济成长阶段论”），一国的经济发展需经过六个阶段，即传统社会阶段、起飞准备条件阶段、起飞阶段、趋于成熟阶段、大众消费阶段和超越大众消费阶段。每一个阶段，社会公众的权益诉求是不同的，所处的发展阶段越低，人们越关注物质的增长、温饱的满足。当物质匮乏、供不应求的矛盾解决后，人们的自主意识觉醒，就会更多地关注政治权利、公共事务、社会参与等更高级的需求。20世纪80年代以来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，“总体性社会”向多元社会转变，国家权力下移、市场发育为社会力量发育和成长创造了一定空间。同时，市场经济取代计划经济带来的一个重要变化就是市场成为资源配置的主导，政府对资源的控制力减弱，但政府和市场都存在失灵的情况，作为市场主体的企业为了增强市场竞争力，也需要行业之间的互助，这样，那些处于政府与企业之间、企业与企业之间从事沟通、协调、服务、维权等活动的社会组织迅速成长起来，社会组织数量不断增加、规模不断扩大，社会组织结构也不断得到优化，我国初步形成门类广、层次多、覆盖范围广的社会组织发展体系。可以说，中国社会组织是伴随着改革开放的脚步而发展起来的。

行政体制改革和政府职能转变为社会组织发展营造了有利的政治生态环境。“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”①中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年版，第52页。在计划经济条件下，我国政府首要的任务是维护政权的稳定和安全，当时政府主要通过行政计划和命令式的手段管理社会。这种管理模式挤压了社会力量的成长空间、抑制了社会组织的活力，社会呈现高度同质化的特征。改革开放之初，国家与社会之间是一种有限的分离，国家释放出一定的社会资源，政府把部分社会职能交还给社会，但主要的社会资源仍然由国家掌控，国家与社会之间呈现出典型的“强政府弱社会”特征。随着市场经济体制改革的推进，国家或主动或被动、或自愿或不得不从一些社会领域撤离，社会开始自我培育和成长并与国家产生互动。进入新世纪以来，建设服务型政府成为政府职能转变的重要目标，政府开始完善与社会管理相关的体制机制，重新审视与社会之间的关系。而且，伴随着社会事务的增加和复杂化，政府越来越多地向社会放权、释放空间。政府转移出来的职能必然有一个承接的问题，一部分是转移给市场，由企业主体来承接；一部分是转移给社会，由社会组织来承接。这样，政府与社会组织就会围绕公共服务的供给形成一种新型的合作机制，从而催生更多的社会组织承接公共服务的供给，公共财政也将为社会组织的成长和发展提供资金和资源。

社会治理体制创新为社会组织提供了难得的发展契机。2011年7月，我国第一个关于创新社会管理的正式文件——《关于加强和创新社会管理的意见》出台，要求将社会秩序与社会发展贯通起来，实现社会建设与社会管理并举。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标和推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。“治理”是一个具有里程碑意义的核心理念，特别是由“管理”变为“治理”，虽然一字之差却反映了改革的深化和升级以及国家和社会治理的全新追求。继党的十八届三中全会之后，党的十八届五中全会提出构建“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”②中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年版，第819页。的社会治理格局，其中，“社会协同”内含着社会组织作为治理主体在推进国家治理体系和治理能力现代化中的主体责任和使命。党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。其中，“共治”的提法肯定了社会组织在社会治理中的主体地位。党的十九大报告还更具体地描述了社会组织的作用，在民主协商、环境治理、社会保障、社区治理中都强调了社会组织的参与和作用，在民主政治建设、思想道德建设、基层党建方面强调了社会组织的政治功能，更具现实操作性。可以说，社会组织的作用覆盖了政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设等多个领域，特别是在教育、卫生、医疗、科技、环保、公益慈善、精准扶贫等领域要积极发挥社会组织的作用。党的十九届四中全会更是专门以“国家治理体系和治理能力现代化”为主题，对“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”做了专门部署，社会组织的治理主体作用更加明确。

人民日益增长的物质文化和美好生活需要为社会组织发展创造了广阔空间。主要矛盾决定中心任务。中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。。新时代人民美好生活的需要呈现出多样化、多层次、多方面的特点，人民期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。而要满足人民日益增长的美好生活的需要就要提供更多更好的公共产品和优质服务，这些公共产品、公共服务的供给是不可能单靠政府和企业就能完全解决的，之间存在一个巨大的缺口，社会组织在弥补这些缺口、承接这些职能、提供公共服务方面备受期待。可以说，社会组织正是回应社会期盼、民众诉求和呼声、畅通社会参与的一种组织形式。

三、渐进回归：社会组织发展的中国特点

总体来看，中国社会组织发展的七十年呈现出从单一化向多样化、从政治性向社会性、从依附性向自主性渐进转变的特点和趋势。

（一）从单一性走向多样性

新中国成立之初，社会组织以社会团体的形式存在。《社会团体登记暂行办法》将社会团体分为六类：即人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团队、宗教团体及其他符合人民政府法律组成的团体，并将这些社会团体分为免于登记的和可以登记的社会团体两类。可见，“当时社会团体的分类是依照严格的计划指令而非组织功能/性质所确定的”、“是在与党、国高度同构的基础上对社会团体的控制与整合。”③韩俊魁：《1949年以来中国社会组织分类治理的发展脉络及其张力》，《学习与探索》，2015年第9期。这些社会团体存在的主要功用在于教育其成员维护新生的人民政权并积极投身于新中国的经济建设。改革开放以来，随着市场经济体制确立、政府职能转变，经济环境和政治环境越来越宽松，社会组织获得了较快的发展，越来越多的“草根”社会组织成立，社会组织逐渐从单一的官办社会组织向官办、半官办、民间社会组织多样化并存的方向发展。与此同时，随着社会阶层利益分化和利益诉求多元化，社会参与意识逐渐增强，社会组织的协商精神、责任意识、法制观念日益加强，社会组织的专业优势、服务能力、管理水平日益提高，社会组织必将日益显示出其蓬勃的生命力。

（二）从政治性走向社会性

新中国成立之初，社会组织多是根据计划指标或是特定因素考量（如对外交流的方便）而成立，作为党和政府政治功能的延伸和附属机构以官方的方式开展活动，不能算作真正意义上的社会组织。随着改革开放的推进，我国社会分工越来越细化，社会服务需求越来越多样化，公民参与社会公共事务意识和公共精神越来越觉醒，社会组织开始朝着自由结社的方向迈进并逐渐向非政府性、非营利性社会组织的本质回归。进入新时代以来，中国的社会组织也迎来了全新的历史发展时机，社会组织的工作重心逐渐由服务政府向服务社会转变，越来越多的社会组织投身于向社会提供公共服务事业中来，社会组织的专业化水平和服务能力也不断提升。当前，中国的社会组织已经成为国家治理、社会治理的重要主体，成为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的重要力量，成为政府职能转移的重要承接者，成为政府部门重要的、全面的合作伙伴。

（三）从依附性走向自主性

从社会组织发展的过程可以看出，中国的社会组织基本上是在政府管控或引导下成长和发展起来的。新中国成立初期的社会组织实质上是事业单位的一种特殊的类型，其设立、管理、运行都被纳入事业单位管理体系，许多社会组织的负责人是由挂靠的行政单位指派或者是直接由行政领导兼任的，在组织制度上也与政府组织类似，社会组织的职责和活动范围基本上是由党和政府分配，社会组织自主性活动空间基本不存在。改革开放之初，政府为了提高管理效率、降低管理成本，逐渐推进调适性的自我改革——从“全能政府”转向“有限政府”，国家权力退出一部分市场和社会空间，社会的自主性空间不断扩大，一些自下而上的“草根”社会组织成立，这些社会组织的自主性比较强。但是，受长期计划经济和惯性思维的影响，很多社会组织特别是有官办背景的社会组织仍然是在政府的直接管控下发展。“社会组织被视为一种延长政府手臂的工具性组织，政府对社会组织采取了‘选择性支持’策略。一方面，政府需要社会组织‘分担’公共服务和社会事务方面的责任，通过资源支持引导社会组织获得发展；另一方面，政府对社会组织存在某种不信任甚至排斥，通过行政权力建立起对社会组织的防范和监控机制，保证社会组织在政府设定的规则体系和行动秩序下开展活动。”①曹爱军、方晓彤：《社会治理与社会组织成长制度构建》，《甘肃社会科学》，2019年第2期。直到今天，社会组织对政府的依附性仍然被诟病，这也成为影响社会组织健康发展的重要因素。可喜的是，随着社会的发展进步，国家越来越认识到厘清政府和社会之间的权责边界对于社会组织发展的决定性影响。党的十八大以来，一系列的顶层设计明确提出了“政社分开”的要求，特别是党的十九届四中全会提出“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。的目标。可以说，通过一系列简政放权的制度化措施，政府与社会组织的关系越来越向更为健康、良性互动的方向发展。

结语

从社会组织发展的过程可以看出，中国的社会组织基本上是在国家引导下成长和发展起来的。中国社会组织的成长过程是党和政府对社会组织的认识逐步深化的过程，从一个侧面折射了我国国家和社会关系的历史演进，反映了社会力量不断从弱小走向成熟的过程；另一方面也说明，社会组织从来不是孤立发展的，它是我国经济社会发展总体进程的一部分，是我国经济、政治、社会体制不断变革的缩影。我国经济、政治、文化、社会等宏观体制共同决定了我国社会组织的成长环境和发展道路不同于西方非政府组织，这是中国社会组织发展的历史逻辑和现实条件共同决定的，不能简单地以西方标准来衡量和评价我国社会组织的角色定位和组织特点。

从单一化走向多样化、从政治性走向社会性、从依附性走向自主性只是对新中国成立以来特别是改革开放以来中国社会组织发展走向的一种概括。之所以强调“走向”，一方面，它是一种发展趋向，指的是从过去到现在、从现在到未来的渐进过程。另一方面，这种发展并不是“完成时”，而是“进行时”和“将来时”；不是“非此即彼”的对立关系，而是“此中有彼”的包含关系和“从此到彼”的发展趋向。比如，从依附性“走向”自主性，不是指社会组织完全摆脱了依附政府的状态，而是指从过去强依附到现在弱依附、从现在弱依附到未来不依附的发展过程和趋势，这个过程和趋势恰恰是中国社会力量不断成长、社会组织不断“去行政化”、政府与社会关系不断调适的渐进过程和趋势，也是社会组织独立、自主本性渐进回归的过程和趋势。

社会组织的有序健康发展仍然需要党的领导，需要政府主导，需要顶层制度设计，这既是党和政府的政治责任，也是社会组织健康成长、有序发展的基础条件和重要特征。现代国家是国家治理、社会治理的制度供给者、规则维护者，国家对社会组织的治理是社会组织健康有序发展的基础和关键。而且，我国社会组织起步晚、成长环境复杂、社会不确定性因素多、社会监督乏力，这些都决定了我国社会组织还没有成长、成熟到能够完全独立承担社会事务的程度，还需要国家的支持、引导和规制。

进入新时代以来，中国的国家治理和社会治理进入了有史以来最好的时期和阶段，国家与社会关系也进入深度调整和改革阶段。国内外局势的复杂性、多变性使传统的管理模式难以为继，国家需要借助社会组织的力量提升治理能力和治理实效，社会组织发展也需要国家提供制度支持、资源支持。这是国家与社会组织关系深度调适的前提，也是国家和社会组织关系深度调适的动力所在。“政社分开”改革目标的明确提出、社会组织和政府部门脱钩改革的推进都将进一步改善政府与社会组织的关系。然而，历史依赖、制度惯性不是短期内就能彻底改变的，政府、社会的强弱态势和关系调整都需要一个过程。今后，国家对社会组织的政策导向将以培育、引导、激励、扶持为主，通过制度化、法治化的方式转变政府职能，将部分资源、职能放权给社会组织，激发社会组织发展活力，引导社会组织参与国家治理和社会治理；同时进一步厘清政府与社会组织的权力边界，给予社会组织更多、更大的自主权，避免在管理过程中因国家权力的过度延伸使社会组织独立自主发展流于形式。打铁还需自身硬。社会组织要更清醒地认识到自身的性质定位和组织定位，明确其社会性、服务性、公益性取向，抓住当前发展契机加强自身建设，以更高的政治站位、更明确的主体意识、更专业的治理能力、更强的责任感和使命感，积极主动地投身到国家治理和社会治理中来，更好地发挥其在教育、医疗、卫生、生态保护、慈善、灾害救助、扶贫等方面的社会功能和优势。此外，社会组织还要发挥其政治功能，在政治沟通、服务决策、监督政府、组织有序的政治参与等方面发挥积极作用。